“三權(quán)分置”下宅基地退出的權(quán)利表達(dá)

江曉華

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院, 安徽合肥 230036)

2020年生效的新修《土地管理法》第六十二條規(guī)定：國(guó)家允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住房。至此，宅基地退出從政策試點(diǎn)轉(zhuǎn)向立法規(guī)定。從法學(xué)視角看，宅基地退出本質(zhì)上是宅基地相關(guān)權(quán)利的退出行為，明確農(nóng)村村民退出宅基地的權(quán)利類(lèi)型和內(nèi)容，是建構(gòu)宅基地退出規(guī)則的必要步驟。宅基地“三權(quán)分置”改革部署后，中央政策文件和新《土地管理法》均使用“宅基地退出”這一表達(dá)，但未明確宅基地退出的權(quán)利類(lèi)型和內(nèi)容。學(xué)界關(guān)于宅基地退出所涉權(quán)利類(lèi)型和內(nèi)容的見(jiàn)解差異很大，有學(xué)者將宅基地退出的權(quán)利形態(tài)認(rèn)定為宅基地使用權(quán)[1]；有學(xué)者開(kāi)始關(guān)注宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出的研究[2]；有學(xué)者關(guān)注宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和使用權(quán)的一體退出[3]?；诖?，本文以“三權(quán)分置”改革背景下宅基地退出的權(quán)利表達(dá)為研究主題。從宅基地退出的地方實(shí)踐考察入手，提煉宅基地退出的權(quán)利指向。以實(shí)踐狀況審視“三權(quán)分置”法律表達(dá)的實(shí)踐操作和理論解釋的張力，重述宅基地退出的權(quán)利表達(dá)問(wèn)題。最后，根據(jù)宅基地退出權(quán)利類(lèi)型，設(shè)定相應(yīng)的退出規(guī)則。

一、宅基地退出權(quán)利指向的地方實(shí)踐考察

2018年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》提及宅基地退出試點(diǎn)包括江西余江、安徽金寨、寧夏平羅，提及“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)為山東禹城、浙江德清、四川瀘縣。以上試點(diǎn)正好分布于東、中、西部地區(qū)，作為本文考察對(duì)象具有典型性和代表性。涉及的規(guī)范性文件主要有《余江縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》、(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《余江辦法》)《金寨縣農(nóng)村宅基地資源退出獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法(試行)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《金寨辦法》)、《平羅縣農(nóng)村宅基地自愿有償退出管理暫行辦法》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《平羅辦法》)、山東省《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《山東意見(jiàn)》)、《德清縣人民政府關(guān)于印發(fā)德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)的通知》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《德清辦法》)和《瀘縣農(nóng)村宅基地有償退出管理暫行辦法》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《瀘縣辦法》)。

(一)“三權(quán)分置”改革前的地方實(shí)踐

“三權(quán)分置”改革前的試點(diǎn)典型地區(qū)主要是江西余江、安徽金寨、寧夏平羅，細(xì)致考察上述三地文件內(nèi)容，從宅基地退出操作流程和結(jié)果看，所謂宅基地退出似乎并不僅僅指向宅基地使用權(quán)退出。具體如下：

文件名稱(chēng)宅基地退出權(quán)利指向的表述《平羅辦法》農(nóng)戶(hù)自愿有償退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)后,不得再次申請(qǐng)宅基地《金寨辦法》對(duì)自愿退出合法擁有的農(nóng)村宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件自愿放棄申請(qǐng),可以享有優(yōu)惠政策。其中,享有購(gòu)買(mǎi)普通商品住房?jī)?yōu)惠政策,須承諾不再申請(qǐng)農(nóng)村新宅基地《余江辦法》退出程序中申請(qǐng)人提供材料規(guī)定:全部退出宅基地的,還應(yīng)當(dāng)提交不再重新申請(qǐng)宅基地的承諾書(shū)

江西余江、安徽金寨、寧夏平羅三地政策文件內(nèi)容表明，宅基地退出雖然指向宅基地使用權(quán)的退出，但一般都附帶放棄宅基地申請(qǐng)權(quán)的要求。尚未取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行宅基地退出，其所退出的是申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。“余江實(shí)踐”存在退出宅基地使用權(quán)，保留宅基地申請(qǐng)權(quán)，但只能留待一定期間后行使。

(二)“三權(quán)分置”改革后的地方實(shí)踐

四川瀘縣、浙江德清、山東的政策文件涉及宅基地退出權(quán)利指向歸結(jié)如下：

文件名稱(chēng)宅基地退出權(quán)利指向的表述《瀘縣辦法》在城鎮(zhèn)有固定住所或愿意進(jìn)城鎮(zhèn)購(gòu)房的,自愿退出原有全部宅基地,且書(shū)面承諾不再回農(nóng)村建房的,可以獲取補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助等;自愿退出原有宅基地的農(nóng)戶(hù),可以申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)安置住房或者到中心村或聚居點(diǎn)統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)聯(lián)建住房,扶貧搬遷困難戶(hù)由政府兜底安置。《德清辦法》在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上,允許資格權(quán)人退出宅基地資格權(quán)?！渡綎|意見(jiàn)》鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶(hù)自愿有償退出資格權(quán);對(duì)有退出意向但又不想徹底失去宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶(hù),可探索采取“留權(quán)不留地”、頒發(fā)地票地權(quán)等方式保留資格權(quán)。

《瀘縣辦法》雖未明確提出宅基地資格權(quán)退出，但退出宅基地使用權(quán)后，退回宅基地的村民需要放棄在原村申請(qǐng)宅基地的權(quán)利，獲取向政府主張補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助、安置或者村集體異地安置的權(quán)利?！兜虑遛k法》規(guī)定宅基地資格權(quán)的內(nèi)容和退出原則，并未規(guī)定宅基地使用權(quán)的退出方式。《山東意見(jiàn)》的宅基地退出包括宅基地使用權(quán)和資格權(quán)一體退出、保留資格權(quán)退出宅基地使用權(quán)。

可見(jiàn)，“三權(quán)分置”改革前，宅基地退出雖然指向宅基地使用權(quán)，但農(nóng)戶(hù)退出使用權(quán)一般都要放棄宅基地申請(qǐng)權(quán)，宅基地退出涉及宅基地使用權(quán)和請(qǐng)求宅基地居住保障兩大權(quán)益?！叭龣?quán)分置”改革后，四川瀘縣“宅基地退出實(shí)踐”隱含著宅基地申請(qǐng)權(quán)的退出或轉(zhuǎn)化；浙江德清和山東的“宅基地退出實(shí)踐”明確指向宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。宅基地退出實(shí)踐表明宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶(hù)資格權(quán)都是宅基地退出的權(quán)利類(lèi)型，而學(xué)界否認(rèn)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)在宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利框架內(nèi)的獨(dú)立地位，則產(chǎn)生農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出實(shí)踐和理論解釋的差異。闡釋農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容是破解宅基地退出權(quán)利的類(lèi)型化表達(dá)障礙的前置工作。

二、宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的厘定

宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是由宅基地“三權(quán)分置”改革所提出新政策用語(yǔ)，并無(wú)現(xiàn)行法明確對(duì)應(yīng)的概念。宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)能否具備法理上的獨(dú)立性，取決于農(nóng)戶(hù)資格權(quán)性質(zhì)和內(nèi)容的界定。

(一)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的性質(zhì)

學(xué)界一般從“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)、法律事實(shí)、權(quán)利生成邏輯、權(quán)利體系等方面開(kāi)展農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的性質(zhì)研究。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)性質(zhì)的學(xué)說(shuō)大體可歸納為“成員權(quán)說(shuō)”、“剩余權(quán)利說(shuō)”、“復(fù)合權(quán)利說(shuō)”和“宅基地使用權(quán)說(shuō)”?！俺蓡T權(quán)說(shuō)”認(rèn)為農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是由集體成員權(quán)衍生而生的子權(quán)利。[4]“剩余權(quán)利說(shuō)”認(rèn)為農(nóng)戶(hù)資格權(quán)就是宅基地使用權(quán)的本身，只不過(guò)它所表征的是設(shè)立了次級(jí)使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)。[5]“復(fù)合權(quán)利說(shuō)”認(rèn)為宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)包括宅基地分配資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，是兼具身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的復(fù)合性權(quán)利。[6]“宅基地使用權(quán)說(shuō)”將一號(hào)文件所述的“資格權(quán)”理解為農(nóng)民基于成員資格而專(zhuān)享的宅基地使用權(quán)。[7]

1.“剩余權(quán)利說(shuō)”、“宅基地使用權(quán)說(shuō)”的理論分析

“剩余權(quán)利說(shuō)”和“宅基地使用權(quán)說(shuō)”依據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的分離法理，繼續(xù)分置宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地利用或經(jīng)營(yíng)權(quán)利的去身份化，進(jìn)而盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房。從財(cái)權(quán)分置邏輯和促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)功能方面看，“剩余權(quán)利說(shuō)”和“宅基地使用權(quán)說(shuō)”具有較強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)解釋力。一方面，申請(qǐng)宅基地使用權(quán)具有身份性要求，即申請(qǐng)主體具有身份性限制，但宅基地使用權(quán)的享有主體未必具有身份限制；另一方面，即便承認(rèn)宅基地使用權(quán)身份性特征，盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房，放活宅基地使用權(quán)的關(guān)鍵仍取決于宅基地使用權(quán)的權(quán)能擴(kuò)展。因此，意圖以“剩余權(quán)利”或“宅基地使用權(quán)”替代“農(nóng)戶(hù)資格權(quán)”和直接將“農(nóng)戶(hù)資格權(quán)”界定為“成員權(quán)”的子權(quán)利是否能達(dá)到放活宅基地使用權(quán)的目的，關(guān)鍵取決于宅基地使用權(quán)的權(quán)能擴(kuò)展，而非宅基地使用權(quán)的身份性。相反，隱去“資格權(quán)”本意的操作代價(jià)值得注意。

農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的政策表述轉(zhuǎn)化為“宅基地使用權(quán)”、“剩余權(quán)利”的法律表達(dá)導(dǎo)致權(quán)利名稱(chēng)和權(quán)利內(nèi)容存在較大反差。雖然立法技術(shù)上可以不使用農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的稱(chēng)謂，但是會(huì)減損以農(nóng)戶(hù)資格權(quán)推動(dòng)集體成員權(quán)獨(dú)立的意義，因?yàn)槁鋵?shí)宅基地集體所有權(quán)和保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)都無(wú)法離開(kāi)集體成員權(quán)的獨(dú)立設(shè)定乃至集體成員權(quán)內(nèi)容的充實(shí)。

“剩余權(quán)利說(shuō)”和“宅基地使用權(quán)說(shuō)”的解釋力有所不足?！叭龣?quán)分置”已然成為宅基地制度改革的關(guān)鍵，無(wú)論宅基地退出還是宅基地流轉(zhuǎn)的改革都應(yīng)該統(tǒng)攝于“三權(quán)分置”意涵下。進(jìn)言之，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基使用權(quán)之闡釋在宅基地流轉(zhuǎn)和宅基地退出的行為上都應(yīng)具備解釋力。如果農(nóng)戶(hù)資格權(quán)被闡釋為“宅基地使用權(quán)”或“剩余權(quán)利”，那么退回給集體的宅基地只是宅基地使用權(quán)的權(quán)利形態(tài)，這就無(wú)法解釋江西等地的“留權(quán)不留地”、“無(wú)宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)同樣可以參與宅基地退出”、探索宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式多元化等實(shí)踐。

2.“復(fù)合權(quán)利說(shuō)”的分析

“復(fù)合權(quán)利說(shuō)”基于不同階段對(duì)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作出不同的界定，認(rèn)為一旦農(nóng)戶(hù)行使宅基地分配請(qǐng)求權(quán)并實(shí)際取得了宅基地使用權(quán)，其分配資格權(quán)便歸于消滅，此時(shí)，所謂“宅基地資格權(quán)”實(shí)際上就等于“宅基地使用權(quán)”[6]。換言之，未實(shí)際取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)所享有的“宅基地資格權(quán)”為“宅基地分配請(qǐng)求權(quán)”，取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)所享有的“宅基地資格權(quán)”為“宅基地使用權(quán)”。我們認(rèn)為，“復(fù)合權(quán)利說(shuō)”存在兩方面的不足。其一，將未取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)享有的“宅基地資格權(quán)”理解為“宅基地分配請(qǐng)求權(quán)”過(guò)于狹隘，“宅基地分配請(qǐng)求權(quán)”雖是實(shí)現(xiàn)“宅基地資格權(quán)”主要方式，但二者之間劃等號(hào)，無(wú)疑堵塞“宅基地資格權(quán)”其他實(shí)現(xiàn)方式。其二，農(nóng)戶(hù)取得宅基地使用權(quán)后，其分配資格權(quán)歸于消滅的觀點(diǎn)解釋力不足，分配資格權(quán)實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)后，只是沒(méi)有再次行使的必要性和正當(dāng)性依據(jù)，但不能就此認(rèn)為該項(xiàng)權(quán)利已經(jīng)消滅。我國(guó)《民法典》規(guī)定因自然災(zāi)害等原因滅失宅基地的村民，可以重新分配宅基地，說(shuō)明具有再次行使分配資格權(quán)的必要性和正當(dāng)性時(shí)，分配資格權(quán)仍可以被激活。分配資格權(quán)主體申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)后，分配資格權(quán)并未消失，只是因無(wú)再次行使的必要性和正當(dāng)性被凍結(jié)。

3.“成員權(quán)說(shuō)”的妥適性

“成員權(quán)說(shuō)”是從宅基地所有權(quán)中分置出成員權(quán)，將“農(nóng)戶(hù)資格權(quán)”認(rèn)定為成員權(quán)下的子權(quán)利，進(jìn)而構(gòu)造出“所有權(quán)+成員資格+用益物權(quán)+債權(quán)”的權(quán)利體系[4]或“所有權(quán)+成員權(quán)+不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)”的權(quán)利體系[8]。成員權(quán)分置于集體土地所有權(quán)的正當(dāng)性在于我國(guó)農(nóng)村集體所有權(quán)的特殊性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是公法規(guī)范下農(nóng)民組織化的結(jié)果，集體組織具有較強(qiáng)的地域性和封閉性，由此，集體所有權(quán)制度不能成為純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。集體所有權(quán)在財(cái)產(chǎn)法中引入人法因素，《物權(quán)法》中的集體所有權(quán)制度，本身即為主體和財(cái)產(chǎn)相結(jié)合的特殊制度[9]。

問(wèn)題在于，“農(nóng)戶(hù)資格權(quán)”解讀為“成員權(quán)”，放活宅基地使用權(quán)會(huì)衍生出宅基地使用權(quán)和宅基地法定租賃權(quán)(經(jīng)營(yíng)權(quán))，將成為名義的“四權(quán)”分置，似乎違背“三權(quán)分置”之“三權(quán)”設(shè)定。我們認(rèn)為應(yīng)該在具體民事法律關(guān)系中考量“三權(quán)”的設(shè)定。宅基地使用權(quán)涉及農(nóng)民集體、農(nóng)戶(hù)、社會(huì)主體三方主體，在農(nóng)民集體和農(nóng)戶(hù)(本集體成員)的法律關(guān)系中，“三權(quán)”為集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)資格權(quán)、宅基地使用權(quán)；在農(nóng)戶(hù)和社會(huì)主體的法律關(guān)系中，“三權(quán)”為農(nóng)戶(hù)資格權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地法定租賃權(quán)(宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán))；農(nóng)民集體和社會(huì)主體的法律關(guān)系中，三權(quán)為集體所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地法定租賃權(quán)(宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán))，此處宅基地使用權(quán)具有橋梁作用。因此，“成員權(quán)說(shuō)”與“三權(quán)分置”之“三權(quán)”設(shè)定并不沖突。

農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為成員權(quán)的解釋力強(qiáng)。宅基地“三權(quán)分置”包括保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)的政策意圖。將“農(nóng)戶(hù)資格權(quán)”解釋為剩余權(quán)利或宅基地使用權(quán)，前述政策意圖就會(huì)呈現(xiàn)為保障宅基地使用權(quán)和放活宅基地使用權(quán)并列這一難以解釋的情形，同時(shí)消解保障性權(quán)利穩(wěn)定和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利放活分離的意義。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)視為成員權(quán)，厘清集體成員和成員集體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為落實(shí)宅基地集體所有權(quán)提供解釋力；農(nóng)戶(hù)資格權(quán)被認(rèn)定為成員權(quán)，申明農(nóng)戶(hù)在集體范圍內(nèi)取得宅基地使用權(quán)的身份性，而享有宅基地使用權(quán)主體的非身份性[10]，進(jìn)而放活宅基地使用權(quán)。最后，“成員權(quán)說(shuō)”能夠解釋宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到期后，回復(fù)資格權(quán)人的制度安排；也能夠解釋宅基地使用權(quán)退回集體經(jīng)濟(jì)組織后，獲得替代性保障的制度安排。

農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為成員權(quán)具有三方面的現(xiàn)實(shí)意義。其一，填充集體成員權(quán)的內(nèi)涵。我國(guó)民法典規(guī)定集體成員具有決議權(quán)、查閱權(quán)、復(fù)制權(quán)和撤銷(xiāo)權(quán)，這些權(quán)利屬于集體成員權(quán)的共益權(quán)，集體成員權(quán)的自益權(quán)規(guī)定比較少且不成系統(tǒng)，如《農(nóng)村土地承包法》第三十八條規(guī)定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)優(yōu)先取得權(quán)。第五十一條規(guī)定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)優(yōu)先承包非家庭承包的農(nóng)村土地。明確農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為成員權(quán)，可以探索宅基地相關(guān)成員權(quán)的內(nèi)涵，利于完善集體成員權(quán)內(nèi)涵。其二，平衡多方主體宅基地權(quán)益的意義。農(nóng)民集體、農(nóng)戶(hù)和社會(huì)主體是分享宅基地權(quán)益的三方主體，農(nóng)民集體具有組織優(yōu)勢(shì)和管理權(quán)能，社會(huì)主體具有資本優(yōu)勢(shì)，唯有農(nóng)戶(hù)處于相對(duì)弱勢(shì)地位，賦予弱勢(shì)農(nóng)戶(hù)以資格權(quán)，發(fā)揮農(nóng)戶(hù)資格權(quán)對(duì)集體和社會(huì)主體的雙向約束作用，以改善農(nóng)戶(hù)的弱勢(shì)地位。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的共益權(quán)部分是農(nóng)戶(hù)參與成員集體的管理權(quán)能，自益權(quán)部分是農(nóng)戶(hù)直接取得成員集體居住保障的權(quán)能。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的身份性關(guān)聯(lián)著農(nóng)戶(hù)取得、享有宅基地使用權(quán)的福利以及無(wú)償、無(wú)期限的特性，當(dāng)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，因農(nóng)戶(hù)資格權(quán)與宅基地使用權(quán)脫離，宅基地使用權(quán)原有特性自然消失，宅基地使用權(quán)的有償、有限期和市場(chǎng)化則顯現(xiàn)，這為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的可回復(fù)奠定可能性和正當(dāng)性。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)對(duì)農(nóng)戶(hù)取得、享有宅基地使用權(quán)特性的決定作用能提高農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的自主性，保證農(nóng)戶(hù)對(duì)社會(huì)主體的議價(jià)能力。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)對(duì)集體和社會(huì)主體發(fā)揮的約束作用實(shí)現(xiàn)著資格權(quán)的保障功能。其三，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為成員權(quán)子權(quán)利對(duì)盤(pán)活閑置宅基地和閑置農(nóng)房的積極意義。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)獨(dú)立成權(quán)可喚醒農(nóng)戶(hù)作為集體成員以及宅基地歸集體所有的權(quán)利意識(shí)，明確宅基地集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的權(quán)利邊界，提高集體經(jīng)濟(jì)組織的組織化程度和面向市場(chǎng)的凝聚力。

(二)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的內(nèi)容

學(xué)界關(guān)于農(nóng)戶(hù)資格權(quán)內(nèi)容的觀點(diǎn)主要有：(1)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)為創(chuàng)設(shè)次級(jí)使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)，包括資格權(quán)人有權(quán)獲得宅基地使用權(quán)、有權(quán)獲得征收補(bǔ)償、有權(quán)退出宅基地、有權(quán)監(jiān)督管理宅基地的利用[5]；(2)宅基地資格權(quán)的權(quán)能包括宅基地分配權(quán)、宅基地管理權(quán)、宅基地收益權(quán)和宅基地救濟(jì)權(quán)[3]；(3)宅基地資格權(quán)主要表現(xiàn)在宅基地分配權(quán)、費(fèi)用豁免權(quán)和優(yōu)先受讓權(quán)，以及在宅基地流轉(zhuǎn)期限屆滿(mǎn)后附條件的宅基地使用權(quán)回復(fù)等方面[4]；(4)資格權(quán)不同于宅基地分配權(quán)，主要限于農(nóng)村住房跨集體轉(zhuǎn)讓催生的宅基地使用權(quán)的受讓權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)、接受贈(zèng)與權(quán)和繼承權(quán)，甚至包括公租房等安置的申請(qǐng)權(quán)[8]。第一種觀點(diǎn)的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)實(shí)際上是創(chuàng)設(shè)次級(jí)使用權(quán)后剩余的宅基地使用權(quán)，并不是成員權(quán)意義下農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的內(nèi)容，該觀點(diǎn)與其說(shuō)是農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的內(nèi)容，毋寧說(shuō)是剩余宅基地使用權(quán)的內(nèi)容。后三種觀點(diǎn)明確探討了成員權(quán)下宅基地資格權(quán)的內(nèi)容。

確定宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的內(nèi)容，要考慮以下幾方面因素。其一，實(shí)踐中農(nóng)戶(hù)資格權(quán)內(nèi)容的界定；其二，成員權(quán)下農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的特征；其三，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的內(nèi)容區(qū)別；其四，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的共益權(quán)能和自益權(quán)能。

首先，《德清辦法》明確界定了農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的內(nèi)容，該辦法第十六條規(guī)定：村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員依法享有宅基地資格權(quán)，是指村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員按照法律、法規(guī)規(guī)定依法取得宅基地的權(quán)利。據(jù)此，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主要是取得宅基地的權(quán)利，但并未明確取得方式。辦法第二十條規(guī)定：未取得宅基地的資格權(quán)人可以向村股份經(jīng)濟(jì)合作社申請(qǐng)落實(shí)宅基地；鎮(zhèn)(街道)和村股份經(jīng)濟(jì)合作社通過(guò)建設(shè)集體公寓、置換城鎮(zhèn)國(guó)有住房等方式，保障資格權(quán)人“戶(hù)有所居”。該項(xiàng)規(guī)定前半段反映集體成員申請(qǐng)所在集體分配宅基地是資格權(quán)的內(nèi)容；后半段鎮(zhèn)和村集體具有保障資格權(quán)人“戶(hù)有所居”的義務(wù)，則反映資格權(quán)人獲得“戶(hù)有所居”待遇的權(quán)利。《山東意見(jiàn)》雖未明確界定農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的內(nèi)容，但規(guī)定了取得宅基地使用權(quán)、申請(qǐng)公共租賃住房、置換股權(quán)、置換貨幣等幾類(lèi)資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，使無(wú)法享受宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶(hù)可以納入城鎮(zhèn)住房保障系統(tǒng)。2020年7月31日，《北京市人民政府關(guān)于落實(shí)戶(hù)有所居加強(qiáng)農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)定落實(shí)村民戶(hù)有所居的四種途徑：納入居民住房保障體系；建設(shè)村民公寓、村民住宅，村民申請(qǐng)集中居住；已依法、合理取得宅基地的村民經(jīng)審批，在原有宅基地上適當(dāng)增加建筑面積緩解住房緊張；申請(qǐng)宅基地。因此，浙江德清、山東、北京的實(shí)踐所反映的宅基地資格權(quán)主要指申請(qǐng)分配宅基地使用權(quán)或替代性住房保障的權(quán)利。

上述三地實(shí)踐較準(zhǔn)確地反映農(nóng)戶(hù)資格權(quán)保障“戶(hù)有所居”的功能，但是有三方面問(wèn)題需要商榷。其一，從規(guī)定的表達(dá)技術(shù)看，上述三地對(duì)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的替代性保障權(quán)利，是從村集體或政府保障“戶(hù)有所居”義務(wù)間接表達(dá)出來(lái)的，并未直接規(guī)定農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的替代性居住保障的權(quán)利內(nèi)容。其二，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是集體成員向成員集體所主張的權(quán)利，各地實(shí)踐政府承擔(dān)的“戶(hù)有所居”保障義務(wù)，因政府并非集體成員和成員集體法律關(guān)系的主體，故該項(xiàng)保障義務(wù)并不能作為農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。其三，從農(nóng)戶(hù)取得宅基地使用權(quán)的規(guī)定看，取得宅基地使用權(quán)主要指申請(qǐng)的初始取得方式，對(duì)繼受取得的實(shí)踐方式吸收不夠，在宅基地閑置和宅基地難以申請(qǐng)取得的矛盾下，集體范圍內(nèi)的繼承、受讓、接受贈(zèng)與等繼受取得宅基地使用權(quán)也應(yīng)是資格權(quán)內(nèi)容。

其次，成員權(quán)下的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是基于身份事實(shí)、身份行為而享有人身利益的權(quán)利，只有集體成員才可享有和行使農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，這意味著農(nóng)戶(hù)資格權(quán)具有專(zhuān)屬性、不可轉(zhuǎn)讓性、可退出性和封閉性。這些特征決定著集體成員的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)較非集體成員取得宅基地使用權(quán)具有優(yōu)先性，非集體成員不能通過(guò)繼承、受贈(zèng)等方式無(wú)償取得宅基地使用權(quán)。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)屬于保障性權(quán)利，資格權(quán)人不可重復(fù)享有戶(hù)有所居保障，但可以在缺口面積內(nèi)享有取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。

再次，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容存在區(qū)別，前者是體現(xiàn)保障功能的取得宅基使用權(quán)或替代性保障的權(quán)利，后者是體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)功能的權(quán)利，依據(jù)放活宅基地使用權(quán)政策導(dǎo)向和現(xiàn)實(shí)需要，宅基地使用權(quán)存在從占有、使用內(nèi)容擴(kuò)展到收益、經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的可能。因此宅基地收益權(quán)、宅基地征收補(bǔ)償權(quán)等財(cái)產(chǎn)性明顯的權(quán)利仍應(yīng)置于宅基地使用權(quán)之中。

最后，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)中參與表決、查閱資料、撤銷(xiāo)決議等共益權(quán)部分，能夠?yàn)楝F(xiàn)行民法典規(guī)定集體成員權(quán)內(nèi)容所吸收，再疊床架屋創(chuàng)設(shè)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的共益權(quán)內(nèi)容已無(wú)必要。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的自益權(quán)部分是農(nóng)戶(hù)為自身居住利益而直接行使的權(quán)利，該部分內(nèi)容設(shè)計(jì)最為重要。

通過(guò)以上分析，我們認(rèn)為農(nóng)戶(hù)資格權(quán)本質(zhì)是農(nóng)戶(hù)(資格權(quán)人)在本集體范圍內(nèi)取得宅基地使用權(quán)或替代性居住保障待遇的權(quán)利。取得方式包括申請(qǐng)分配取得和繼受取得，繼受取得主要指受贈(zèng)、繼承、受讓的方式，在未申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)、退出宅基地使用權(quán)或存在缺口面積的情形下，資格權(quán)人具有宅基地使用權(quán)的優(yōu)先受讓權(quán)。替代性待遇的權(quán)利表述為居住保障待遇為宜，不宜表述為住房保障，因?yàn)檎乇Ｕ瞎δ鼙疽馐潜Ｕ暇幼∮玫囟潜Ｕ献》浚渌?lèi)型社會(huì)保障已超出宅基地保障功能。各地政府或集體以養(yǎng)老、醫(yī)療等推動(dòng)宅基地退出，是激勵(lì)機(jī)制的表現(xiàn)，而非農(nóng)戶(hù)資格權(quán)之保障功能的內(nèi)容。

農(nóng)戶(hù)資格權(quán)內(nèi)容可歸結(jié)為：(1)未申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)和合法自愿退出全部宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)或集體提供替代性居住保障的權(quán)利；(2)申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人在缺口面積內(nèi)繼承、受贈(zèng)宅基地使用權(quán)的權(quán)利；(3)申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人在缺口面積內(nèi)受讓宅基地使用權(quán)的優(yōu)先權(quán)；(4)未申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)和合法自愿退出全部退出宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人受讓宅基地使用權(quán)的優(yōu)先權(quán)；(5)未申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)和合法自愿退出全部宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人分享宅基地使用權(quán)的權(quán)利，表現(xiàn)為與合法宅基地使用權(quán)人協(xié)商，符合村莊規(guī)劃和安全標(biāo)準(zhǔn)，在宅基地上適當(dāng)增加建筑面積的權(quán)利；(6)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)到期后的回復(fù)請(qǐng)求權(quán)。

三、宅基地權(quán)利的退出類(lèi)型化

明確農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容，意味著農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為集體成員下獨(dú)立子權(quán)利的退出具有正當(dāng)性。權(quán)利視角的宅基地退出理應(yīng)包括農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)兩類(lèi)權(quán)利的退出，可分為單一的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出、單一的宅基地使用權(quán)退出和兩項(xiàng)權(quán)利一體退出三種類(lèi)型?！巴顺觥弊鳛檗r(nóng)戶(hù)處分農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的法律行為，界定“退出”的法律含義是實(shí)現(xiàn)宅基地權(quán)利退出類(lèi)型化的必要步驟。

(一)宅基地權(quán)利退出行為的法律內(nèi)涵

退出意味著農(nóng)戶(hù)喪失農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，申言之，農(nóng)戶(hù)退出農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)后，前述兩項(xiàng)權(quán)利相對(duì)農(nóng)戶(hù)而言已經(jīng)消滅。那么，權(quán)利消滅是絕對(duì)消滅還是相對(duì)消滅需要具體分析。

1.宅基地使用權(quán)退出行為的界定

有學(xué)者認(rèn)為宅基地使用權(quán)退出意味著宅基地上的合法使用權(quán)回歸所有權(quán)，是一種用益物權(quán)的消滅[11]。據(jù)此，退出的宅基地使用權(quán)應(yīng)該歸入集體所有權(quán)，不再作為權(quán)利形態(tài)獨(dú)立存在。筆者認(rèn)為退回宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)主體的變更，并非一種用益物權(quán)的消滅[12]。農(nóng)戶(hù)退出宅基地使用權(quán)，只是農(nóng)戶(hù)(集體成員)喪失宅基地使用權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織獲取宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)仍獨(dú)立存在。集體經(jīng)濟(jì)組織是退出宅基地的接收人和直接補(bǔ)償義務(wù)人[13]，其獲得宅基地使用后可以自行經(jīng)營(yíng)或合作經(jīng)營(yíng)宅基地使用權(quán)，重新將宅基地使用權(quán)分配給本集體內(nèi)未取得或未足額取得宅基地的成員，將宅基地使用權(quán)按程序和條件轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將宅基地復(fù)墾為耕地以獲得增減掛鉤的指標(biāo)，如此，宅基地使用權(quán)并未融入集體土地所有權(quán)。當(dāng)然，集體經(jīng)濟(jì)組織也可選擇將宅基地使用權(quán)的集體土地所有權(quán)融為一體，此時(shí)，獨(dú)立權(quán)利形態(tài)的宅基地使用權(quán)即行消滅。宅基地使用權(quán)退出行為是權(quán)利相對(duì)消滅的行為，至于該權(quán)利是否絕對(duì)消滅，取決于集體經(jīng)濟(jì)組織后續(xù)是否選擇融入行為。

2.農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出行為的含義

界定農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的退出行為具有以下幾方面意義：(1)利于界定農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出的情形及其法律效果；(2)規(guī)范集體承擔(dān)農(nóng)戶(hù)退出資格權(quán)的告知義務(wù)；提高農(nóng)戶(hù)退出資格權(quán)的判斷能力和決策理性；(3)分類(lèi)精準(zhǔn)把握宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的退出補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是身份性權(quán)利，退出效果與財(cái)產(chǎn)性宅基地使用權(quán)不同，一旦農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退回集體，則融入集體所有權(quán)而不具有獨(dú)立性。進(jìn)言之，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出是導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)資格權(quán)內(nèi)容絕對(duì)喪失的行為。

實(shí)踐中，要把農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出和農(nóng)戶(hù)資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式變更的行為區(qū)分開(kāi)。具體來(lái)說(shuō)：(1)未取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)，放棄宅基地申請(qǐng)權(quán)或集體范圍繼受宅基地使用權(quán)，轉(zhuǎn)而由集體提供替代性居住保障，屬于農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式變更；(2)未足額取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)，退出原有宅基地使用權(quán)，轉(zhuǎn)而申請(qǐng)集體足額宅基地使用權(quán)或替代性保障的，屬于農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式變更；(3)足額取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)，退出原有宅基地使用權(quán)，轉(zhuǎn)而申請(qǐng)?bào)w足額宅基地使用權(quán)或替代性保障的，屬于農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式變更。前述情形下，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)依然存在恰恰能支撐農(nóng)戶(hù)享有農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)、農(nóng)戶(hù)公共租賃住房等居住權(quán)益的正當(dāng)性。也就是說(shuō)，農(nóng)戶(hù)放棄宅基地申請(qǐng)權(quán)，由集體提供替代性保障，屬于農(nóng)戶(hù)資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的變更，而非農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的退出。試點(diǎn)實(shí)踐如果將農(nóng)戶(hù)資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式變更認(rèn)定為農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出顯然不符合退出行為的解釋。

(二)單一性退出農(nóng)戶(hù)資格權(quán)

單一性退出農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是指僅退出農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，不涉及宅基地使用權(quán)的退出。不涉及宅基地使用權(quán)退出的原因可分為農(nóng)戶(hù)客觀上不能退出和主觀上不愿退出兩類(lèi)。

客觀上不能退出宅基地使用權(quán)是指作為集體成員的農(nóng)戶(hù)尚未取得宅基使用權(quán)，其農(nóng)戶(hù)資格權(quán)尚未通過(guò)申請(qǐng)分配或繼受的方式在集體范圍內(nèi)取得宅基使用權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。此類(lèi)情形可概括為未取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)退出農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。農(nóng)戶(hù)主觀上不愿退出宅基地使用權(quán)是指未足額取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)，退出其缺口面積內(nèi)的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，已經(jīng)取得的不足額宅基地使用權(quán)仍然予以保留。此類(lèi)情形可概括為未足額取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)退出其缺口面積內(nèi)的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。

第一，認(rèn)定農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是單一性退出農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的首要問(wèn)題，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)應(yīng)當(dāng)以“戶(hù)”為單位認(rèn)定登記和統(tǒng)一行使，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)對(duì)應(yīng)的保障面積則以“戶(hù)”內(nèi)自然人數(shù)量為確認(rèn)依據(jù)。集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的認(rèn)定權(quán)，認(rèn)定結(jié)果關(guān)涉農(nóng)戶(hù)的基本權(quán)利應(yīng)遵循嚴(yán)格程序，認(rèn)定實(shí)體條件和程序規(guī)則應(yīng)受到法院的司法審查。分戶(hù)是農(nóng)戶(hù)資格權(quán)認(rèn)定中常見(jiàn)問(wèn)題。國(guó)家層面對(duì)于成年子女的分戶(hù)條件并無(wú)規(guī)定，公安部《關(guān)于執(zhí)行戶(hù)口登記條例的初步意見(jiàn)》第九條僅規(guī)定“在本戶(hù)口管轄區(qū)的住戶(hù)，有一戶(hù)分為數(shù)戶(hù)，或者由數(shù)戶(hù)并為一戶(hù)的，根據(jù)申報(bào)，給予辦理分居、并戶(hù)手續(xù)”。地方政府規(guī)定的分戶(hù)原因主要為婚姻變化、分家析產(chǎn)。我們認(rèn)為是否達(dá)到分戶(hù)條件，一方面各地政府應(yīng)作出婚姻變化、分家析產(chǎn)的普遍規(guī)定，另一方面應(yīng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定其他正當(dāng)原因。

第二，明確退出農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的法律效果及相應(yīng)規(guī)則。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出是資格權(quán)的絕對(duì)消滅，退出農(nóng)戶(hù)喪失集體提供居住保障的可能性和正當(dāng)性。因此，集體在農(nóng)戶(hù)退出資格權(quán)前，應(yīng)承擔(dān)如實(shí)告知法律效果的義務(wù)；集體與農(nóng)戶(hù)的退出資格權(quán)合同采用書(shū)面示范合同；農(nóng)戶(hù)退出資格權(quán)后，應(yīng)在集體范圍予以公示，權(quán)利變動(dòng)予以登記。

第三，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出的補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)脫離既有農(nóng)村集體的居住保障范圍，其所對(duì)應(yīng)的補(bǔ)償方式就不再是原有農(nóng)村集體范圍內(nèi)的居住保障，而是進(jìn)入城鎮(zhèn)或城市國(guó)有建設(shè)用地的居住保障范圍。因此，在補(bǔ)償方式上可表現(xiàn)為購(gòu)買(mǎi)商品房補(bǔ)助、置換城鎮(zhèn)保障性住房，或者在退出農(nóng)戶(hù)能自行滿(mǎn)足住房需要條件下，補(bǔ)助城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療保障等。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則以農(nóng)戶(hù)可在集體范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)居住保障的價(jià)格為準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上參考當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)住房?jī)r(jià)格、發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制的需要，適當(dāng)上浮補(bǔ)償價(jià)格。

(三)退出宅基地使用權(quán)，保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)

退出宅基地使用權(quán)、保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是指享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)僅僅向所在集體退出宅基地使用權(quán)，而不退出農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。從保留行為效果看，保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)可分為永久性保留和暫時(shí)性保留。永久性保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)意味著農(nóng)戶(hù)退出宅基地使用權(quán)后，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)繼續(xù)存在，但其實(shí)現(xiàn)方式改變；暫時(shí)性保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)意味著農(nóng)戶(hù)退出宅基地使用權(quán)后，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)繼續(xù)存在，但其暫時(shí)不予實(shí)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)一定期間或達(dá)到條件后，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出。據(jù)此，退出宅基地使用權(quán)、保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)可以分為以下兩種情形：

其一，農(nóng)戶(hù)向所在集體退回宅基地使用權(quán)，永久性保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，只是改變農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。(1)退出宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶(hù)在本集體重新申請(qǐng)取得或繼受取得宅基地使用權(quán)；(2)退出宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶(hù)在本集體取得替代性居住保障待遇。前述兩種情形下，未喪失的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是農(nóng)戶(hù)取得其他宅基地使用權(quán)或替代性居住保障待遇的正當(dāng)性依據(jù)。第一種情形更注重維護(hù)農(nóng)戶(hù)再次選擇宅基地的權(quán)利，如果農(nóng)戶(hù)退出原有宅基地使用權(quán)，重新分配或無(wú)償繼受取得新的宅基地使用權(quán)，則所在集體無(wú)必要提供補(bǔ)償；如果農(nóng)戶(hù)退出原有宅基地使用權(quán)，有償繼受取得(主要是集體范圍內(nèi)優(yōu)先受讓)新的宅基地使用權(quán)，則集體應(yīng)該補(bǔ)償有償繼受取得的差價(jià)部分。第二種情形便于集體經(jīng)濟(jì)組織整合現(xiàn)有分散宅基地或者異地搬遷，實(shí)現(xiàn)集約式利用農(nóng)村土地、改善農(nóng)戶(hù)居住保障效果、提升農(nóng)村公共服務(wù)供給效率的目標(biāo)。因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)退出宅基地使用權(quán)、保留資格權(quán)，在集體范圍內(nèi)取得替代性居住保障待遇的方式更加能夠兼顧農(nóng)戶(hù)個(gè)體權(quán)益、集體利益和公共利益，所以可以提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以激勵(lì)此種方式。

其二，農(nóng)戶(hù)向所在集體退回宅基地使用權(quán)，暫時(shí)性保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。該情形適用于農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)時(shí)退出宅基地使用權(quán)，暫時(shí)保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。多個(gè)中央政策文件強(qiáng)調(diào)不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。中央政策文件為公權(quán)機(jī)關(guān)、集體設(shè)置不能強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)退出“三權(quán)”的禁止性義務(wù)，是否退出“三權(quán)”交由農(nóng)戶(hù)自愿決定。如果進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民自愿退出“三權(quán)”的，中央政策文件不但不禁止，還予以鼓勵(lì)支持。因此，進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民有權(quán)自主決定向所在集體退回宅基地使用權(quán)，但是仍保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)以保有進(jìn)城失敗后退回所在集體居住的可能。應(yīng)該說(shuō)，這一情形既能激勵(lì)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的退出宅基地使用權(quán)積極性，也能免除進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民喪失宅基地使用權(quán)的后顧之憂(yōu)。正如有學(xué)者認(rèn)為，激勵(lì)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民自愿退出集體土地“三權(quán)”，宜賦予暫時(shí)退出集體土地“三權(quán)”的進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民(最先)優(yōu)先受讓權(quán)[14]。該優(yōu)先受讓權(quán)也是農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的內(nèi)容，只是筆者認(rèn)為并非賦予該優(yōu)先受讓權(quán)，實(shí)際上是優(yōu)先受讓權(quán)的暫時(shí)保留。

進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民暫時(shí)保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是功能視角下的安排，與成員權(quán)本意有所背離，所以對(duì)暫時(shí)性保留應(yīng)該設(shè)定條件。其一，規(guī)定暫時(shí)保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即是否納入城鎮(zhèn)住房保障體系。暫時(shí)保留本意是因進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民未納入城鎮(zhèn)住房保障體系而設(shè)，所以進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民已經(jīng)納入城鎮(zhèn)住房保障體系的，如購(gòu)買(mǎi)或長(zhǎng)期租賃城鎮(zhèn)保障性住房的，則不能再保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)；購(gòu)買(mǎi)或租住商品房的不屬于納入城鎮(zhèn)住房保障體系，則應(yīng)允許暫時(shí)保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。其二，規(guī)定暫時(shí)保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的期限和喪失農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的條件。將來(lái)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民被納入城鎮(zhèn)住房保障體系后，暫時(shí)保留的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)應(yīng)退回集體，保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的期限可在中央政策法規(guī)層面設(shè)置上下限，地方政府在該彈性范圍內(nèi)依據(jù)本地情況再行設(shè)定。暫時(shí)保留農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的，集體只是補(bǔ)償退出宅基地使用權(quán)那部分，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)那部分則留待農(nóng)戶(hù)將來(lái)真正退出資格權(quán)時(shí)予以補(bǔ)償。

(四)一并退出宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶(hù)資格權(quán)

享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)可以向所在集體一并退回宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織受讓宅基地使用權(quán)后，可以將宅基地使用權(quán)融入集體土地所有權(quán)，轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地，獲取增減掛鉤的指標(biāo)；或?qū)⒄厥褂脵?quán)分配給集體內(nèi)其他農(nóng)戶(hù)；或選擇宅基地使用權(quán)經(jīng)審批轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；或利用收回宅基地上開(kāi)展自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)，發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。集體經(jīng)濟(jì)組織獲得農(nóng)戶(hù)資格權(quán)后，因農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的成員權(quán)特征，故此法律效果是消除集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)戶(hù)承擔(dān)居住保障的義務(wù)，農(nóng)戶(hù)退出資格權(quán)后不能再享有集體向其提供的居住保障權(quán)益。當(dāng)然，集體經(jīng)濟(jì)組織需要向退出資格權(quán)的農(nóng)戶(hù)提供補(bǔ)償，補(bǔ)償退出農(nóng)戶(hù)在集體外的城鎮(zhèn)滿(mǎn)足居住需要的費(fèi)用。

宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶(hù)資格權(quán)一體退出導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)較為徹底退出集體居住保障體系，農(nóng)戶(hù)“進(jìn)不了城、回不去村”的風(fēng)險(xiǎn)比較大，探索建立農(nóng)戶(hù)資格權(quán)重獲機(jī)制很有必要。

首先，厘定農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的重獲制度。一方面，應(yīng)明確農(nóng)戶(hù)資格權(quán)重獲和暫時(shí)保留制度的區(qū)別。重獲意味著農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出后的再次獲得，暫時(shí)保留意味著農(nóng)戶(hù)資格權(quán)并未退出，由此導(dǎo)致補(bǔ)償/不補(bǔ)償?shù)南喈惖姆尚Ч?。地方?shí)踐中，江西余江對(duì)宅基地退出實(shí)行“權(quán)證”制度，村民如果完全退出宅基地或放棄完全具備的宅基地申請(qǐng)資格，村集體經(jīng)濟(jì)組織將頒發(fā)15年后生效的申請(qǐng)宅基地使用“權(quán)證”，是農(nóng)戶(hù)“留權(quán)不留地”暫時(shí)保留資格權(quán)的典型表現(xiàn)。前文的《山東意見(jiàn)》提出：探索建立宅基地資格權(quán)重獲制度，自然災(zāi)害造成宅基地使用權(quán)滅失的、進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民自愿將宅基地?zé)o償退給集體的，可以重新獲得宅基地資格權(quán)。這屬于退出農(nóng)戶(hù)資格權(quán)后的重獲機(jī)制。另一方面，應(yīng)采用農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的重獲機(jī)制，而非宅基地使用權(quán)的重獲機(jī)制。有學(xué)者主張宅基地使用權(quán)退出的反悔機(jī)制，即應(yīng)在固定的期限(如5年至10年)內(nèi)給予這部分農(nóng)戶(hù)反悔的機(jī)會(huì)，其一旦反悔的，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格退還所獲補(bǔ)償后可經(jīng)申請(qǐng)?jiān)俅潍@得宅基地使用權(quán)。[15]我們認(rèn)為以農(nóng)戶(hù)資格權(quán)重獲表述為宜。所謂宅基地使用權(quán)退出反悔機(jī)制的目的還是在于確保農(nóng)戶(hù)再次獲得宅基地使用權(quán)的可能性，本質(zhì)上就是農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的再次實(shí)現(xiàn)。一旦集體無(wú)法提供宅基地，所謂宅基地使用權(quán)反悔機(jī)制則難以落實(shí)，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)因具有原始或繼受取得宅基地使用權(quán)、集體范圍內(nèi)居住保障待遇的內(nèi)涵，更利于農(nóng)戶(hù)重獲居住保障。宅基地使用權(quán)退出的反悔機(jī)制容易被誤用，進(jìn)而降低集體整合、集約利用宅基地的效果。總而言之，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)重獲機(jī)制在解釋力、實(shí)施可能性、實(shí)施效率方面較宅基地使用權(quán)退出的反悔機(jī)制更優(yōu)。

其次，設(shè)定重獲制度的阻斷機(jī)制。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出后，對(duì)集體和農(nóng)戶(hù)雙方應(yīng)具有較為穩(wěn)定預(yù)期，如果允許農(nóng)戶(hù)任意反悔重獲農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，則直接損害集體和其他成員的信賴(lài)?yán)妫茐霓r(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出機(jī)制的運(yùn)行，因此有必要從時(shí)間和條件兩方面設(shè)定重獲制度的阻斷機(jī)制。一方面規(guī)定重獲農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的適當(dāng)時(shí)間限定，如5年或10年內(nèi)農(nóng)戶(hù)不能重獲資格權(quán)；另一方面規(guī)定重獲農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的條件，以農(nóng)戶(hù)未能納入城鎮(zhèn)住房保障體系的結(jié)果作為重獲農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的條件。

最后，設(shè)定重獲制度的退回補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)戶(hù)一并退出宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶(hù)資格權(quán)所獲得的補(bǔ)償數(shù)額涵蓋兩類(lèi)權(quán)利退出的補(bǔ)償數(shù)額。因此，農(nóng)戶(hù)重獲資格權(quán)，理應(yīng)退回此前因農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出所獲的那部分補(bǔ)償?？紤]到農(nóng)戶(hù)因未能納入城鎮(zhèn)住房保障體系存在經(jīng)濟(jì)困難而需要重獲資格權(quán)，可以靈活適用補(bǔ)償方式，如向集體提供必要服務(wù)或分期返還補(bǔ)償?shù)取?/p>

四、結(jié)語(yǔ)

宅基地“三權(quán)分置”是深化宅基地制度改革的重要戰(zhàn)略部署，宅基地自愿有償退出機(jī)制又是“三權(quán)分置”改革的探索內(nèi)容之一?！叭龣?quán)分置”改革部署前，地方政府退出宅基地使用權(quán)和放棄宅基地申請(qǐng)權(quán)的實(shí)踐，已經(jīng)顯現(xiàn)出宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶(hù)資格權(quán)退出的跡象；“三權(quán)分置”改革部署后，開(kāi)始有地方政府明確提及農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的退出。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)派生于集體所有權(quán)，屬于集體成員權(quán)下的獨(dú)立子權(quán)利，包括申請(qǐng)取得、無(wú)償繼受、優(yōu)先繼受、回復(fù)宅基地使用權(quán)或申請(qǐng)集體提供居住保障等特定內(nèi)容。明確農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的性質(zhì)，才可明確宅基地退出可能涵蓋的兩類(lèi)權(quán)利，并根據(jù)宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的分離現(xiàn)實(shí)創(chuàng)設(shè)類(lèi)型化的權(quán)利退出機(jī)制。針對(duì)不同類(lèi)型的權(quán)利退出機(jī)制，安排退出補(bǔ)償、退出法律效果、農(nóng)戶(hù)資格權(quán)重獲等制度內(nèi)容，將宅基地退出妥善地納入法制框架內(nèi)實(shí)施和運(yùn)行。