基層自我加壓的動機(jī)與邏輯

羅哲

【關(guān)鍵詞】“主動加碼”? 壓力型體制? 基層治理

【中圖分類號】D63? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“主動加碼”現(xiàn)象是指在方針、政策或工作任務(wù)下達(dá)后，下級部門在完成最低限度的標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，主動增加任務(wù)要求的現(xiàn)象?！爸鲃蛹哟a”在地方治理及基層中屢屢出現(xiàn)，是壓力型體制下“層層加碼”現(xiàn)象的組成部分。在地方競爭過程中，為消解和應(yīng)對上級壓力，完成各項(xiàng)任務(wù)，“主動加碼”成為地方和基層政府經(jīng)常采取的行動。盡管“主動加碼”能夠推動政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但也存在形式主義的隱患。推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要對“主動加碼”這一行為加以透視和引導(dǎo)。

“主動加碼”的行為動機(jī)

首先，“主動加碼”的動機(jī)來自競爭引力。改革開放激發(fā)了地方活力，行政與財(cái)政分權(quán)對地方政府產(chǎn)生強(qiáng)有力的激勵(lì)作用。中央政府對地方實(shí)行“放權(quán)讓利”，賦予地方發(fā)展空間，同時(shí)建立起一套“層層分包”的責(zé)任體系，實(shí)行屬地管理。在分權(quán)的行政體制下，地方官員被視為上級政府的代理人，接受上級政府的考察，與中央政府形成“委托—代理”關(guān)系。在趕超型發(fā)展的目標(biāo)驅(qū)動下，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展方針在全國層層推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)績效成為地方官員考核的重點(diǎn)，地方GDP的競爭錦標(biāo)賽愈演愈烈，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。在晉升錦標(biāo)賽過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)往往成為關(guān)注重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快地區(qū)的官員將獲得晉升機(jī)會。

在相互競爭與學(xué)習(xí)中，采取“主動加碼”這一策略，能夠縮小與競爭對手的差距，避免在競爭中處于劣勢。從橫向上看，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的競爭壓力較大。為爭取優(yōu)質(zhì)資源，地方政府加大投資力度，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，采取種種方式以贏得錦標(biāo)賽。一方面，與地域相近、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)體結(jié)成同盟，為彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距“主動加碼”;另一方面，向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開展政策學(xué)習(xí)，為獲取更多政策資源“主動加碼”。從縱向上看，地方競爭的激勵(lì)效應(yīng)呈現(xiàn)出逐級擴(kuò)大的特點(diǎn)?；鶎拥母偁庉^為激烈，受到經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)的影響更大，因而基層官員的“加碼”意愿也更強(qiáng)，往往提出更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。通過完成更多的任務(wù)指標(biāo)，基層將獲得更多上級的資源輸入，也將迎來良好的發(fā)展機(jī)遇。

其次，“主動加碼”的動機(jī)來自行政壓力。我國國土遼闊，國情復(fù)雜，從中央到地方有五大層級。由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r不同，中央政策無法對此作出統(tǒng)一明確規(guī)定，從而為地方政策執(zhí)行留下了空間。政策制定與政策執(zhí)行之間的差異構(gòu)成了政策張力，政策的層層推進(jìn)往往演變?yōu)椤皩訉蛹哟a”，行政層級越低的部門其政策執(zhí)行力度越強(qiáng)。面對存在“張力”的政策，不同層級的部門會作出不同解釋，并根據(jù)自身情況選擇不同的執(zhí)行策略。在壓力型體制下，上級部門通過行政命令開展政治動員。當(dāng)上級目標(biāo)設(shè)置與下級所面臨的情況不匹配時(shí)，基于主動調(diào)試的“加碼”行為就會出現(xiàn)。地方政府在執(zhí)行政策時(shí)，往往通過行使一定的自由裁量權(quán)對政策目標(biāo)和實(shí)施手段進(jìn)行調(diào)整，以滿足實(shí)際需要。

由于中央目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要依托于地方的政策執(zhí)行，地方政府需對上級負(fù)責(zé)，因此壓力型體制對基層政策執(zhí)行提出了更高的要求。以行政責(zé)任分解為特點(diǎn)的壓力型體制通過層層分包將壓力傳達(dá)到基層，基層目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則會影響中央政策的實(shí)施。為確保上級政府承諾的目標(biāo)能夠兌現(xiàn)，下級部門必須承擔(dān)更加嚴(yán)格的責(zé)任，以“加碼”方式提高任務(wù)指標(biāo)。因此，完成政治任務(wù)成為地方政府的重要工作內(nèi)容之一。特別是一些重要的工作指標(biāo)，將會在基層分解到人，落實(shí)到具體的干部身上。在目標(biāo)責(zé)任制推行背景下，基層“主動加碼”有助于保障上級目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，贏得上級認(rèn)可。同時(shí)，“主動加碼”更是一種傳遞信號的工具，以表現(xiàn)下級部門較高的責(zé)任意識和對上級決策的堅(jiān)決擁護(hù)。

最后，“主動加碼”的動機(jī)來自晉升動力。在上級部門掌握人事任免權(quán)的情況下，地方官員需接受上級官員的考察。其考察內(nèi)容既包含經(jīng)濟(jì)總量和發(fā)展速度等常規(guī)指標(biāo)，也包括計(jì)劃生育、扶貧和社會綜合治理等專項(xiàng)指標(biāo)。地方官員受固定的任期限制，必須在其任期內(nèi)做出政績才能獲得晉升機(jī)會。因此地方官員專注于上級分派指標(biāo)的完成，并傾向于以“主動加碼”獲取和提升社會資本。完成更高標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)被視為官員個(gè)人能力的體現(xiàn)，并有助于贏得競爭優(yōu)勢。受到晉升激勵(lì)的地方官員主動提高任務(wù)要求，積極實(shí)施地方招商引資等，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大政策覆蓋面。這些行為贏得了地方企業(yè)家和村民的信任，其強(qiáng)有力的實(shí)施姿態(tài)也為其樹立了良好形象，從而構(gòu)建起良好的社會聲譽(yù)和社會網(wǎng)絡(luò)。

同時(shí)，“主動加碼”也能幫助地方官員在競爭中獲得比較優(yōu)勢。與同一層級的其他官員相比，采取“主動加碼”的官員提前或超額完成任務(wù)，其績效表現(xiàn)更好，能夠給上級留下良好印象。這種“加壓驅(qū)動”的方式展現(xiàn)了其較強(qiáng)的發(fā)展欲望，增強(qiáng)了地方官員的競爭能力。自身績效超越競爭對手的越多，所獲得的競爭優(yōu)勢也越大。而在多層級競爭錦標(biāo)賽下，不同層級的官員都在爭取盡可能高的經(jīng)濟(jì)績效。競爭人數(shù)越多，獲取競爭優(yōu)勢的欲望就越強(qiáng)烈，“主動加碼”現(xiàn)象就越普遍。不少地方官員紛紛提高指標(biāo)上限，爭前恐后完成更多任務(wù)，造成政績的非理性攀比。

“主動加碼”的作用邏輯

地方或基層對政策、任務(wù)“主動加碼”主要包括兩個(gè)維度上的邏輯轉(zhuǎn)換：在集體行動維度，“主動加碼”的根源在于政策執(zhí)行與政策環(huán)境之間的偏差，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中給需要以“加碼”的形式進(jìn)行應(yīng)對;而在個(gè)體行動維度，對于晉升的意愿則驅(qū)動了基層官員“主動加碼”以提升政績。根據(jù)兩個(gè)維度的不同邏輯，可以將“主動加碼”行為分為兩類。一是政策型加碼，即由政策執(zhí)行所帶來的“加碼”;二是激勵(lì)型加碼，即由晉升和“卸責(zé)”所帶來的“加碼”。前者主要涉及政策目標(biāo)與實(shí)際能力的矛盾，后者主要體現(xiàn)了官員任免與考核規(guī)定所產(chǎn)生的激勵(lì)效應(yīng)。

政策型加碼包括兩種情況，一是政策預(yù)期低于執(zhí)行能力，二是政策預(yù)期高于執(zhí)行能力。當(dāng)中央制定相對保守的政策目標(biāo)時(shí)，實(shí)際上為地方“主動加碼”留下了空間，地方可根據(jù)自身實(shí)際情況主動增加任務(wù)，提高執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。中央所提出的宏觀目標(biāo)具有總體性和抽象性特征，在執(zhí)行過程中易被層層放大。地方官員通過“主動加碼”調(diào)整目標(biāo)上限，提高政策目標(biāo)與客觀實(shí)際的匹配性。當(dāng)上級制定較高的政策目標(biāo)時(shí)，能力相對不足的地方則面臨巨大壓力，并以“加碼”應(yīng)對政策張力。地方“主動加碼”既表明了堅(jiān)決支持和擁護(hù)上級決策的政治忠誠，體現(xiàn)其較強(qiáng)的責(zé)任意識，又向上傳遞了任務(wù)較重的信號，以便向上級尋求資源支持。壓力型體制下，下級部門往往缺乏議價(jià)能力，上級下達(dá)的政策成為一項(xiàng)必須完成的政治任務(wù)。此時(shí)對目標(biāo)進(jìn)行“加碼”，有助于滿足上級政策預(yù)期。由于上級政府對“地方性知識”的汲取需要通過基層，因此基層部門獲得了“加碼”機(jī)會?！凹哟a”的數(shù)量越大，對上級政策的實(shí)現(xiàn)越有利，同時(shí)下級部門以上級目標(biāo)為下限獲得的自由裁量空間就越大。

激勵(lì)型加碼是一種常見的加碼形式，具體包括晉升激勵(lì)和“卸責(zé)”兩種類型。一方面，官員必須在考核排名中位居前列才能贏得晉升機(jī)會。由于晉升名額有限，向上晉升必然面臨層層淘汰和篩選，只有做出更好的成績才能獲得更高的評價(jià)，為晉升提供保障。而目標(biāo)責(zé)任制強(qiáng)調(diào)地方向上負(fù)責(zé)，官員任免決定由上級作出。因此，地方官員在完成上級規(guī)定目標(biāo)的前提下，選擇主動增加工作量，提出更高的目標(biāo)，爭取獲得晉升名額。在有限的任期內(nèi)，面對地方競爭，不少地方官員需要盡快完成目標(biāo)規(guī)劃，盡早取得優(yōu)異成績。這種晉升帶來的壓力迫使其追趕績優(yōu)者，加快推進(jìn)各項(xiàng)工作，超前完成任務(wù)。另一方面，官員在“加碼”時(shí)存在“卸責(zé)”可能。我國行政體制實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，地方各級政府分別由省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長等行使最終決策權(quán)。因此下級部門作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可將責(zé)任推給上級。當(dāng)政策執(zhí)行遭遇困難時(shí)，地方通過“主動加碼”擴(kuò)大政策覆蓋面，減少利益分配沖突。“加碼”后的地方在執(zhí)行政策過程中憑借上級權(quán)威能夠強(qiáng)力推行政策，減輕社會輿論的壓力。若最終目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，下級部門可將其歸因于上級決策失誤，而上級對主動承擔(dān)工作任務(wù)的下級難以苛責(zé)，從而導(dǎo)致地方“卸責(zé)”。同時(shí)，由于責(zé)任追究機(jī)制尚不健全，地方官員在任期間的遺留問題往往由下一任官員處理。前任官員在任期即將結(jié)束之際的“主動加碼”并不會給其造成負(fù)擔(dān)，容易被“加碼”帶來的利益所吸引。

政策型加碼和激勵(lì)型加碼的存在表明，個(gè)體行為和集體行動之間存在著邏輯轉(zhuǎn)化。一是個(gè)體行動會對政策執(zhí)行帶來影響，長期“主動加碼”有可能造成政策制定的偏誤。盡管“主動加碼”有助于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但頻繁的“主動加碼”在晉升激勵(lì)下將導(dǎo)致地方官員的目標(biāo)替換，忽略政策執(zhí)行的可行性。由于政策制定的統(tǒng)一性與靈活性矛盾存在，地方官員被賦予執(zhí)行空間?！爸鲃蛹哟a”雖然體現(xiàn)了政策執(zhí)行的因地制宜，但不顧實(shí)際情況的“加碼”導(dǎo)致政策偏離原本意圖，各地的相互攀比也演化為非理性競爭。科學(xué)決策需要真實(shí)準(zhǔn)確的信息，但個(gè)體自發(fā)的“加碼”可能背離實(shí)際情況，導(dǎo)致中央制定過高的目標(biāo)，造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。

二是政策偏差造成的張力對基層造成負(fù)向激勵(lì)，易加重地方負(fù)擔(dān)。上級部門所獲取的地方性知識不足，造成政策制定與執(zhí)行之間的張力。為確保地方政策順利執(zhí)行，政策設(shè)計(jì)需在統(tǒng)一性與靈活性中進(jìn)行平衡。政策設(shè)計(jì)的靈活性為地方留下了緩沖空間，導(dǎo)致目標(biāo)和手段選擇的多樣性。其中，堅(jiān)持高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)完成工作任務(wù)是對下級部門的預(yù)期，提前和超額完成任務(wù)也是值得贊許和肯定的行為。為使政策與現(xiàn)實(shí)相互匹配，地方官員以“主動加碼”作為應(yīng)對策略，在自由裁量過程中“層層加碼”，不斷提高指標(biāo)要求，導(dǎo)致容錯(cuò)空間越來越小。一旦執(zhí)行受阻，任務(wù)完成的壓力將導(dǎo)致基層形式主義的出現(xiàn)，最終導(dǎo)致政策失敗。

正確對待“主動加碼”，促進(jìn)治理效能提升

“主動加碼”是一柄雙刃劍，適當(dāng)?shù)摹爸鲃蛹哟a”是地方積極性的體現(xiàn)，而脫離實(shí)際的數(shù)字“加碼”則是形式主義的一種表現(xiàn)。上級部門應(yīng)當(dāng)重視“主動加碼”所傳遞的信號，了解下級部門在政策執(zhí)行中遇到的困難，根據(jù)其執(zhí)行能力確定合理的政策預(yù)期。為促進(jìn)治理現(xiàn)代化和治理效能的提升，必須正確看待“主動加碼”的作用邏輯，對“主動加碼”行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。通過優(yōu)化政策設(shè)計(jì)和干部管理等方式，改革其中的不合理因素，明確下級部門的權(quán)利和責(zé)任清單，使政策目標(biāo)、激勵(lì)強(qiáng)度與執(zhí)行能力相互協(xié)調(diào)，從而避免盲目“加碼”帶來的負(fù)面效應(yīng)。

首先，在公共政策層面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持因地制宜、精準(zhǔn)施策。公共政策的運(yùn)行是一個(gè)全過程，包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結(jié)等環(huán)節(jié)。破解“主動加碼”困境要從合理的政策目標(biāo)制定出發(fā)，選擇符合地方實(shí)情的政策方案，做好民主決策。壓力型體制下的目標(biāo)分解是自上而下的，其目標(biāo)設(shè)置主體單一，缺乏對下級情況的了解。為此，政策制定部門應(yīng)扎實(shí)做好專題調(diào)研、專家論證和社會聽證等，廣泛聽取下級部門和社會民眾意見，深入了解實(shí)際情況，選擇適當(dāng)?shù)恼吣繕?biāo)。政策制定要兼顧統(tǒng)一性與靈活性，在鼓勵(lì)地方積極性的同時(shí)重視實(shí)事求是，合理設(shè)置指標(biāo)上下限，做到量力而行。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政策制定者應(yīng)當(dāng)充分利用信息技術(shù)，通過數(shù)據(jù)收集、分析和研判掌握經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展動態(tài)，充分認(rèn)識和了解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與社會環(huán)境容量，為科學(xué)決策提供依據(jù)。

地方政策制定要與執(zhí)行能力和現(xiàn)實(shí)需要掛鉤，使政策預(yù)期與執(zhí)行能力相互匹配，防止因盲目追趕造成“一刀切”現(xiàn)象。地方官員應(yīng)結(jié)合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和調(diào)研報(bào)告等資料，合理利用公民反饋的意見及建議，避免提出過高要求，增加地方負(fù)擔(dān)。在政策執(zhí)行前，明確決策目標(biāo)與政策設(shè)計(jì)原則，做好政策方案的論證與評估，充分征求下級部門意見，重點(diǎn)關(guān)注其可行性。在政策執(zhí)行過程中，要加強(qiáng)執(zhí)行部門與決策部門的溝通，定期反饋政策落實(shí)的具體情況，對不合理的政策要求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。在政策執(zhí)行后，上級部門應(yīng)當(dāng)對政策執(zhí)行中反映的問題進(jìn)行總結(jié)，分析目標(biāo)完成情況及影響因素。同時(shí)，收集群眾和下級官員對政策的評價(jià)，再次進(jìn)行政策合理性檢驗(yàn)，降低政策“加碼”的負(fù)面影響。

其次，在干部管理層面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合理激勵(lì)、積極引導(dǎo)。壓力型體制是誘發(fā)官員“加碼”行為的主要原因，“對上不對下”的責(zé)任承諾直接影響著地方官員的目標(biāo)設(shè)定，使地方官員優(yōu)先考慮上級關(guān)注的指標(biāo)。上級將任務(wù)分包給下級部門，卻無法掌握基層的實(shí)際情況，導(dǎo)致上下級之間信息不對稱的產(chǎn)生。為此，需要建立科學(xué)合理的政績評價(jià)機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制，將基本公共服務(wù)、民生工程和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)納入考察范圍，綜合考察地方干部的績效表現(xiàn)，重點(diǎn)關(guān)注其對社會利益和長期發(fā)展作出的貢獻(xiàn)。在考核過程中，應(yīng)當(dāng)簡化和規(guī)范各類考核程序，嚴(yán)格審核考察材料。同時(shí)，開展社會滿意度評估，聽取公民對地方干部的施政意見，突出實(shí)績考察，避免對GDP數(shù)字的過度迷信。其中，對績效考核中虛報(bào)數(shù)據(jù)、夸大政績等行為應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)肅處理，建立健全責(zé)任追究機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)決抵制“形象工程”和“面子工程”等不切實(shí)際的做法。

在思想教育上，對干部開展價(jià)值觀培訓(xùn)，引導(dǎo)其樹立科學(xué)的政績觀。價(jià)值引領(lǐng)是改變“加碼”行為動機(jī)、遏制“攀比風(fēng)”的基礎(chǔ)和重要條件，必須以社會主義核心價(jià)值觀為準(zhǔn)則，以“三嚴(yán)三實(shí)”為基本要求，通過培訓(xùn)塑造干部的求真意識和務(wù)實(shí)態(tài)度，幫助其正確看待地方競爭。對干部的思想教育，既要強(qiáng)調(diào)政治忠誠，也要重視實(shí)干精神和服務(wù)意識。一方面，干部應(yīng)當(dāng)對黨忠誠，堅(jiān)決服從黨中央的指示，并按照相關(guān)規(guī)定完成上級下達(dá)的任務(wù)，具備較強(qiáng)的政治意識和大局意識。另一方面，干部更應(yīng)秉持為人民服務(wù)的宗旨，在政策執(zhí)行過程中充分考慮社會承受能力，提高政策的惠民力度，為人民謀福祉。此外，要注重培養(yǎng)干部的團(tuán)隊(duì)精神與合作意識，使其正確對待與他人的表現(xiàn)差距，處理好競爭與合作的關(guān)系。

在人員任用上，加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，科學(xué)化干部配置。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要把提高治理能力作為新時(shí)代干部隊(duì)伍建設(shè)的重大任務(wù)。干部隊(duì)伍建設(shè)首先要重視政治素養(yǎng)建設(shè)，引導(dǎo)廣大干部不忘初心、牢記使命，明確個(gè)人努力的方向，避免因盲目攀比迷失方向。新時(shí)代干部應(yīng)當(dāng)深入掌握習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，樹立遠(yuǎn)大理想，堅(jiān)定政治立場，以辯證思維看待政治任務(wù)與歷史使命。其次要重視實(shí)踐能力建設(shè)，幫助廣大干部深入基層和群眾，運(yùn)用所學(xué)解決實(shí)際問題，正確理解政策要求，避免“眼高手低”現(xiàn)象。最后還需重視人才梯隊(duì)建設(shè)，將具有真才實(shí)干的優(yōu)秀人才提拔到合適的崗位上，鍛煉其個(gè)人才干。既要鼓勵(lì)老干部發(fā)揮經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，也要發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)年輕干部，并通過新老干部結(jié)對方式加強(qiáng)干部交流，實(shí)現(xiàn)知識共享與經(jīng)驗(yàn)傳授。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)編/于洪清? ? 美編/楊玲玲