精準扶貧工作的可持續(xù)性發(fā)展研究①

何 坤 劉 勇

（1甘肅農(nóng)業(yè)大學財經(jīng)學院 甘肅蘭州730070；2甘肅省科學技術(shù)情報研究所 甘肅蘭州730070）

《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制”［1］。這就意味著2020年后，中國將全面擺脫絕對貧困，即完成“兩不愁、三保障”的脫貧目標。但是相對貧困依然存在，如何建立解決相對貧困的長效機制成為脫貧的重中之重。因此，筆者著重在貧困政策銜接、扶貧工作轉(zhuǎn)型與貧困主體類型轉(zhuǎn)變的背景下討論新時期我國扶貧工作的可持續(xù)性發(fā)展研究。

1 精準扶貧工作可持續(xù)性發(fā)展的概念

精準扶貧工作的可持續(xù)性發(fā)展大體上可分為兩塊內(nèi)容，一是精準扶貧本身的可持續(xù)，包括扶貧工作的方式、組織、政策、資源等；二是精準扶貧效果的可持續(xù)，主要是指脫貧村和脫貧戶是否具備了自我發(fā)展能力。精準扶貧工作的可持續(xù)可分為政策可持續(xù)、資源可持續(xù)、機制可持續(xù)、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)4個環(huán)節(jié)，其中政策可持續(xù)是制度基礎(chǔ)，資源可持續(xù)是重要保障，機制可持續(xù)是動力源泉，產(chǎn)業(yè)可持續(xù)是物質(zhì)載體和重要依托。

2 康縣基本概況

康縣地處陜西、甘肅、四川三省交界地帶，秦巴山區(qū)隴南市中南部，總面積2 958 km2，轄21鎮(zhèn)350個行政村1 640個自然村，總?cè)丝?0.1萬，是長江上游水源地保護區(qū)、生物多樣性主體功能區(qū)，是甘肅省58個國列貧困縣之一。境內(nèi)山大溝深，80%以上的群眾分散居住在70余條河谷、90多座山梁和高半山、峽谷河道及林緣地區(qū)，生態(tài)資源豐富，森林覆蓋率達到70%，是隴上著名的“天然氧吧”，自古就有隴上小江南的美譽［2］。

3 康縣精準扶貧現(xiàn)狀

3.1 脫貧目標如期實現(xiàn)，人民生活水平不斷改善

自精準脫貧工作開展以來，在黨和政府及各大企事業(yè)單位的幫扶下康縣的貧困狀況得到了極大的改善，“兩不愁、三保障”的脫貧目標基本實現(xiàn)。從圖1可以看出，2015～2019年康縣農(nóng)村和城鎮(zhèn)人均可支配收入都呈現(xiàn)逐年上升趨勢。城鎮(zhèn)人均可支配收入增幅明顯快于農(nóng)村人均可支配收入。2019年全年完成生產(chǎn)總值22.94億元，同比上年增長5.6%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24 442元，同比上年增長7.4%；農(nóng)村居民人均可支配收入7 240元，同比上年增長9.9%。隨著農(nóng)村人均收入的不斷增加，農(nóng)民的生活水平逐漸改善。

圖1 2015～2019年康縣人均可支配收入

3.2 貧困范圍逐步縮小，貧困人口大幅減少

2013～2019年，全縣建檔立卡戶從16 797戶65 960人減少到340戶1 085人，累計脫貧16 457戶64 875人；貧困村從203個減少到3個，累計退出200個；貧困發(fā)生率從37.04%降至0.61%。從圖2可以看出，2015～2019年康縣貧困發(fā)生率整體呈下降趨勢，2019年末康縣貧困發(fā)生率為0.61%低于國家規(guī)定的3%的脫貧標準，全縣實現(xiàn)整縣脫貧摘帽，經(jīng)濟社會各項事業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展，扶貧事業(yè)進入鞏固脫貧成果新階段。

3.3 定點幫扶效果明顯，支柱產(chǎn)業(yè)建立

圖2 2015～2019年康縣貧困發(fā)生率

2012年至今，甘肅省科技廳先后選派38名優(yōu)秀干部，分別擔任康縣縣委副書記和幫扶康縣18個貧困村第一書記、駐村幫扶工作隊隊長，近400名干部投入幫扶工作中，幫助貧困戶摸清致貧原因，理清發(fā)展思路，為貧困戶脫貧致富奠定了堅實的基礎(chǔ)。在甘肅省科技廳的幫扶下，康縣立足良好的生態(tài)優(yōu)勢，整合全縣資源打造全域旅游，把脫貧攻堅與農(nóng)村人居改善、精神文明創(chuàng)建深度融合，先后主要打造了以自然生態(tài)為主的休閑度假旅游景點，如農(nóng)家樂、生態(tài)園等吸引了一大批全國各地的游客前來觀光旅游。目前全縣350個村中已建成342個各具特色的美麗鄉(xiāng)村，建成旅游示范村70個，4個國家4A級景區(qū)、1個國家3A級景區(qū)；1鎮(zhèn)12村被評為“中國最美村鎮(zhèn)”；全縣已有97.7%的村建設(shè)成為美麗鄉(xiāng)村，全年接待游客300萬人，實現(xiàn)旅游綜合收入14億元。

康縣在精準扶貧的過程中致力于將特色農(nóng)業(yè)發(fā)展成為康縣的支柱性產(chǎn)業(yè)，2019年康縣農(nóng)業(yè)增加值達到了4.11億元，比上年增長6.1%，新增特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地面積3 666.67 hm2；完成低產(chǎn)園改造1萬hm2；核桃、花椒產(chǎn)量分別達到7 392 t和726 t；中蜂養(yǎng)殖5.7萬箱，發(fā)展食用菌1 000萬袋以上，特色農(nóng)業(yè)年度發(fā)展目標基本實現(xiàn)。政策性農(nóng)業(yè)保險品種和覆蓋面進一步擴大?？悼h太平雞順利通過農(nóng)產(chǎn)品地理標志登記保護［3］。發(fā)展大鯢仿生態(tài)規(guī)?；B(yǎng)殖園6戶，分散養(yǎng)殖大戶11戶，培育銀杏苗木1 hm2，香菇7萬余袋，打造了興源土特產(chǎn)、滿福農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)公司等一批特色農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)，已逐步走上了“產(chǎn)業(yè)興村”的發(fā)展道路［4］。

4 精準扶貧可持續(xù)發(fā)展面臨的困難與挑戰(zhàn)

2020年，我國將全面建成小康社會，這并不意味著貧困人口全部脫貧，精準扶貧工作告一段落。在現(xiàn)有脫貧的貧困戶中有很多貧困戶是在政府及各大幫扶單位“輸血式”幫扶下才達到脫貧的標準，沒有形成“造血”的長效機制。如果得不到政府和企業(yè)地幫助就會出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。因此，精準扶貧工作還沒有完全結(jié)束，精準扶貧工作的可持續(xù)性面臨一系列問題。

4.1 政策是否可持續(xù)是扶貧成果能否保持住的最大挑戰(zhàn)

精準扶貧政策是一項有目標有期限的國家工程，它的首要目標是在2020年實現(xiàn)現(xiàn)行標準下整體脫貧。2020年完成脫貧目標之后，政府已經(jīng)做出“脫貧不脫政策、脫貧不脫幫扶”的承諾，但是無論在政策層面還是實踐層面，今后的扶貧工作都不會以現(xiàn)在這種力度開展。對于習慣了各種幫扶的脫貧村和脫貧戶而言，一旦失去了這種外界的強大助力，能否通過自己的力量實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是最大的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

4.2 資源是否可持續(xù)是制約精準扶貧可持續(xù)的最大困難

精準扶貧工作是通過政府公共財政的大量投資下，投入大量的人力、物力、財力的一種“資源依賴型”的扶貧模式。在各種幫扶資源的幫扶下，基本解決了貧困地區(qū)貧困戶的生活問題，但是這種扶貧模式的弊端也很明顯，一旦脫離了各種資源的幫助就可能會出現(xiàn)返貧。2020年脫貧攻堅任務(wù)完成之后，這種不計成本的資源投入模式和無限兜底政策將不會持久，失去了外界的資源幫扶脫貧戶能否依靠自己的能力持續(xù)發(fā)展將面臨很大的困難。

4.3 組織能否可持續(xù)性是影響精準扶貧可持續(xù)性的重要因素

康縣作為國家級貧困縣能夠擺脫貧困，除了政府和幫扶單位的幫扶外還離不開基層黨組織的大力支持。一個有戰(zhàn)斗力的基層組織不僅能為幫扶單位和幫扶干部創(chuàng)造有利的工作環(huán)境，還能為幫扶工作提供很多便利條件，解決很多實際問題，同時還能在工作中不斷加強和提升自身能力，形成一套行之有效、運行良好的幫扶工作機制。但是有些貧困地區(qū)基層黨組織紀律性差、工作積極性不強、學習能力差、為人民服務(wù)意識不強，嚴重影響了精準扶貧工作的可持續(xù)發(fā)展。

4.4 產(chǎn)業(yè)能否可持續(xù)是制約精準扶貧可持續(xù)的核心因素

衡量貧困戶是否具備自我發(fā)展的能力主要看是否形成能持續(xù)經(jīng)營、穩(wěn)定增收的產(chǎn)業(yè)實體。近年來，康縣依托良好的自然生態(tài)大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，成功舉辦康縣鄉(xiāng)村旅游文化美食節(jié)等為貧困戶的脫貧致富提供了穩(wěn)定的收入保障。形成了以茶葉、蠶桑、中藥材、食用菌等為主的一批主導產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)基地產(chǎn)值穩(wěn)步增長。生態(tài)養(yǎng)殖和中蜂養(yǎng)殖等養(yǎng)殖業(yè)快速推進，電子商務(wù)進農(nóng)村綜合示范項目和阿里巴巴“農(nóng)村淘寶”項目全面建成，這為今后可持續(xù)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。但是有的貧困村不顧地方實際，大量“復制粘貼”，造成了人力、物力、財力的大量浪費，這就為精準扶貧的可持續(xù)性埋下了隱患。

5 推進精準扶貧工作可持續(xù)發(fā)展的對策建議

5.1 做好精準扶貧和鄉(xiāng)村振興的有效銜接

精準扶貧是鄉(xiāng)村振興的“基建工作”，鄉(xiāng)村振興是精準扶貧的后續(xù)延展工作。當前精準扶貧工作已經(jīng)進入收尾階段，接下來的工作重心需聚集在鞏固脫貧成果，提升脫貧質(zhì)量，為鄉(xiāng)村振興夯實發(fā)展基礎(chǔ)。一是出臺惠農(nóng)支農(nóng)政策。二是繼續(xù)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村社會保障體系，改善民生。三是結(jié)合地方特色，因地制宜，逐步將針對貧困戶的福利性政策轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘l(xiāng)村能力的發(fā)展性政策。

5.2 建立科學合理的資源投入機制

為保障精準扶貧的有效推進，我國已經(jīng)構(gòu)建了一套較為完整有效的資源投入體系，包括建立中央財政轉(zhuǎn)移支付、財稅優(yōu)惠、貼息貸款3種渠道的財政投入體系，建立了由特殊貧困救助制度、最低生活保障制度、五保制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度、教育補助、就業(yè)技能培訓政策等構(gòu)成的社會保障體系［5］?？偨Y(jié)反思這套投入體系在精準扶貧實踐中作用發(fā)揮的成功和不足之處，通過優(yōu)化、改進和轉(zhuǎn)化，減少資源浪費，提高資源使用效率，增強資源投人的精準性和精準度。

5.3 加強基層黨組織建設(shè)

加大對高素質(zhì)人才的引進，培養(yǎng)一批思想過硬、能力更強的高素質(zhì)人才擔任村支書，扎實開展基層黨支部建設(shè)，認真落實黨建責任機制［6-8］。通過駐村工作隊，特別是發(fā)揮駐村第一書記的引領(lǐng)作用，集中精力抓好基層黨員教育管理、發(fā)展培養(yǎng)、人才隊伍建設(shè)等工作。加強脫貧攻堅相關(guān)政策的宣傳和學習，通過駐村工作隊和幫扶責任人進村人戶積極對貧困戶進行經(jīng)常性宣傳教育。大力宣講黨的政策方針，通過開會、人戶、座談等多種方式，培養(yǎng)農(nóng)戶的自身發(fā)展原動力，扶志和扶智相結(jié)合，鼓勵村民學習勞動技能、自主創(chuàng)業(yè)，樹立致富信心［9-14］。

5.4 夯實貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)

政府加大資金與科技投入，加快培養(yǎng)一批懂技術(shù)、懂生產(chǎn)、懂市場的高素質(zhì)人才，延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈打造一批獨具地方特色的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)，逐步擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模［15-18］。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)，促進地方農(nóng)產(chǎn)品的銷售，積極開展農(nóng)產(chǎn)品的綠色認證，進一步提升農(nóng)產(chǎn)品的品牌效益。建立健全利益關(guān)聯(lián)分享機制，設(shè)計好激勵制度，充分調(diào)動貧困戶參與產(chǎn)業(yè)的積極性與主動性［19-23］。