河南數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)存在的問題分析

（河南信息統(tǒng)計職業(yè)學(xué)院，河南 鄭州450008）

隨著數(shù)字經(jīng)濟的飛速發(fā)展，數(shù)據(jù)已和其他資源要素一起融入經(jīng)濟價值創(chuàng)造過程，對生產(chǎn)力發(fā)展產(chǎn)生重要影響，日益成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出要健全勞動、資本、土地、技術(shù)、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素市場貢獻評價機制。2020年4月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）對推進要素市場化配置改革進行總體部署，這是我國第一次明確提出土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)五大要素領(lǐng)域的改革方向和具體舉措，也是首次以官方形式把數(shù)據(jù)正式定義為一種生產(chǎn)要素，并使其具有與其他生產(chǎn)要素同等重要的地位。十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》進一步提出“推進土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場化改革。健全要素市場運行機制，完善要素交易規(guī)則和服務(wù)體系?！?/p>

一、數(shù)據(jù)要素及數(shù)據(jù)要素市場基本現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)作為一種在數(shù)字經(jīng)濟時代涌現(xiàn)的新型生產(chǎn)要素，與土地、勞動力、資本和技術(shù)要素有著較大的區(qū)別。目前學(xué)界關(guān)于數(shù)據(jù)要素特征的界定尚未完全統(tǒng)一，通過總結(jié)和梳理，可以看出數(shù)據(jù)要素至少有以下顯著特征：一是雖然數(shù)據(jù)資源作為一種可再生資源客觀存在，但數(shù)據(jù)資源不會像自然資源一樣自動存在，它具有實時性、偶發(fā)性特征，需要及時生產(chǎn)、收集、存儲，才能存續(xù)并發(fā)揮價值，否則就沒有市場價值；二是數(shù)據(jù)資源具有規(guī)模報酬遞增特征與正反饋效應(yīng)，相同質(zhì)量的要素越是相互聯(lián)系、客觀真實、數(shù)量多，其對生產(chǎn)生活創(chuàng)造的市場價值越高；三是數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)部門十分龐雜，信息化背景下的各個市場單元和社會單元都是數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體；四是數(shù)據(jù)資源是一把“雙刃劍”，它涉及個人、企業(yè)、社會組織、政府等眾多主體隱私安全問題，利用不好將會產(chǎn)生極大負(fù)面效應(yīng)。數(shù)據(jù)要素的這些特征決定了在數(shù)字經(jīng)濟的培育中，以及在數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)與管理中，其將會與傳統(tǒng)要素市場有著較大差別。

從官方對數(shù)據(jù)要素的表述看，從2019年10月黨的十九屆四中全會首次提出健全數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的評價機制，到2020年《意見》正式將數(shù)據(jù)作為一種要素與其他四種生產(chǎn)要素并列提出，再到十九屆五中全會提出要加快數(shù)字化發(fā)展，推進土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場化改革，整個過程時間較短，并且《意見》第六條提出要“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”，這表明數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)育程度不高，還不十分成熟。但從發(fā)展規(guī)?？?，數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展很快，《全球數(shù)字經(jīng)濟新圖景（2020年）》顯示，2019年，全球數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模31.8萬億美元，同比名義增長5.4%，高于同期全球GDP名義增速3.1個百分點。2019年，我國數(shù)字經(jīng)濟增加值35.8萬億元，雖總量居世界第二位，但其占GDP比重僅為36.2%，與發(fā)達國家相比差距明顯（德國、英國、美國占比分別為63.4%、62.3%、61.0%）。從數(shù)據(jù)要素產(chǎn)生的形態(tài)看，“云、大、移、物、智”是當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場的要素重要來源，但“區(qū)塊鏈”“VR”“AR”“量子通信”等數(shù)字信息技術(shù)層出不窮，數(shù)據(jù)要素市場形態(tài)仍不斷更新和演進。從現(xiàn)實情況看，數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，國家還沒有統(tǒng)一的規(guī)劃及管理部門，相應(yīng)的法律法規(guī)存在較大缺口，總體上還處于相對無序狀態(tài)，無法進行整體性和系統(tǒng)性地客觀描述。由此可見，我國數(shù)據(jù)要素市場作為一種新型要素市場，無論從市場發(fā)育程度還是從規(guī)范程度及管理水平看都還處于相對初級階段，而河南數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展遠低于全國平均水平。

二、河南數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)存在的問題及原因

《意見》明確提出完善和培育數(shù)據(jù)要素市場的三個方面：一是要推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享；二是要培育數(shù)字經(jīng)濟新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，提升社會數(shù)據(jù)資源價值；三是要加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護。從這個角度分析，河南在以上三個方面都存在不同程度的問題，主要表現(xiàn)為：

（一）行政部門數(shù)據(jù)開放度、利用度及信息化程度非常低

目前，政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)和行政登記數(shù)據(jù)多為針對實際工作一次性或短期性使用，重復(fù)使用率不高，其對公眾的開放度非常低，信息化程度較低。主要有以下幾個方面的原因：一是政府及相關(guān)部門對數(shù)據(jù)資源及其開放的重要性認(rèn)識不足。出現(xiàn)了“上面熱下面冷、行業(yè)企業(yè)熱政府冷、口頭熱行動冷”的現(xiàn)象，一些地方政府存在“等政策、靠上級”的思想，積極主動性不夠，導(dǎo)致政府部門數(shù)字化進展較慢、程度不高。二是大數(shù)據(jù)背景下，政府相關(guān)部門不清楚數(shù)據(jù)管理權(quán)力和責(zé)任邊界，目前沒有明確的法律規(guī)定。導(dǎo)致政府管理中存在數(shù)據(jù)邊界模糊、數(shù)字化程度不高、不知道如何開放共享的問題，已經(jīng)遠遠不能滿足數(shù)字化、智能化、現(xiàn)代化管理的需要。三是政府相關(guān)部門在數(shù)據(jù)的管理和開發(fā)使用中存在大量歷史遺留問題。首先，政府統(tǒng)計部門、行政部門以及行業(yè)有大量數(shù)據(jù)沉淀，由于部門業(yè)務(wù)繁忙沒有時間和精力進行充分挖掘，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不能有效開發(fā)利用；其次，相關(guān)部門存在一定歷史包袱，這主要是指在特定發(fā)展階段產(chǎn)生的由于數(shù)據(jù)收集和處理手段落后或者其他因素引起的歷史數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確問題，使數(shù)據(jù)開發(fā)利用價值不大或相關(guān)部門不愿意進行開發(fā)利用，這進一步導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放程度較低；最后，由于一些歷史數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確，實行新的信息化數(shù)據(jù)收集和處理方法，將對數(shù)據(jù)前后銜接造成較大沖擊。四是一些政府部門在管理中信息化程度不高，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)資源沒有及時進行生產(chǎn)和整理，更談不上開發(fā)利用。比如河南作為文化旅游大省、交通大省、資源能源大省等，其相應(yīng)的數(shù)字化和智能化管理程度都亟待提升。

（二）數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模有待于進一步發(fā)展壯大

近年來，河南省委、省政府十分注重數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)和數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展有所加速（見表1）。2019年9月20日，河南省發(fā)展和改革委員會公布《河南省數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展重大工程》，明確包括數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)資源共享開放、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、創(chuàng)新能力建設(shè)、人才引進培育、網(wǎng)絡(luò)信息安全保障六大類工程，要求加快推進全省數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。但與發(fā)達省份相比在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面仍然相對滯后，對于集聚數(shù)據(jù)資源進而主導(dǎo)數(shù)據(jù)要素市場來說，還有很長的路要走。2020年4月，根據(jù)中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院公布的全國26個省份新基建項目在重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中占比情況顯示，河南居第11位。數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模相對較小，2018年河南數(shù)字經(jīng)濟增加值為1.25萬億元，占GDP比重為25.0%，低于全國平均水平將近9.0個百分點，居全國第10位。河南省發(fā)展改革委表示2019年河南數(shù)字經(jīng)濟增加值占GDP比重達30%以上。數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)育程度相對較低，缺少像阿里巴巴、百度、騰訊等龍頭引領(lǐng)性的大型數(shù)字企業(yè)，沒有形成規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)鏈條，上汽集團云計算數(shù)據(jù)中心、麒麟合盛網(wǎng)絡(luò)技術(shù)股份有限公司（APUS）鄭州數(shù)字基因庫、鯤鵬軟件小鎮(zhèn)等重大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)項目仍在建設(shè)中。雖然近年來，電子商務(wù)交易額、互聯(lián)網(wǎng)用戶接入數(shù)和接入流量大幅增長，但河南主要是數(shù)字經(jīng)濟或數(shù)字產(chǎn)業(yè)消費者和使用者，而不是生產(chǎn)者和主導(dǎo)者。

表1 2015—2019年河南數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)（以2015年為基期）

（三）政府、行業(yè)和企業(yè)數(shù)字化專業(yè)人才非常缺乏

目前，北京、上海、深圳、杭州、廣州是信息技術(shù)發(fā)展的引領(lǐng)者，阿里巴巴、百度、騰訊、滴滴、美團、小米等老牌互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和新興獨角獸企業(yè)都集聚在這五大城市?！吨袊鴶?shù)字化人才現(xiàn)狀與展望2020》顯示，北上深是數(shù)字化人才去向首選，廣州數(shù)字化應(yīng)用和專業(yè)人才被杭州反超，相比2019年同比增長91%；北京、上海、深圳、杭州和廣州仍是大數(shù)據(jù)人才儲備第一梯隊，虹吸效應(yīng)非常明顯，其他區(qū)域人才缺口非常大。由于數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)相對薄弱，河南的城市基本排不上榜，河南本土培養(yǎng)的相關(guān)人才大多選擇去這些城市就業(yè)，這導(dǎo)致無論是政府部門還是行業(yè)企業(yè)，數(shù)字化專業(yè)人才稀缺（見表2）。

表2 數(shù)字化人才主要城市分布 單位：%

（四）數(shù)據(jù)資源整合及利用程度較低

目前，互聯(lián)網(wǎng)管理涉及工業(yè)和信息化部、中央宣傳部、國家安全部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等近20個部門，加上傳統(tǒng)的政府統(tǒng)計、行業(yè)統(tǒng)計部門，數(shù)據(jù)資源多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高等現(xiàn)象明顯。河南省級層面雖然成立了省大數(shù)據(jù)管理局，其職能中有統(tǒng)籌全省數(shù)據(jù)資源管理和建設(shè)工作的定位，但目前其主要業(yè)務(wù)范圍僅限于政務(wù)服務(wù)和初步數(shù)據(jù)管理。雖然2019年初河南各地市大數(shù)據(jù)管理局紛紛成立，但到目前為止，僅有鄭州、開封、鶴壁和南陽等少數(shù)地市獨立政務(wù)信息服務(wù)實體網(wǎng)站開通運行，且整體上政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)管理職能較為簡單，沒有從宏觀和系統(tǒng)的層面進行規(guī)劃建設(shè)。根據(jù)2019年9月河南省發(fā)展改革委發(fā)布的《河南省數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展重大工程》，僅六大工程之一的“數(shù)據(jù)資源共享開放工程”，就需要河南省大數(shù)據(jù)管理局、河南省公安廳、河南省市場監(jiān)督管理局、河南省發(fā)展和改革委員會、河南省自然資源廳、河南省統(tǒng)計局等眾多部門協(xié)同配合。

大數(shù)據(jù)背景下，政府部門傳統(tǒng)方式掌握的數(shù)據(jù)信息服務(wù)社會管理功能大大弱化；同時，由于數(shù)據(jù)要素存在正反饋效應(yīng)，滯后的數(shù)據(jù)信息獲取環(huán)境反過來必將對數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生較大制約作用。整體看，目前河南在數(shù)據(jù)要素的管理上處于剛剛起步階段，還沒有進行較為全面的統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，沒有進行數(shù)據(jù)生產(chǎn)和管理標(biāo)準(zhǔn)制定，更沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源整合、挖掘等深層次開發(fā)利用。

（五）數(shù)據(jù)安全保護能力仍較弱

隨著數(shù)字經(jīng)濟的進一步發(fā)展和各級政府大數(shù)據(jù)平臺逐步建立使用，數(shù)據(jù)安全已成為事關(guān)國家安全與經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定的重大問題。但相較于信息技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展速度，政府部門普遍缺乏數(shù)據(jù)安全意識和精力投入，相關(guān)法律法規(guī)尤其是數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的法律法規(guī)仍存在嚴(yán)重供給不足的情況。2020年6月，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法（草案）》在第十三屆全國人大常委會第二十次會議進行了審議，目前處于修訂完善階段，還沒有正式出臺。該法律主要從原則上對數(shù)據(jù)安全與發(fā)展、數(shù)據(jù)安全制度、數(shù)據(jù)安全保護義務(wù)、政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放以及各主體法律責(zé)任做了規(guī)范和界定，但有關(guān)數(shù)據(jù)安全的細(xì)節(jié)問題仍需要進一步完善。河南在數(shù)字經(jīng)濟背景下需要高度重視數(shù)據(jù)安全，重點關(guān)注數(shù)據(jù)安全對國家、區(qū)域和個人的影響，要提前著手建立相應(yīng)體制機制和法律法規(guī)，尤其是對于5G、人工智能、區(qū)塊鏈、云計算等新一代信息技術(shù)下相關(guān)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、使用、交易等環(huán)節(jié)提供政策及法律法規(guī)支撐，并隨著信息技術(shù)發(fā)展和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)形態(tài)演進及時完善。

三、加快推進河南數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的對策建議

在信息技術(shù)高速推進、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展過程中，在我國不斷推進治理能力和治理體系現(xiàn)代化的背景下，河南相關(guān)部門必須從戰(zhàn)略高度重視數(shù)據(jù)資源這一新型生產(chǎn)要素的開發(fā)與利用。

（一）切實做好數(shù)據(jù)要素市場規(guī)劃設(shè)計和落實

一方面要落實好數(shù)字政府總體規(guī)劃。2020年12月，河南省印發(fā)《數(shù)字政府建設(shè)總體規(guī)劃（2020—2022年）》，對推動數(shù)字政府進行了總體性規(guī)劃，接下來各級政府和部門要貫徹落實好，并與“十四五”發(fā)展規(guī)劃做好對接。另一方面要做好數(shù)字產(chǎn)業(yè)及市場的中長期規(guī)劃與落實，并使之與數(shù)字政府規(guī)劃協(xié)調(diào)對接。全省和各地市要立足農(nóng)業(yè)、能源、交通、文化等資源和特色優(yōu)勢，在“十四五”規(guī)劃中對產(chǎn)業(yè)數(shù)字化發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃和認(rèn)真落實。

（二）大力加強數(shù)據(jù)要素市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一是各級政府及相關(guān)部門要以超常規(guī)的力度加大數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)設(shè)施投入力度和投入比例，進一步加快重大信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持建設(shè)一批服務(wù)全省乃至全國的行業(yè)性、區(qū)域性大型綠色數(shù)據(jù)中心。二是利用國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)戰(zhàn)略優(yōu)勢，積極培育和引進互聯(lián)網(wǎng)知名企業(yè)，建設(shè)全國性數(shù)據(jù)中心以及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、醫(yī)療健康、文化等行業(yè)區(qū)域性數(shù)據(jù)中心，特別是圍繞河南特色優(yōu)勢建設(shè)一批行業(yè)細(xì)分領(lǐng)域工業(yè)云平臺。三是建立健全數(shù)據(jù)收集、存儲、利用、交易等制度體系，不斷規(guī)范和發(fā)展壯大河南數(shù)據(jù)要素市場。

（三）盡快明確數(shù)據(jù)要素市場牽頭管理部門

必須明確強有力的牽頭管理部門，比如成立省級層面牽頭部門，由省發(fā)展改革委具體執(zhí)行，來協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)生產(chǎn)、管理、使用過程中所涉及眾多市場主體，切實制定具體政策措施，落實頂層規(guī)劃設(shè)計。一是探索將數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)納入地方政府考核機制。二是牽頭規(guī)范市場經(jīng)濟體制下的數(shù)據(jù)要素市場相關(guān)法律法規(guī)和運行機制，完善交易規(guī)則和服務(wù)體系。三是要盡快牽頭制定數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)和使用管理辦法。

（四）通過立法促進政府?dāng)?shù)字化管理和數(shù)據(jù)開放共享

無論從社會治理角度還是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，都急需通過法律法規(guī)形式加速政府?dāng)?shù)字化治理和服務(wù)轉(zhuǎn)型，逐步建成全省統(tǒng)一、多級互聯(lián)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換體系，不斷優(yōu)化跨層級、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)調(diào)度功能。一是要將地方政府?dāng)?shù)字化管理和服務(wù)納入營商環(huán)境考核機制中去。二是要提升和優(yōu)化各級政府部門數(shù)字化管理能力。三是要打破部門利益，規(guī)范政府部門數(shù)字化管理內(nèi)容和邊界、權(quán)力和責(zé)任，促進數(shù)據(jù)信息公開。

（五）高度重視數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)人才引進和培養(yǎng)

一是對于數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)亟須的高端人才，要出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策和激勵機制，通過不同方式為河南所用，及時充實到政府、行業(yè)和企業(yè)中去。二是要根據(jù)全省戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)需求制定數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)人才優(yōu)先培養(yǎng)計劃，通過政策扶持，加強本省高校對不同層次的數(shù)據(jù)人才的分類培養(yǎng)。三是分類分批開展黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員和管理人員培訓(xùn)，培養(yǎng)其數(shù)字經(jīng)濟思維，大力提升全民數(shù)字素養(yǎng)。