城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)研究

金丹

摘要：從某區(qū)城鎮(zhèn)低效用地實(shí)際出發(fā)，按照“尊重歷史、區(qū)別對(duì)待、依法處置”的原則，采用“拆除重建、綜合整治、退二進(jìn)三”三位一體化方式全力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。探索建立規(guī)劃控制、收益共享、運(yùn)作高效的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用機(jī)制，采取整合、置換等多種方式，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，合理引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展低效用地再開發(fā)，促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地集約高效利用。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)低效用地;再開發(fā);盤活

1.低效用地概況

1.1總體概況

據(jù)統(tǒng)計(jì)全區(qū)低效用地總面積33.8741公頃，其中舊城鎮(zhèn)3.0836公頃，廢棄工礦18.2369公頃，低效村莊12.5536公頃。雖然低效用地大部分分布在建設(shè)用地相對(duì)集中區(qū)域，但城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)部布局散亂、利用粗放、土地用途不合理;容積率在0.3-0.5之間，土地平均使用強(qiáng)度在市級(jí)范圍內(nèi)三級(jí)強(qiáng)度以下，與城市用地布局、土地利用方向、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)等不符，在當(dāng)前土地節(jié)約集約利用、高效集聚發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)下，制約著城市總體建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟待推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作。

1.2低效用地特點(diǎn)

1.2.1土地使用強(qiáng)度較低，利用方式較為粗放

低效用地以外延擴(kuò)張為主，尤其是采礦用地中的晾曬場(chǎng)、取土場(chǎng)面積大，當(dāng)前均為廢棄，土地使用強(qiáng)度低;農(nóng)村建設(shè)用地低效閑置現(xiàn)象普遍存在，土地利用方式簡(jiǎn)單，土地使用強(qiáng)度在鞍山市范圍內(nèi)三級(jí)強(qiáng)度以下，節(jié)約集約利用程度不高。

1.2.2人居生活居住環(huán)境相對(duì)較差，配套設(shè)施不健全

低效用地涉及“城中村”建設(shè)用地，居民點(diǎn)內(nèi)居住人口較少，低效閑置面積較大，人均建設(shè)用地面積518平方米，人均可支配收入低于6300元;居住條件相對(duì)簡(jiǎn)陋，住宅防災(zāi)減災(zāi)體系不健全，不具備防災(zāi)抗毀自救的防御能力;周邊基礎(chǔ)配套設(shè)施不健全，居住環(huán)境相對(duì)較差。

1.2.3用地布局較散亂，用地功能與相關(guān)規(guī)劃定位不符

規(guī)劃范圍內(nèi)低效用地內(nèi)部布局較散亂，且部分產(chǎn)業(yè)用地已閑置和廢棄，與城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃不符，土地利用集聚效益差，亟待對(duì)低效用地重新規(guī)劃，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、優(yōu)化用地布局，促進(jìn)土地集約高效利用。

2.低效用地布局

2.1布局要求

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)規(guī)劃空間上的功能布局，正確處理新區(qū)與舊區(qū)、生產(chǎn)與生活、局部與整體、近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系，科學(xué)合理的進(jìn)行城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)改造工作，形成布局結(jié)構(gòu)清晰、功能分區(qū)合理、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、延續(xù)社會(huì)文化底蘊(yùn)的再開發(fā)格局。充分尊重土地權(quán)利人的意愿，平等協(xié)商、妥善解決群眾利益，依法保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益，保證低效用地再開發(fā)的可行性。

2.2功能導(dǎo)向

統(tǒng)籌城市總體規(guī)劃和相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局，綜合土地開發(fā)強(qiáng)度、規(guī)模改造效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)集聚效益等因素，在符合整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的條件下，將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)改造劃分為拆除重建、綜合整治、退二進(jìn)三等。

拆除重建：低效用地5.7700公頃，主要針對(duì)舊村莊、舊城鎮(zhèn)等改造區(qū)，將土地上的建筑予以拆除，并對(duì)土地進(jìn)行與城市發(fā)展相適應(yīng)的新的合理使用，發(fā)展以商貿(mào)及其配套服務(wù)功能為主的產(chǎn)業(yè)，涉及居民點(diǎn)拆遷的給予安置補(bǔ)償，并征得原集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)戶的同意。

綜合整治：低效用地9.5063公頃，主要針對(duì)部分已建成的工業(yè)用地和歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，挖掘獨(dú)具特色的歷史文化內(nèi)涵，保護(hù)和傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，對(duì)周邊的低效用地逐步改造，培育文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)服務(wù)功能、人文環(huán)境、配套設(shè)施建設(shè)，有效提高土地利用率。

退二進(jìn)三：低效用地18.5978公頃，在廢棄工礦的基礎(chǔ)上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)變，通過工業(yè)用地功能轉(zhuǎn)變逐步提高土地利用效益，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地向內(nèi)涵挖潛、集約高效轉(zhuǎn)變。

3.規(guī)劃改造類型

3.1全面改造型

全面改造型主要針對(duì)拆除重建、退二進(jìn)三的低效用地，發(fā)展以商貿(mào)為主要功能的產(chǎn)業(yè)。全面改造地塊面積24.3678公頃，改造后地塊容積率控制在1.5-2.0之間，規(guī)劃土地使用強(qiáng)度達(dá)到一級(jí)強(qiáng)度。以舊居民區(qū)、舊工業(yè)區(qū)的再利用促進(jìn)更新周邊地區(qū)的環(huán)境品質(zhì)，加強(qiáng)內(nèi)部環(huán)境治理和綠化建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)保投入和技術(shù)改造，引導(dǎo)土地資源在空間上的合理、高效利用。

3.2綜合整治型

綜合整治型主要包括二方面：一是指改善現(xiàn)有工業(yè)用地環(huán)境，但不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能，重點(diǎn)對(duì)周邊低效用地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)集聚、效益聚攏的再利用;二是指依托歷史遺產(chǎn)獨(dú)具特色的文化底蘊(yùn)，保護(hù)和傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，重點(diǎn)對(duì)周邊低效用地進(jìn)行綜合治理，建設(shè)以歷史人文為主題特色的商服產(chǎn)業(yè)。綜合整治地塊面積9.5063公頃，占總面積的28.06%，改造后地塊容積率控制在1.5-1.8之間，規(guī)劃土地使用強(qiáng)度達(dá)到一級(jí)強(qiáng)度。

4.規(guī)劃效益分析

4.1經(jīng)濟(jì)效益

低效用地再開發(fā)的實(shí)施，盤活了存量建設(shè)用地，將大幅度促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和提高土地生產(chǎn)效益，有效釋放土地潛力，緩解土地供需矛盾突出問題，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供用地空間。積極帶動(dòng)邊緣地區(qū)土地利用模式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，形成一定范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集聚化效益，穩(wěn)步提高土地的利用效率與價(jià)值。破解阻礙振興發(fā)展的體制性機(jī)制性難題，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，有效拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，拆遷居民安置到設(shè)施齊全、條件好的地區(qū)，人民生活環(huán)境明顯改善，穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

4.2社會(huì)效益

低效用地再開發(fā)的實(shí)施，在激活城市活力、提升城市形象、保護(hù)歷史人文景觀、改善公共設(shè)施、完善城市功能、提高就業(yè)水平、增加居民收入、改善人居生活環(huán)境、緩解土地供需矛盾等方面社會(huì)效益顯著。徹底改變舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房的原有形態(tài)，完善、提升城市基礎(chǔ)配套實(shí)施建設(shè)，有效激活城鎮(zhèn)發(fā)展中的潛在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能的復(fù)合活力再生，改變?cè)谐鞘衅婆f低效的面貌，全面提升城市發(fā)展的公眾形象。

4.3生態(tài)效益

低效用地再開發(fā)的實(shí)施，更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，有效增加公共綠地面積，改善生態(tài)環(huán)境。與交通廊道建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等有效結(jié)合起來，建立起生態(tài)環(huán)境安全的土地利用格局。通過開發(fā)強(qiáng)度控制、抽疏建綠、加強(qiáng)配套、環(huán)境綜合整治，改善了“舊城鎮(zhèn)”、“舊村莊”、“舊廠區(qū)”的投資生產(chǎn)環(huán)境及居住環(huán)境，引導(dǎo)空間環(huán)境質(zhì)量整體提升。

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