我國檔案治理能力評價體系研究

張衛(wèi)東 張樂瑩/吉林大學管理學院

2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出檔案工作是黨和國家工作中不可或缺的基礎(chǔ)性工作[1]，檔案事業(yè)是國家文化事業(yè)的組成部分之一，檔案管理方式的變革必須與國家管理方式的進步保持一致。社會治理的核心內(nèi)涵強調(diào)“共治共建共享”的價值理念，對檔案事業(yè)建設(shè)和發(fā)展態(tài)勢產(chǎn)生了深刻影響[2]?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》強調(diào)要加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力，為奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利作出積極貢獻[3]。由此可見，不斷提高檔案治理能力、推進檔案治理能力現(xiàn)代化是完善國家治理體系的重要一環(huán)，也是繼“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”之后，時代和國家賦予檔案工作的新使命。

深入解析檔案治理能力內(nèi)涵，提取檔案治理能力指標要素，構(gòu)建科學合理的檔案治理能力評價體系，對于有效指導各國家檔案開展檔案治理體系建設(shè)，提高檔案治理能力具有重要的現(xiàn)實指導意義。

1 檔案治理能力及其評價

1.1 檔案治理及檔案治理能力

檔案治理理論是治理理論在檔案工作中的具體應(yīng)用，是建立現(xiàn)代化國家治理體系在檔案領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。2014年，國家檔案局發(fā)布了《推進檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化——2014年國家檔案局檔案館（室）司工作重點》，指出“2014年檔案館（室）司的工作將圍繞貫徹十八屆三中全會精神, 推進檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標開展”[4]。學術(shù)界針對檔案治理的內(nèi)涵進行了廣泛深入的探討，結(jié)合中國檔案管理的具體實踐，有代表性的表述為“是指以檔案部門為主導，社會組織和公民個人廣泛參與為協(xié)同，在堅持民主、法治的原則下，對涉及檔案及其相關(guān)的一切事務(wù)進行謀劃、組織、協(xié)調(diào)和決策等的活動與過程”[5]。檔案治理是國家治理背景下檔案事業(yè)發(fā)展的必然趨勢，檔案事業(yè)正在經(jīng)歷著從“國家模式”向“社會模式”的轉(zhuǎn)變，檔案治理成為檔案事業(yè)變革的現(xiàn)實需求，社會力量逐漸成為檔案事務(wù)管理的主體[6]。包括管理決策、資助捐贈參與、項目合作參與、私人辦館參與、社群自助參與的檔案社會共治模式被廣泛討論[7]。

檔案治理能力是衡量檔案治理水平的直觀因素，實現(xiàn)檔案治理現(xiàn)代化是提升檔案治理能力過程中基本要求，也是檔案治理融入國家治理體系的必然要求。檔案治理能力是檔案事業(yè)發(fā)展的利益相關(guān)者通過協(xié)同合作的方式，在一定的價值規(guī)范、制度關(guān)系和運行架構(gòu)內(nèi)，應(yīng)用各種治理資源共同實現(xiàn)檔案治理目標的能力[8]。而檔案治理價值尺度主要包括檔案治理民主化、法治化、科學化以及效率化，這也是衡量檔案治理是否實現(xiàn)現(xiàn)代化的參考標準[9]。

1.2 治理能力評價

目前關(guān)于檔案治理的研究主要針對檔案治理的內(nèi)涵、特點、挑戰(zhàn)及實現(xiàn)路徑，對國家治理評價的研究相對成熟，但還沒有細化到檔案治理的領(lǐng)域，也鮮少有研究具體針對治理主體的治理能力進行評估。

國際上影響力較大的治理評估指標體系為世界銀行組織提出的世界治理指標（WGI）[10]，該評價體系從問責制和公民話語權(quán)、法制和防止腐敗等6個緯度進行評價，并在6個一級指標體系下設(shè)二級指標。此外還有聯(lián)合國大學的專家提出的世界治理測量（WGS）[11]，該評價體系涉及國家和市場的關(guān)系、公民參與政治活動的程度等6個緯度，在此基礎(chǔ)上也下設(shè)二級指標體系。美國國際發(fā)展署的“民主與治理評估框架”[12]主要集中于法律、民主和責任政府體制、政治自由和競爭、公民參與和建議4個方面。但這些評價指標體系更多體現(xiàn)的是西方價值傾向。

結(jié)合我國實際，俞可平[13]提出了適合我國國情、具有本土特色的治理評估框架，即“中國治理評估框架”， 包括公民參與、黨內(nèi)民主、法治、行政效益等12個維度的指標。包國憲[14]提出了“中國公共治理績效評價指標體系”，該體系圍繞善治理論，從法治、參與、透明度等7個維度評價善治。胡稅根[15]提出了“治理評估通用指標”，該指標體系圍繞輸入、過程、輸出和結(jié)果，提出競爭、成本、責任、創(chuàng)新等13個評價維度。汪仕凱[16]研究并確定了國家治理評估指標的權(quán)重，構(gòu)建了“國家治理評估體系”。

綜合國內(nèi)外研究成果，可見國內(nèi)學者們對于治理評價研究的方向基本相同，都是基于治理過程或者基于治理結(jié)構(gòu)，具體指標選取的側(cè)重則有所差異。但這些評價指標體系缺乏多種方法的驗證，也缺乏實證研究，在科學性和實用性上有待認證；并且，這些評價體系大多是定性方法，體系全面性與精細度存在較大提高空間；此外，現(xiàn)有治理評價體系應(yīng)用于檔案治理實踐存在一定的不適用性，體現(xiàn)為評價對象和范圍過于寬泛，檔案治理涉及主體多元，不同主體參與治理的過程、程度和方法并不相同，在評價時應(yīng)有所區(qū)別。因此，筆者通過實際調(diào)查與數(shù)據(jù)分析，構(gòu)建檔案治理評價指標體系，為推進檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供支持和參考。

2 檔案治理能力的評價體系構(gòu)建

檔案治理的功能主要體現(xiàn)為提升社會公眾檔案意識、積聚檔案主管部門社會資本、增加檔案公共服務(wù)供給、提高檔案事務(wù)管理效能[17]，對檔案治理能力進行評價時要圍繞檔案治理功能的實現(xiàn)及實現(xiàn)效率，本著具體性、科學性、全面性和可行性的原則進行。另外，衡量檔案治理能力的根本標尺是能否有效推動國家檔案事業(yè)科學發(fā)展和滿足公眾檔案利用需求[18]，因此還要將檔案治理過程放到國家治理的大環(huán)境中考慮，要使檔案治理能力評價與國家治理能力評價充分協(xié)調(diào)。

2.1 檔案治理能力評價體系預(yù)設(shè)計

為保證評價指標體系的普適性和客觀性，本文所選取的原始指標為已有研究成果中涉及的評價指標。檔案治理可以說是一種基于國家、社會和個人基礎(chǔ)上的新型分工模式，其內(nèi)部有著明確的行動指向，使三者能夠在發(fā)揮各自主體作用的同時展現(xiàn)更高層次的整體性作用[19]，因此本文根據(jù)檔案治理過程中不同的治理主體進行分類和具體應(yīng)用。一級指標為我國檔案治理能力；二級指標共有3個，分別為檔案主管部門治理能力、組織結(jié)構(gòu)和公眾治理能力和各主體協(xié)同參與能力；三級指標共12個，其中檔案主管部門治理能力下設(shè)統(tǒng)籌組織能力、制度建設(shè)能力、綜合保障能力、問題回應(yīng)能力、可持續(xù)發(fā)展能力及治理評估能力，組織機構(gòu)和公眾治理能力下設(shè)流程創(chuàng)新能力、制度學習能力、制度執(zhí)行能力和協(xié)調(diào)參與能力，各主體協(xié)同參與能力下設(shè)治理參與度和治理透明度。見表1。

2.2 檔案治理能力評價指標體系的權(quán)重確定

以表1中各級指標為對象、結(jié)合檔案治理的特點、借鑒國內(nèi)外文獻調(diào)研結(jié)果，采用德爾菲法和層次分析法確定指標體系中各項指標的的權(quán)重。層次分析法（AHP）最早是由T.L.Saaty在20世紀70年代提出來的，是系統(tǒng)工程中最經(jīng)常使用的一種評價和決策方法[20]。層次分析法的步驟包括：1、分析各指標的關(guān)聯(lián)、層次關(guān)系，建立層次結(jié)構(gòu)分析模型，檔治理相對管理側(cè)重于不同的主體共同參與治理，可將我國檔案館治理能力根據(jù)治理主體的不同細分為3個二級指標、12個三級指標；2、對同一層次的各指標對于上一層該指標的相對重要性進行兩兩比較，構(gòu)造判斷矩陣，將此作為德爾菲法向?qū)＜野l(fā)放調(diào)查問卷的基礎(chǔ)內(nèi)容；3、由判斷矩陣計算比較因素對上一層該準則的相對權(quán)重，并進行一致性檢驗，利用德爾菲法向?qū)＜野l(fā)放調(diào)查問卷得到的數(shù)據(jù)，利用Matlab軟件進行計算；4、計算各層次指標相對于總目標的合成權(quán)重，進行層析總排序，并進行一致性檢驗[21]，此時我國檔案館治理能力評價指標體系具有一定實際可操作性，可應(yīng)用于實例研究。

2.2.1 構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)分析模型

根據(jù)前文所述的各項指標體系，構(gòu)建我國檔案治理能力評價體系。層次結(jié)構(gòu)分析模型分為一級指標層、二級指標層和三級指標層，其中二級指標層包含3個指標、三級指標層包含12個指標。見表2。

表1：我國檔案治理能力評價評價指標體系

表2：檔案治理能力評價指標層次結(jié)構(gòu)模型

2.2.2 檔案治理能力評價模式的層次分析

首先構(gòu)造兩兩比較矩陣。根據(jù)已經(jīng)建立的檔案治理能力評價指標層級結(jié)構(gòu)模型，通過比較同一準則的各個因素之間的重要性，構(gòu)建判斷矩陣。判斷矩陣中的中相對重要性用數(shù)字1至9表示，數(shù)值越大則重要性越強。1、3、5、7、9分別表示兩個因素相比，具有同樣重要性；兩個因素相比，一個因素比另外一個因素稍微重要；兩個因素相比，一個因素比另外一個因素明顯重要；兩個因素相比，一個因素比另外一個因素強烈重要；兩個因素相比，一個因素比另外一個因素極端重要；2、4、6、8分別表示上述相鄰判斷的均值。

然后，計算每層指標的相對權(quán)重及進行一致性檢驗。為減少人為影響因素，本文采用德爾菲法，指標重要性的判定采用4名專家的評分，取平均值的方法。各層次相對于上一層次的權(quán)重向量如表3—6所示。由于檔案館檔案治理能力的相關(guān)因素具有復雜性和多樣性，且不同專家對各項指標的認識和判斷力不盡相同，因此構(gòu)造的判斷矩陣各項取值可能存在一定偏差。為避免出現(xiàn)較大偏差，層次分析法要求對判斷矩陣進行一致性檢驗，需要計算其一致性指標CI，然后需要將CI與平均隨機一致性指標RI進行比較，當矩陣階數(shù)分別為1至9時，RI的標準值分別為0、0、0.52、0.89、1.12、1.26、1.36、1.41、1.46、1.49。CI與RI的比率成為檢驗系數(shù)CR，當CR<0.1時，認為矩陣具有令人滿意的一致性，一致性檢驗通過。

表3：我國檔案治理能力評價評價指標體系

表4：檔案主管部門治理能力判斷矩陣

表5：組織機構(gòu)和公眾治理能力評價指標判斷矩陣

表6：各主體協(xié)同參與能力評價指標判斷句矩陣

2.3.3各項指標權(quán)重的合成

各項指標的權(quán)重計算出之后，要計算出其合成權(quán)重。合成權(quán)重等于各指標的判斷矩陣權(quán)重與其上一層的權(quán)重乘積，見表7。

表7：各主體協(xié)同參與能力評價指標判斷句矩陣