交通強國戰(zhàn)略下的小城鎮(zhèn)交通規(guī)劃探究

崔婷婷

(中國建筑設計研究院有限公司，北京 100044)

交通與城市的發(fā)展相互影響、相互制約，改革開放以來，我國城市規(guī)劃戰(zhàn)略都伴隨著交通規(guī)劃的調整。2019年《交通強國綱要》印發(fā)，提出新時代綜合交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略要進一步明確，使綜合交通運輸實現(xiàn)高質量發(fā)展。因此，交通強國是我國交通運輸發(fā)展的重要戰(zhàn)略決策，對我國交通運輸行業(yè)產(chǎn)生了根本性影響。至2019年末，我國城鎮(zhèn)化率已達60.6%，相對于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，小城鎮(zhèn)的交通發(fā)展處于落后狀態(tài)。針對小城鎮(zhèn)交通規(guī)劃，《交通強國綱要》結合《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022 年)》，明確了在綜合交通規(guī)劃背景下小城鎮(zhèn)交通規(guī)劃的總體要求和任務。加強城鄉(xiāng)交通運輸一體化發(fā)展，擴大交通多樣化的有效供給，積極引導新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展，提升居民出行服務質量，推進交通與產(chǎn)業(yè)融合，在城鎮(zhèn)化的進程中實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、交通的協(xié)調發(fā)展，使小城鎮(zhèn)交通在我國新型城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮重要作用,促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[1]。

交通強國建設為城鎮(zhèn)交通的發(fā)展帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)。立足城鎮(zhèn)交通發(fā)展的問題和需求，由以往的“以車為主”轉變?yōu)椤耙匀藶橹鳌钡陌l(fā)展思路，在追求速度的同時更加注重質量的轉變。需要對城鎮(zhèn)交通的特征、目標和發(fā)展規(guī)劃進行重新梳理和定位[2]。

汪光燾在新時期的節(jié)點上，圍繞城市交通規(guī)劃理念轉變等方面，對交通規(guī)劃理論進行反思，提出改進方向[3]?？琢畋筇接懥私煌ㄒ?guī)劃的改變主要是由于中國城市進入了以存量發(fā)展和綠色發(fā)展為核心的發(fā)展期[4]。龐清閣、姜彩良等從理論和實踐兩個層面論證新時期綜合交通運輸?shù)陌l(fā)展問題[5], 龐躍輝在戰(zhàn)略分析的基礎上，應用理論方法和比較分析法對交通強國戰(zhàn)略提出了戰(zhàn)略性建議[6]，劉振國探討國土空間新形勢下綜合交通規(guī)劃的問題和對策[7]，裴欣、高宜城按照國土空間規(guī)劃 “一張圖”的思路，強調自上而下的戰(zhàn)略實施，實現(xiàn)有效傳導[8]。劉云龍、黃承鋒探討城鎮(zhèn)的建設依賴于“集約、高效”的交通系統(tǒng)，實現(xiàn)高效運轉離不開公共交通的支撐[9]。朱照宏、楊東援研究隨著經(jīng)濟區(qū)域一體化發(fā)展，交通網(wǎng)絡在城市群、區(qū)域等交通發(fā)展中起到了很重要的角色[10]。建立以自行車為主的慢行交通發(fā)展體系，凸顯自行車在小城鎮(zhèn)發(fā)展中的重要性[11]。以上研究成果都為交通強國背景下的小城鎮(zhèn)交通規(guī)劃研究提供了重要基礎。

本文采用的問卷數(shù)據(jù)來自于2016年，是由住房與城鄉(xiāng)建設部組織的全國31個省(自治區(qū)、直轄市)中抽樣選取的121個小城鎮(zhèn)詳細調查。本次調查共設計了5個調查表，本文采用了《鎮(zhèn)區(qū)入戶調查問卷》和《城鎮(zhèn)空間與建設調查表》中的部分數(shù)據(jù)(見圖1—圖7中相關數(shù)據(jù))，其中，鎮(zhèn)區(qū)居民家庭入戶樣本采用整體抽樣與隨機抽樣相結合的方式，每個鎮(zhèn)調查總戶數(shù)控制在120戶左右，《城鎮(zhèn)空間與建設調查表》由調查人員實地走訪后共同填寫，共計119份。

圖1 小城鎮(zhèn)居民出行方式

目前，交通強國理念要打造高質量的城市交通，迫切需要站在城鎮(zhèn)交通發(fā)展問題的視角審視城鎮(zhèn)交通現(xiàn)狀和未來交通發(fā)展模式。本文結合交通強國新理念，從交通規(guī)劃層面思考城鎮(zhèn)交通發(fā)展模式及相應的實施路徑，推動城鎮(zhèn)交通“以人為本”的發(fā)展。

1 交通強國戰(zhàn)略下小城鎮(zhèn)交通規(guī)劃的必要性

“交通強國”戰(zhàn)略對傳統(tǒng)的交通方式提出規(guī)劃戰(zhàn)略新思維，對城鎮(zhèn)交通運輸發(fā)展具有重要指導意義，因此，把握綜合交通運輸發(fā)展的新趨勢[12]對城鎮(zhèn)交通呈現(xiàn)出以下四大必要性。

1)服務均等，人性化發(fā)展，實現(xiàn)從城鎮(zhèn)到居民的更替。城鎮(zhèn)交通規(guī)劃的對象是交通，但編制的目的是居民，應更多關注居民的利益在城鎮(zhèn)交通規(guī)劃建設過程中的保障和實現(xiàn)[13]。交通建設應改變城鎮(zhèn)現(xiàn)狀結果，加快城鎮(zhèn)化進程，借助道路交通的發(fā)展力量提高居民的生活水平。

2)重視環(huán)保，實現(xiàn)從普通擴建到特色引導的轉變。城鎮(zhèn)交通規(guī)劃要從建設層面的“普通擴建”中解脫出來，應當以城鎮(zhèn)為主題、居民為重點，注重生態(tài)綠色理念，利用城鎮(zhèn)當?shù)氐馁Y源與人文風貌，凸顯地方特色，打造綠色慢行空間。

3)注重規(guī)劃協(xié)調，實現(xiàn)從終極狀態(tài)到以存量為主的發(fā)展。交通規(guī)劃與村莊規(guī)劃通常相似，為大批量生產(chǎn)，對“終級狀態(tài)”即若干年后城鎮(zhèn)、交通建設積累過量的過分關注，會導致道路交通發(fā)展缺乏長遠指導[14]，因此，交通規(guī)劃應當以引導城鎮(zhèn)發(fā)展為前提，促進交通方式轉型，從保障各項基礎設施的綜合性思路出發(fā)，實現(xiàn)從“終級狀態(tài)”到“存量為主”的發(fā)展。

4)構建多元體系[15]，實現(xiàn)從封閉到開放的轉變，建立綜合性交通。城鎮(zhèn)交通應銜接縣、市統(tǒng)籌發(fā)展，合理規(guī)劃村鎮(zhèn)體系，從針對單個城鎮(zhèn)道路的規(guī)劃逐漸轉向綜合性交通規(guī)劃，以城鎮(zhèn)道路規(guī)劃為核心，建設多樣性的公路、航空等運輸方式，在一定區(qū)域內通過相鄰關系密切的城鎮(zhèn)形成交通網(wǎng)絡，其在聚集和輻射功能上都具有較好效用。

2 小城鎮(zhèn)交通建設中存在的主要問題

2.1 居民需求

小城鎮(zhèn)居民綠色出行特征顯著，城鎮(zhèn)居民日常出行目的主要包括兩類：一類是工作相關的通勤出行，另一類是生活休閑出行。通勤出行主要包括居民上下班、上下學、務農(nóng)等出行，生活休閑出行主要包括購物、娛樂、社交等出行。居民日常出行均以步行為主，其次是摩托車、電動自行車和自行車。小汽車在城市居民出行中占有較大比重，但在小城鎮(zhèn)小汽車在各種出行目的中應用都不超過30%(見圖1)，小城鎮(zhèn)居民通常只有遠距離出行才會選擇小汽車。由于小城鎮(zhèn)公共交通基礎設施尚不完善，公交車數(shù)量、發(fā)車頻率等遠不能滿足居民需求，使用公共汽車出行的小城鎮(zhèn)居民占比也較少，同時，公共交通的不足也使小城鎮(zhèn)居民更加依賴小汽車出行[16]。

小城鎮(zhèn)居民的出行頻率可以在一定程度上反映村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城之間聯(lián)系的緊密程度，出行頻率越高代表相互之間的聯(lián)系越緊密。小城鎮(zhèn)居民去縣城的頻率相較去市區(qū)要高，居民與縣城之間的聯(lián)系更加緊密。25.26%的小城鎮(zhèn)居民會在一個星期內去一次縣城，而一個星期去一次市區(qū)的居民僅占10.03%，3個月去一次縣城的居民占38.9%，去市區(qū)的僅占26.67%(見圖2)。小城鎮(zhèn)居民的長距離出行普遍較少，超60%居民半年以上才去一次市區(qū)，日常更傾向于去出行距離較近、服務等級相對較低的縣城，有50%以上的居民每個月都會去縣城(見圖3、圖4)。

圖2 小城鎮(zhèn)居民去縣城和市區(qū)占比

圖3 小城鎮(zhèn)居民去市區(qū)頻率

圖4 小城鎮(zhèn)居民去縣城頻率

小城鎮(zhèn)居民購物更傾向于去市區(qū)，去市區(qū)購物居民約占50%，而以縣城為出行目的地的居民中，有13%的居民是進貨送貨。在公共服務方面，選擇去市區(qū)和縣城就醫(yī)看病的居民比例相當，但在教育上學方面，小城鎮(zhèn)居民更愿意選擇去縣城(見圖5)。隨著生活水平和經(jīng)濟社會的發(fā)展，居民對交通需求產(chǎn)生了新的變化，即交通對居民生產(chǎn)生活產(chǎn)生的影響逐漸增大。因此，在交通強國的戰(zhàn)略背景下，居民的感受和體驗最為重要。

圖5 各類出行目的家庭比例

2.2 道路需求

2.2.1 城鎮(zhèn)道路斷面布置

小城鎮(zhèn)居民在日常的上學、上班、購物等出行中，大多選擇步行、騎自行車或電動車出行方式。但對比城市大尺度規(guī)?；臻g，城鎮(zhèn)道路的等級比較低，道路密度較大。根據(jù)城市綜合交通體系規(guī)劃標準(GB/T 151328-2018)的規(guī)定，I、II級主干道基本道路紅線為40～60 m，III級主干道道路紅線為30～50 m，且雙向車道為4～6條，相比較于小城鎮(zhèn)的道路紅線，僅有12%的小城鎮(zhèn)道路紅線為35～50 m ,90%的主干道寬度未達到25 m，占比45%主路寬度未達到15 m，一些傳統(tǒng)老街區(qū)的街道更狹窄。城市居住功能區(qū)的路網(wǎng)密度為7～15 km/km2，而城鎮(zhèn)主干道和支路道路密度主要集中在1～5 km/km2(見圖6)。因此，小城鎮(zhèn)的道路在一定程度上會影響居民出行的幸福感，不同的道路有不同的功能，城鎮(zhèn)道路一塊板式的發(fā)展直接影響了城鎮(zhèn)的交通出行結構。

圖6 城鎮(zhèn)主要道路紅線寬度

2.2.2 城鎮(zhèn)現(xiàn)狀道路網(wǎng)布局不完善

對于城鎮(zhèn)多以“自由生長”而形成的交通發(fā)展模式，大部分城鎮(zhèn)道路是“主路+支路”的模式，主干路密度高，大馬路、寬馬路仍是建設的樣板。城鎮(zhèn)的區(qū)內道路多存在T字形、異位交叉、斷頭路等，沒有明顯特征的道路網(wǎng)，更多的是一些不規(guī)則的小路延續(xù)到家，或沿道路兩旁均為商業(yè)設施，道路功能不明確，主干道與不同粗細的支路相連接，整個路網(wǎng)的聯(lián)通性低，形成復雜不規(guī)則的小城鎮(zhèn)路網(wǎng)。在道路規(guī)劃和修建過程中，管理者仍固守“以車為主”的發(fā)展理念，盲目照搬城市道路的修建模式，機動車道比行人道和自行車道寬，因此，城鎮(zhèn)居民出行對城鎮(zhèn)內部道路的發(fā)展提出了更高要求。

2.2.3 公路與城鎮(zhèn)的路權分配

國道、過境道路等對城鎮(zhèn)居住和出行的影響較突出，主要承擔著城鎮(zhèn)居民通行的職能，隨著小城鎮(zhèn)機動化水平的逐漸提升，城鎮(zhèn)居民的交通出行目的越來越多樣，公路交通與村鎮(zhèn)之間的影響也越來越大，與城鎮(zhèn)居民生活的矛盾日益明顯。

圖7小城鎮(zhèn)距最近高速路口和國道車程

絕大部分小城鎮(zhèn)的居民可在30 min內到達高速出入口和國道，占比分別為61.54%、70.94%(見圖7)，便捷的出行與公路經(jīng)濟使小城鎮(zhèn)居民依靠于公路的發(fā)展，改革初期“鎮(zhèn)鎮(zhèn)通公路”“要致富，先修路”的建設思想是要求公路從鎮(zhèn)中心穿過，因此，規(guī)模較小的城鎮(zhèn)通常沿著公路發(fā)展，對市縣聯(lián)系較弱，公路形成城鎮(zhèn)居民的主要生活空間，公路橫斷面較單一，導致小城鎮(zhèn)中機動車、自行車、居民混行，交通安全問題十分嚴重。存在噪音、車行震動、飛塵、尾氣等環(huán)境污染問題，也難以營造公路周邊宜居的生活環(huán)境。鎮(zhèn)區(qū)要發(fā)展，公路會成為鎮(zhèn)區(qū)空間發(fā)展的屏障，為使城鎮(zhèn)居民各類出行更安全，生活環(huán)境更宜居，過境交通可考慮改線，將原有的公路鎮(zhèn)區(qū)段改為城鎮(zhèn)道路。

2.3 交通空間需求

交通空間始終是核心內容之一，不僅決定了城鎮(zhèn)交通模式，還對空間塑造與布局有較大影響。從規(guī)劃角度看，交通作為聯(lián)系城鎮(zhèn)各要素的紐帶，擁有龐大的交通基礎設施體系，但由于城鎮(zhèn)基礎設施建設(停車設施、公共交通設施、交通換乘設施等)滯后，大部分城鎮(zhèn)的交通空間存在“路亂建、車亂?！币约敖煌ɑA設施老舊等問題。85%的城鎮(zhèn)存在路面破損問題，約1/3的小城鎮(zhèn)沿街建筑立面雜亂，交通空間高度混合。目前90%的城鎮(zhèn)道路上居民與車輛的混行較為普遍，存在較大的安全隱患。車行道通常為行人、小汽車、摩托車、拖拉機、農(nóng)用車及畜力車的混行空間，多種交通方式混合，速度差異性大，造成道路分配不均，路權使用不合理，交叉口一般沒有信號燈控制，主要靠行人、車輛的自動避讓來自主維護道路通行。

3 小城鎮(zhèn)交通規(guī)劃思考

3.1 慢行交通激活小城鎮(zhèn)特色

慢行交通在小城鎮(zhèn)中占主導地位，由于小城鎮(zhèn)道路網(wǎng)雜亂無章，且隨著機動車的快速發(fā)展，小城鎮(zhèn)的慢行交通系統(tǒng)將會呈現(xiàn)萎縮狀態(tài)，出現(xiàn)交通擁堵、環(huán)境污染等窘境。因此，要充分利用小城鎮(zhèn)現(xiàn)有的路網(wǎng)格局與自然基底來打造小城鎮(zhèn)的慢行交通系統(tǒng)，充分體現(xiàn)交通強國理念中“人性化”的發(fā)展，更好地實現(xiàn)居民的生活目標，盡可能滿足居民生活的幸福感。慢行交通的發(fā)展不僅影響了城鎮(zhèn)基礎設施的建設。同時，也關系到政策的實施制定[17]。通過以自行車、步行等出行方式為基礎，與小城鎮(zhèn)內部的平房、低層建筑(如門廊、櫥窗、座椅等)共同構成以慢行交通為主的街巷空間，打造有生活氛圍的慢行交通。同時，增加城鎮(zhèn)公共交通的發(fā)展，結合小城鎮(zhèn)居民的意見[18]，實現(xiàn)“最后一公里”的無縫銜接交通模式，重視居民作為慢行空間主要使用者的切身需求。

使小城鎮(zhèn)的慢行交通作為主角，即不再拓寬機動車道和快速路，增加步行專用道和自行車道，使道路空間得到優(yōu)化分配。同時，促進小城鎮(zhèn)自行車系統(tǒng)的有效發(fā)展，提出“公共交通+自行車”的模式[19]，賦予其運動健身、休閑游憩、家庭游樂、文化活動、公共活動、濱水休閑等功能。依托小城鎮(zhèn)的獨特資源建立休閑網(wǎng)絡系統(tǒng)，以綠地、河道、建筑景觀、綠化帶等作為慢行休閑線路，與機動車分離，為小城鎮(zhèn)居民提供悠閑舒適的行走空間。同時，針對小城鎮(zhèn)獨特的自然景觀和歷史文化資源，以特色公園、文化活動等結合慢行交通，打造公共活力廊道，構建獨特的小城鎮(zhèn)旅游交通體系，引導居民通過慢行路徑進行文化、休閑等多種功能的互動，為居民留下深刻的印象與體驗，并通過慢行網(wǎng)絡為小城鎮(zhèn)打下綠色基底，喚活小城鎮(zhèn)。

3.2 城鎮(zhèn)交通規(guī)劃與空間相適應

交通與空間的協(xié)同發(fā)展是交通強國的關鍵，在機動性的社會發(fā)展中，交通對空間組織運行的影響越來越顯著。在空間規(guī)劃的總體戰(zhàn)略中交通基礎設施的建設是一項關鍵性指標，交通基礎設施是點—線—面三者之間功能銜接的重要通道，是各鎮(zhèn)—縣—市經(jīng)濟活動和相互聯(lián)系的紐帶，因此，交通基礎設施不僅是空間發(fā)展的脈絡，也體現(xiàn)了交通規(guī)劃對國土空間規(guī)劃的支撐與保障作用。

我國建設了大量服務于快速交通的交通基礎設施，在新時期的背景下，統(tǒng)籌發(fā)展存量基礎設施的改造是交通規(guī)劃與空間相適應的重點之一。通過進行路網(wǎng)的重新分配，利用城鎮(zhèn)周邊道路分流部分交通量，以適應不同城鎮(zhèn)的空間需求，發(fā)揮交通設施系統(tǒng)的開發(fā)、改善作用，以推動不同類型小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。對于不同類型的小城鎮(zhèn)可針對各自特點，以實際需求為導向，制定合理的道路分流線路；交通設施的改善會促進多種交通方式的均衡發(fā)展[20]。隨著公共交通基礎設施的逐步完善，發(fā)展以公共交通為導向的TOD模式。同時，建設發(fā)展自行車高速路，可以哥本哈根167 km的自行車高速路為參考，這些基礎設施的均衡發(fā)展能起到緩解交通擁堵目的，也會提升小城鎮(zhèn)與縣城和市區(qū)的交通通達性，促進不同地區(qū)居民的高效流動，增加區(qū)域交通網(wǎng)絡的輻射能力；交通設施影響城鎮(zhèn)化空間形態(tài)和區(qū)域格局[21]。小城鎮(zhèn)交通設施與城鎮(zhèn)的發(fā)展在空間上存在相互吸引的關系，小城鎮(zhèn)可發(fā)揮自身的經(jīng)濟效應，以交通設施為點將周邊小城鎮(zhèn)串聯(lián)起來，發(fā)揮更大的經(jīng)濟效應，形成多中心的網(wǎng)絡化發(fā)展模式，不僅能夠帶動小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟發(fā)展，也能改變小城鎮(zhèn)的空間形態(tài)。

3.3 交通規(guī)劃引領城鎮(zhèn)發(fā)展

城鎮(zhèn)交通規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的組成部分，也需要呈現(xiàn)在國土空間規(guī)劃“一張圖”上。按照“多規(guī)合一”的要求，下級規(guī)劃要服從上級規(guī)劃、相關專項規(guī)劃要遵循總體規(guī)劃。城鎮(zhèn)交通規(guī)劃是小城鎮(zhèn)交通戰(zhàn)略發(fā)展的載體，通過交通政策規(guī)劃未來小城鎮(zhèn)交通發(fā)展的目標。目前城鎮(zhèn)道路普遍存在“重建設、輕規(guī)劃”現(xiàn)象，制約了城鎮(zhèn)發(fā)展的進程。有必要從法規(guī)標準、各項專項規(guī)劃、思維方式等方面將城鎮(zhèn)交通規(guī)劃進行創(chuàng)新。

目前，小城鎮(zhèn)交通規(guī)劃各項指標是根據(jù)《城市綜合交通體系規(guī)劃標準(GB/T 151328-2018)》《城市道路規(guī)劃設計標準》等進行參照設計，其中缺少對城鎮(zhèn)交通設計(自行車道的寬度、步行道的寬度、車速、摩托車等候區(qū)等)的明確要求，應結合各類小城鎮(zhèn)的特點考慮居民出行需求，以高效、安全的目標，運用“多規(guī)合一”的思維方式，對城鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展起到輻射帶動作用。

改變以往的傳統(tǒng)交通規(guī)劃方式，更多地關注城鎮(zhèn)交通的詳細規(guī)劃落地性。因此，以促進“慢行交通+公共交通”規(guī)劃模式為目標，建立符合城鎮(zhèn)建設的規(guī)范標準，逐級完成交通強國發(fā)展目標，使交通規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相協(xié)調。主要集中發(fā)展村—鎮(zhèn)—縣市的公共交通規(guī)劃，明確公共交通的公共政策屬性，在規(guī)劃、建設上全面實施公交優(yōu)先，堅持全銜接、全暢達的原則；明確區(qū)分主干道、干道、支路，將慢行交通理念融入到小城鎮(zhèn)交通規(guī)劃中，使交通功能擴展到服務城鎮(zhèn)居民的生活，同時，充分考慮老年人、兒童、殘障人士等交通弱勢群體；以信息科技創(chuàng)新為重點，交通規(guī)劃與信息化相結合，發(fā)展定制公交、網(wǎng)約車、共享單車等新技術，積極推廣快速換乘，構建城鎮(zhèn)交通大數(shù)據(jù)庫，促進各種交通方式共享[22]。

4 結 語

面對交通強國對綜合交通提出的新要求，本文主要針對小城鎮(zhèn)交通發(fā)展中存在的問題，從發(fā)展慢行交通激發(fā)小城鎮(zhèn)特點、因鎮(zhèn)制宜、深化交通基礎設施的互聯(lián)互通、統(tǒng)籌規(guī)劃交通運輸通道、加強規(guī)劃落地、科技創(chuàng)新引領等方面進行思考，重在促進小城鎮(zhèn)與縣市的協(xié)調發(fā)展，以城鎮(zhèn)交通規(guī)劃新模式、新理念、新方法打造更具活力和宜居的小城鎮(zhèn)。在未來的城鎮(zhèn)交通規(guī)劃研究中，可進一步拓展智慧交通與大數(shù)據(jù)相結合的應用，城鎮(zhèn)交通規(guī)劃任重而道遠。