“放管服”背景下大學(xué)“去行政化”改革：內(nèi)容框架和建構(gòu)路徑

駱聘三

（蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

受傳統(tǒng)治理模式的制約，“行政化”始終是困擾我國大學(xué)治理現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的重要因素。因此，推進(jìn)大學(xué)“去行政化”改革成為現(xiàn)階段高等教育領(lǐng)域改革的關(guān)鍵題域。2017年3月，教育部等五部門共同發(fā)布《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，不僅標(biāo)志著“放管服”改革在高等教育領(lǐng)域的全面展開，也意味著大學(xué)“去行政化”改革有了新要求、新趨向。本文從治理理論視角出發(fā)，系統(tǒng)分析“放管服”背景下大學(xué)去行政化改革的新內(nèi)涵，試圖提出新的內(nèi)容框架和建構(gòu)路徑，從而為新時代大學(xué)治理現(xiàn)代化建設(shè)提供助益。

一、治理理論視角：“放管服”背景下的大學(xué)“去行政化”改革

治理理論強(qiáng)調(diào)，在處理公共事務(wù)過程中，政府不再是實現(xiàn)公共目標(biāo)的唯一主體，包括社會組織、私營部門和公民在內(nèi)的多元主體同樣具備參與治理的權(quán)利和能力。事實上，“治理的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系?！盵1]（p8）依據(jù)治理理論，大學(xué)治理過程應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出多元主體共同治理的局面，政府不再壟斷治理權(quán)力，而是由教師、學(xué)生、社會組織、私營部門等多元主體共享。但實踐中，政府組織的廣泛介入和行政權(quán)力的大肆擴(kuò)張嚴(yán)重阻礙了多元共治局面的生成，由此帶來的行政化現(xiàn)象也引發(fā)了治理困境。因此，推進(jìn)“去行政化”改革成為大學(xué)治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。從內(nèi)涵看，大學(xué)去行政化改革即是改變以行政科層制為基本組織形式的行政管理在大學(xué)治理中泛化或濫用的現(xiàn)象。然而，治理理論強(qiáng)調(diào)，突破政府單中心治理模式，走向多元共治，并不意味著對政府角色和作用的簡單否定。相反，它的理論目標(biāo)是要在重塑行政角色的基礎(chǔ)上建構(gòu)現(xiàn)代化治理體系。這一體系由兩部分組成，“一是治理的基本機(jī)制，被定義為一系列確定各行為體的身份和意義以及它們之間的經(jīng)濟(jì)、政治和文化活動框架的規(guī)則、規(guī)范和原則。二是組織的治理，即為管理治理體系而創(chuàng)建的物質(zhì)單位。治理的基本機(jī)制和主要組織之間相輔相成。”[2]（p7）因此，依據(jù)治理理論，大學(xué)去行政化改革絕不是消除政府或行政權(quán)力的影響，而是涉及治理機(jī)制、治理組織等方面的全方位革新。事實上，由于大學(xué)治理從結(jié)構(gòu)上可以分為內(nèi)部治理和外部治理兩個層面，因而去行政化改革的內(nèi)容也相應(yīng)地包含內(nèi)部治理和外部環(huán)境兩個維度。在內(nèi)部，通過調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，對權(quán)力與資源進(jìn)行重新整合，遏制行政權(quán)力大肆擴(kuò)張的趨勢，形成行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力協(xié)同發(fā)展、多元主體民主參與的新局面；在外部，則以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，通過制約政府對大學(xué)治理過程的過度干預(yù)，重新厘定政府與大學(xué)關(guān)系。可見，大學(xué)去行政化改革是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)的改革過程。

“放管服”改革是當(dāng)前深化高等教育領(lǐng)域改革的總體要求。“放”是指政府及其職能部門下放行政權(quán)力，將大學(xué)該管的歸大學(xué)、市場該管的歸市場、社會該管的歸社會，擴(kuò)大大學(xué)組織的管理權(quán)限；“管”是政府通過制度建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)更新等措施加強(qiáng)監(jiān)管職能，由微觀介入轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^把控、由直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理；“服”即是加強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，從大學(xué)發(fā)展最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，踐行以學(xué)生為本的服務(wù)宗旨。結(jié)合治理理論對大學(xué)“去行政化”改革的分析，“放管服”與“去行政化”在理論內(nèi)涵上相互契合：

第一，簡政放權(quán)與自主性回歸。簡政放權(quán)是“放管服”改革的首要舉措。簡政即是精簡行政，一方面要精減高等教育行政機(jī)構(gòu)和高校內(nèi)部行政部門的數(shù)量以及裁撤冗員，積極調(diào)整大學(xué)組織規(guī)模；另一方面要去除行政管理過程中的繁文縟節(jié)和積弊陋習(xí)，減少煩瑣多余的審批手續(xù)和程序，優(yōu)化辦事流程，提高辦事效率。而放權(quán)即是下放權(quán)力，將高校自己能辦的事情交給高校去辦?！盁o論是現(xiàn)代管理理念，還是高等教育的發(fā)展趨勢，都充分表明了這樣一種立場：權(quán)力下放、充分激發(fā)每個人或組織的內(nèi)在活力是高等教育創(chuàng)新的不竭源泉與持久動力?！盵3]（p14）大學(xué)自主既是《高等教育法》賦予大學(xué)組織的神圣權(quán)力，也是大學(xué)之所以為大學(xué)的精神所在。大學(xué)去行政化改革的目標(biāo)就是要恢復(fù)大學(xué)自主性，在涉及高校公共管理事務(wù)上，尤其是學(xué)術(shù)研究和學(xué)生管理方面，大學(xué)組織能夠不受行政力量的干預(yù)，實現(xiàn)學(xué)術(shù)自由和獨立辦學(xué)，從而真正落實大學(xué)自主權(quán)的合法性和努力重建現(xiàn)代大學(xué)的精神內(nèi)核?？梢?，大學(xué)自主性回歸是與政府簡政放權(quán)密不可分的。

第二，放管結(jié)合與內(nèi)部治理完善。政府“放權(quán)”并不意味著“一放了之”“撒手不管”，“任何脫離歷史背景和現(xiàn)實環(huán)境盲目照搬西方治理模式，一放到底的管理，很可能效果甚微，甚至適得其反?！盵4]（p8）因此，適當(dāng)?shù)男姓芾韺Ω叩冉逃l(fā)展是不可或缺的。它不僅承擔(dān)了高校無法管理的行政事務(wù)，也為大學(xué)建設(shè)發(fā)展提供了必要的資源和服務(wù)，發(fā)揮著驅(qū)動作用。深化大學(xué)“去行政化”改革的關(guān)鍵問題在于政府應(yīng)該管什么、怎樣管。在“放管服”改革背景下，“管”的核心是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型。這意味著政府管理應(yīng)由微觀介入轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^把控、由直接控制轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督、由依賴權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫葍?yōu)先。而在這一過程中，大學(xué)自身“接”的問題同樣至關(guān)重要。只有接住并用好下放的權(quán)力，才能真正落實“放管服”改革，也才能有效實現(xiàn)“去行政化”。為了“接得住、用得好”，就要求進(jìn)一步完善大學(xué)內(nèi)部治理。如加強(qiáng)黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)制度建設(shè)、完善民主管理和學(xué)術(shù)治理等。這實際上表明，無論是內(nèi)部治理體系的設(shè)計和安排，還是治理能力的提升和運用，都需要大學(xué)完成“自我革命”，破除傳統(tǒng)體制機(jī)制的束縛，提升大學(xué)內(nèi)部治理的政治性、多元性、自主性特征。

第三，優(yōu)化服務(wù)與政府職能調(diào)整。政府的效率主義傾向形塑了大學(xué)治理模式，使之“與經(jīng)濟(jì)性績效高度相關(guān)，其目標(biāo)設(shè)置、資源調(diào)動、行為選擇和實施路徑與‘投入—產(chǎn)出’結(jié)構(gòu)相契合，具有顯著的量化、數(shù)字化、趨利化特征”。[5]（p2）“放管服”改革強(qiáng)調(diào)優(yōu)化服務(wù)，這有利于轉(zhuǎn)變政府職能，不僅能夠從以追求效率為中心轉(zhuǎn)變到提升服務(wù)質(zhì)量上來，而且能夠確立自由、正義和公平的評判標(biāo)準(zhǔn)，避免深陷世俗逐利的漩渦。同樣在大學(xué)“去行政化”改革中，政府要堅持以需求為導(dǎo)向，樹立現(xiàn)代化教育治理理念，構(gòu)建完善的教育治理體系和有效的教育治理機(jī)制體制，提升教育治理的服務(wù)能力，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，由原來統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駶M意的服務(wù)型政府。與此同時，將是否有利于促進(jìn)學(xué)生培養(yǎng)和發(fā)展、提高高校人才培養(yǎng)質(zhì)量作為衡量服務(wù)水平和治理的根本標(biāo)準(zhǔn)，將實現(xiàn)民主管理、促進(jìn)自治權(quán)落實作為提高服務(wù)質(zhì)量的路徑，而不是作為配合行政權(quán)力運行的工具?？梢姡胺殴芊敝械膬?yōu)化服務(wù)與“去行政化”改革中的職能調(diào)整在內(nèi)容上相互呼應(yīng)、相互統(tǒng)一。

總體而言，“放管服”改革的總體要求與大學(xué)“去行政化”改革的“內(nèi)外兼修”在理論內(nèi)涵上相互契合?！吧罨艡?quán)”對應(yīng)于大學(xué)自主性回歸，“改進(jìn)管理”對應(yīng)于內(nèi)部治理完善，“優(yōu)化服務(wù)”對應(yīng)于政府職能調(diào)整。借助“放”“管”“服”三個要素的有機(jī)統(tǒng)一，大學(xué)去行政化改革也能夠系統(tǒng)推進(jìn)。其中，大學(xué)自主是前提，內(nèi)部治理是基礎(chǔ)，職能調(diào)整是保障。由內(nèi)而外、層層遞進(jìn)，共同構(gòu)筑“放管服”背景下大學(xué)“去行政化”改革的新動向。

二、內(nèi)容框架：“放管服”背景下大學(xué)“去行政化”改革的整體設(shè)計

基于“放管服”改革背景和具體要求，大學(xué)“去行政化”改革的內(nèi)容框架需要遵循一種內(nèi)生外促、內(nèi)外兼修的整體設(shè)計思路：既依據(jù)大學(xué)自主性發(fā)展來完善內(nèi)部治理，也明確政府、大學(xué)和社會之間的角色設(shè)定和協(xié)同責(zé)任。其中，前者是內(nèi)因，是大學(xué)“去行政化”改革的根本動因；后者是外因，是大學(xué)“去行政化”改革的必要條件。內(nèi)因是外因的內(nèi)生基礎(chǔ)和原動力，外因是內(nèi)因的運作環(huán)境和條件保障。二者相輔相成、相互支撐，構(gòu)成“放管服”背景下大學(xué)“去行政化”改革的整體特征和內(nèi)容框架。

（一）內(nèi)部：以大學(xué)內(nèi)部治理完善為目標(biāo)。

在“放管服”改革背景下，推進(jìn)大學(xué)“去行政化”改革的落實與深化，應(yīng)立足于大學(xué)內(nèi)部。因為內(nèi)因才是事物發(fā)展的根本，外因充其量只是發(fā)展的必要補充。因此，在“放管服”背景下推進(jìn)大學(xué)“去行政化”改革首先要以大學(xué)內(nèi)部治理完善為目標(biāo)，這是進(jìn)一步擴(kuò)大和落實自治權(quán)、提升大學(xué)治理能力的關(guān)鍵條件。目前，學(xué)界對大學(xué)內(nèi)部治理的理解存在一定的共性。如羅建河認(rèn)為，高校內(nèi)部治理“主要表現(xiàn)為決策參與者范圍的變化與決策方式選擇的變化”；[6]（p24）王承就認(rèn)為，“內(nèi)部治理體系，主要涉及大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者之間的關(guān)系”；[7]（p5）劉堯認(rèn)為，“大學(xué)內(nèi)部治理主要指大學(xué)內(nèi)部不同權(quán)力實體的權(quán)力和責(zé)任劃分，以及運行過程中相互協(xié)作的制度設(shè)計與安排?！盵8]（p21）學(xué)者們對大學(xué)內(nèi)部治理的認(rèn)識普遍落定于多元主體共治的過程，而完善大學(xué)內(nèi)部治理無非是調(diào)整優(yōu)化多元主體關(guān)系。事實上，大學(xué)內(nèi)部治理是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)，包含諸多治理要素，是基于大學(xué)使命的一系列體制機(jī)制建設(shè)過程。因此，本文提出，大學(xué)內(nèi)部治理及其完善是由黨的領(lǐng)導(dǎo)、多元主體、組織設(shè)置、權(quán)力劃分、制度建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。

第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心，在大學(xué)內(nèi)部治理中承擔(dān)“元治理”角色，始終發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用。這既是落實以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的“兩個最”①黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對中國共產(chǎn)黨的歷史地位作出了兩個全新論斷：“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。參見習(xí)近平：《決勝全面建設(shè)小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日，第一版。的論斷的根本保障，也是落實校黨委辦學(xué)治校主體責(zé)任的必然要求。第二，多元主體是必須，應(yīng)當(dāng)由行政人員、教師、學(xué)生以及其他校內(nèi)行動者共同組成。阿什比曾言：“一所大學(xué)的興旺取決于其內(nèi)部是誰在管理?！盵9](p121)如果說傳統(tǒng)大學(xué)內(nèi)部治理過程是一種純粹的行政管理過程，那么現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理則是一種民主管理過程。它突出體現(xiàn)在多元主體通過民主化、參與化、多樣化的方式對大學(xué)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行共同管理的過程。從發(fā)展的角度看，這實現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部治理由一元向多元、由封閉向開放、由壟斷向民主、由命令向?qū)υ挼霓D(zhuǎn)變。第三，組織設(shè)置是基礎(chǔ)，體現(xiàn)的是高校內(nèi)部各部門在治理過程中的排列順序和空間位置。作為一種基于自主權(quán)運行和以自由民主為精神內(nèi)涵的學(xué)術(shù)組織，大學(xué)內(nèi)部的組織設(shè)置顯然要摒棄簡單復(fù)制官僚制的粗陋方式，而要依據(jù)自身發(fā)展規(guī)律和特征來設(shè)計更具靈活性和科學(xué)性的組織結(jié)構(gòu)。第四，權(quán)力劃分是關(guān)鍵，重點實現(xiàn)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的二分化。采取適當(dāng)手段控制行政權(quán)力的泛化和漫延，并清晰界定二者之間的行為邊界。將行政組織該管的歸行政，學(xué)術(shù)組織該做的歸學(xué)術(shù)。避免以行政之名侵犯學(xué)術(shù)自由，預(yù)防以自由之權(quán)抵制行政權(quán)威。第五，制度建構(gòu)是保障，主要包括大學(xué)章程建設(shè)和權(quán)責(zé)清單制度建立。前者作為大學(xué)內(nèi)部治理中的根本大法，既是貫徹落實依法治校、推進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理法治化的必由之路，也是保障各項改革舉措順利推行和落實必然選擇；后者作為“推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的‘基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，’”[10]（p28）既是清晰界定大學(xué)內(nèi)部多元主體權(quán)責(zé)邊界的合法性依據(jù)，也是“放管服”背景下深化大學(xué)“去行政化”改革的絕佳實踐。第六，機(jī)制創(chuàng)新是條件，主要解決大學(xué)內(nèi)部治理過程中如何開展行動、如何發(fā)揮作用等運行性問題。對于一個運行復(fù)雜的系統(tǒng)而言，大學(xué)內(nèi)部治理中的機(jī)制創(chuàng)新包含多種內(nèi)容，如激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、信息公開機(jī)制、參與機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等。它們對于確保大學(xué)內(nèi)部治理職能的充分發(fā)揮，建立行動高效、運轉(zhuǎn)靈活、民主參與的大學(xué)內(nèi)部治理體系以及相關(guān)改革措施的順利推進(jìn)具有十分重要的意義?？傮w上說，這六個部分相輔相成、相互統(tǒng)一，共同構(gòu)筑起大學(xué)內(nèi)部治理體系，從而在內(nèi)部維度上明確了“放管服”背景下大學(xué)“去行政化”改革的內(nèi)容框架。

（二）外部：圍繞政府、高校和社會間關(guān)系重塑為核心。

對于大學(xué)“去行政化”改革而言，從外部維度關(guān)注如何處理好政府、高校和社會之間的關(guān)系，擴(kuò)大和落實高校辦學(xué)自主權(quán)始終是一個重要話題。依據(jù)“放管服”改革要求，應(yīng)當(dāng)在政府、高校、社會之間構(gòu)建“管辦評”相分離的新型關(guān)系，形成政府依法管理、高校依法自主辦學(xué)、社會各界依法參與和監(jiān)督的大學(xué)治理新格局。因此，“放管服”背景下大學(xué)“去行政化”改革的外部方案應(yīng)以“管辦評”相分離為目標(biāo)，以政府、大學(xué)和社會的角色定位和職能轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)，重塑三者治理關(guān)系。

在大學(xué)治理中，政府依然不可或缺。這既是歷史背景和現(xiàn)實環(huán)境的要求，也是制度設(shè)計和治理過程的選擇。大學(xué)“去行政化”改革的核心并非一味地排斥政府治理，而是規(guī)范政府權(quán)力，重新設(shè)定政府在大學(xué)治理中的角色和作用，扭轉(zhuǎn)顛倒的大學(xué)合法性邏輯。雖然仍要延續(xù)政府“管”大學(xué)的方式，但政府職能卻需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。一是由微觀管理變?yōu)楹暧^把控，發(fā)揮制度供給和經(jīng)濟(jì)杠桿的優(yōu)勢，通過法規(guī)制定、制度完善、財政支持、資源生產(chǎn)等方式，加強(qiáng)政府對大學(xué)治理與改革的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略預(yù)設(shè)能力；二是由直接干預(yù)變?yōu)檫^程監(jiān)督，構(gòu)建起事前、事中和事后全過程監(jiān)督體系，切實落實政府的主體責(zé)任和監(jiān)管職能；三是由側(cè)重管理變?yōu)閺?qiáng)化服務(wù)，充分發(fā)揮自己在信息、資源、財政、管理等方面的優(yōu)勢，以需求為導(dǎo)向，積極開展咨詢、指導(dǎo)、建議、幫助等服務(wù)工作。政府職能轉(zhuǎn)型所帶來的治理調(diào)整實際上給大學(xué)留下了“行動空間”，有利于進(jìn)一步擴(kuò)大和落實大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。因而，大學(xué)需要加強(qiáng)“辦”的職能，做好自己管理自己的角色。一方面在完善內(nèi)部治理的基礎(chǔ)上，切實用好法律所賦予的辦學(xué)自主權(quán)；另一方面營造寬松自由的管理環(huán)境，為確保探究真理、發(fā)展知識、創(chuàng)新科研奠定基礎(chǔ)。而對社會來說，它從來不是大學(xué)治理的旁觀者，而是彌補政府和大學(xué)行動結(jié)構(gòu)缺陷的重要補充。吸納社會力量參與治理過程，積極發(fā)揮社會組織專業(yè)性和服務(wù)性的優(yōu)勢，引導(dǎo)和發(fā)掘“評”的功能，是“放管服”背景下保障大學(xué)“去行政化”改革順利推進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。通過充分調(diào)動社會組織參與大學(xué)治理過程的監(jiān)督和評估，能夠使社會監(jiān)督常態(tài)化和廣泛化，從而更全面地建立起監(jiān)督體系，有效督促辦學(xué)質(zhì)量提升。

在“放管服”背景下，大學(xué)“去行政化”改革的外部維度聚焦于政府、大學(xué)和社會三方主體如何實現(xiàn)權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)和相互合作。這就要求在明確三者主體責(zé)任和關(guān)系的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“管辦評”相分離模式。不過，這一分離模式也蘊含著統(tǒng)一的機(jī)制。通過政府有限的“管理”、大學(xué)自主的“辦學(xué)”、社會客觀的“評價”，實現(xiàn)外部力量的整合來達(dá)成一致的愿景，并由此形成一種長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。實際上，“放管服”背景下的大學(xué)“去行政化”改革，無論是內(nèi)部調(diào)整還是外部完善，都呈現(xiàn)一種多元共治、協(xié)同聯(lián)動的新態(tài)勢。與行政化的大學(xué)治理相比，共同治理將淡化控制，更加注重協(xié)調(diào)，加強(qiáng)大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的過程。因此，大學(xué)“去行政化”從根本上說是一個系統(tǒng)性改革，不僅包括權(quán)力、職能、方式、機(jī)制等要素的改革，也涉及主體關(guān)系、組織設(shè)置、制度建設(shè)等結(jié)構(gòu)要素調(diào)整。總之，“放管服”背景下的大學(xué)“去行政化”改革應(yīng)遵循內(nèi)生外促、內(nèi)外兼修的整體設(shè)計思路（見圖1），從體制機(jī)制等多個層面，從組織、權(quán)力、制度等多個要素開展的全面深化的改革。

三、“放管服”背景下大學(xué)“去行政化”改革的實施路徑

依據(jù)內(nèi)容框架，“放管服”背景下大學(xué)“去行政化”改革的實施路徑已經(jīng)清晰地展現(xiàn)出來。在具體推行中，關(guān)鍵是要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，在內(nèi)部維度上實現(xiàn)大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展，在外部維度上推進(jìn)政府自我改革，并以促進(jìn)協(xié)同發(fā)展為導(dǎo)向，確保大學(xué)“去行政化”改革取得實質(zhì)性突破。

（一）以思想為先導(dǎo)：堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)。

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想“是科學(xué)社會主義基本原則同中國特色社會主義新時代的具體實際和時代特征相結(jié)合的產(chǎn)物，”[11]（p9）亦是馬克思主義中國化的最新理論成果。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想對經(jīng)濟(jì)、政治、法治、科技、文化、教育、民生、民族、宗教、社會等各方面都做出了理論分析和政策指導(dǎo)。其中，對高等教育問題予以了高度關(guān)注，它將高等教育發(fā)展上升到推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，凸顯了高等教育在全面建成小康社會、服務(wù)“四個全面”戰(zhàn)略布局中的重要作用。習(xí)近平總書記指出：“教育興則國家興，教育強(qiáng)則國家強(qiáng)。高等教育是一個國家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獦?biāo)志。今天，黨和國家事業(yè)發(fā)展對高等教育的需要，對科學(xué)知識和優(yōu)秀人才的需要，比以往任何時候都更為迫切?！盵12]因此，要加快高等教育領(lǐng)域的改革步伐，深入落實大學(xué)“去行政化”改革舉措，構(gòu)建符合高等教育發(fā)展規(guī)律的治理體制機(jī)制。在持續(xù)深化高等教育領(lǐng)域“放管服”改革背景下，要深入開展簡政放權(quán)工作，將高校的權(quán)力歸高校、社會的權(quán)力歸社會，在精簡政府職能的基礎(chǔ)上激發(fā)教育事業(yè)發(fā)展的生機(jī)活力；要牢固樹立放管結(jié)合原則，既要大膽地“放”，更要規(guī)范地“管”，通過制度建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)更新等措施加強(qiáng)政府監(jiān)管職能；要大力提升服務(wù)能力，既需要政府深化教育經(jīng)費管理、增加公共財政投入、完善經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)以構(gòu)建現(xiàn)代化的公共服務(wù)體系，也需要高校堅持依法辦學(xué)、堅持以學(xué)生為本、堅持民主管理以切實服務(wù)學(xué)生、服務(wù)科學(xué)。

（二）以內(nèi)部治理完善為基礎(chǔ)：實現(xiàn)大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展。

圖1 “放管服”背景下大學(xué)去行政化改革內(nèi)容框架

內(nèi)涵式發(fā)展是相對于外延式發(fā)展而言的，“是以事物的內(nèi)部因素作為動力和資源的發(fā)展模式，表現(xiàn)為事物內(nèi)在屬性的發(fā)展，如要素優(yōu)化、質(zhì)量提升、水平提高、實力增強(qiáng)等?！盵13]（p12）如果說外延式發(fā)展注重量變的過程，那么內(nèi)涵式發(fā)展則轉(zhuǎn)向了質(zhì)變的運動，即“內(nèi)涵式發(fā)展是以提高學(xué)校內(nèi)部效率和質(zhì)量來推動高等教育發(fā)展的模式”。[14]（p97）然而，隨著高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的推進(jìn)，提高質(zhì)量雖然是高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的題中之義，但卻并不全面。對于大學(xué)治理現(xiàn)代化而言，除了要有一流的質(zhì)量，更要有一流的管理，這才是基礎(chǔ)和保障。因此，實現(xiàn)大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展的議題就轉(zhuǎn)化為如何完善大學(xué)內(nèi)部治理。基于本文提出的內(nèi)容框架，完善大學(xué)內(nèi)部治理應(yīng)當(dāng)涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、多元主體、組織設(shè)置、權(quán)力劃分、制度建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新等六個方面。其中，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)即是發(fā)揮校黨委在大學(xué)“去行政化”改革中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用；多元主體建設(shè)即是明確教師、學(xué)生以及校內(nèi)自治組織參與大學(xué)治理的角色和地位；組織設(shè)置既要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)官僚制組織結(jié)構(gòu)，建立扁平化、矩陣式的治理組織方式，也要優(yōu)化校內(nèi)組織關(guān)系，構(gòu)建橫向行動網(wǎng)絡(luò)；權(quán)力劃分要求實現(xiàn)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力“二分化”，恪守治理邊界；制度建設(shè)一方面要積極修訂和完善大學(xué)章程，構(gòu)建全面系統(tǒng)的權(quán)責(zé)清單制度，另一方面要完善治理程序，強(qiáng)化內(nèi)部治理依法治理、嚴(yán)肅治理的能力；機(jī)制創(chuàng)新要求建立協(xié)商機(jī)制、信息公開機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、參與機(jī)制等運行機(jī)制，同時關(guān)注治理新技術(shù)、新方法的引入和應(yīng)用，尤其注重信息化建設(shè)的方向和作用。以上六項措施是在進(jìn)一步完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以使大學(xué)治理中各個要素能夠借助一定的關(guān)系形式相互聯(lián)結(jié)、相互貫通，形成具有一定特性的有機(jī)體。這不僅是大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵議題，也是檢驗現(xiàn)代大學(xué)治理體系建設(shè)是否有效的重要指標(biāo)。

（三）以發(fā)展需求為牽引：推進(jìn)政府自我改革。

在高等教育領(lǐng)域貫徹落實“放管服”改革，要求政府有所作為。因此，應(yīng)堅持以需求為牽引，推進(jìn)政府改革，扭轉(zhuǎn)大學(xué)治理中行政泛化的局面。以需求為牽引，即是以大學(xué)的實踐需求為導(dǎo)向，提供服務(wù)、促進(jìn)發(fā)展，改變用科層思維代替自由精神、用行政權(quán)威控制學(xué)術(shù)自由、用官僚意志支配大學(xué)發(fā)展的簡單邏輯。具體來說，政府改革一要以高?，F(xiàn)代化發(fā)展需求為牽引，充分認(rèn)識到高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的特殊性和重要性，尊重高校自身建設(shè)發(fā)展的基本規(guī)律和自主權(quán)，在不直接干預(yù)具體事務(wù)的基礎(chǔ)上為高校提供必要、合理的幫助、建議、服務(wù)等。二要以學(xué)術(shù)發(fā)展需求為牽引，深刻認(rèn)識大學(xué)是學(xué)術(shù)性組織的本質(zhì)，自由是其不可或缺的基本條件之一。因而政府需要盡快從大學(xué)微觀治理過程中退出，不斷擴(kuò)大大學(xué)自主權(quán)發(fā)揮的空間，營造寬松、自由的治理環(huán)境。三要以內(nèi)部治理需求為牽引，一方面為教師、學(xué)生以及校內(nèi)自治組織參與內(nèi)部治理提供明確的政策支持和合法性依據(jù)，另一方面也要加強(qiáng)監(jiān)管大學(xué)自主權(quán)的使用過程，確保大學(xué)自治有序、有理、有效。實際上，堅持以需求為牽引，推進(jìn)政府自我改革的核心即是轉(zhuǎn)變政府職能。通過“重新界定政府職能的合理適當(dāng)范圍，要政府投注所有心力、資源于核心職能的發(fā)揮上，解除不必要的政務(wù)負(fù)擔(dān)”。[15]（p127）簡單來說，即是該減少的減少、該加強(qiáng)的加強(qiáng)、該轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)變。其中，職能減少對應(yīng)“放”的內(nèi)容，將高校該管的下放給高校，社會該管的下放給社會；職能加強(qiáng)對應(yīng)“管”的內(nèi)容，表示加強(qiáng)監(jiān)管力度，避免“一放就亂，一統(tǒng)就死”的頑疾；職能轉(zhuǎn)變對應(yīng)“服”的內(nèi)容，提升服務(wù)能力和質(zhì)量，打造服務(wù)型政府。這三者是相輔相成、相互統(tǒng)一的整體。

（四）以多元共治為導(dǎo)向：促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。

“放管服”背景下的大學(xué)“去行政化”改革呈現(xiàn)出的一個重要趨勢即是多元參與、共建共治。為了有效支撐多元主體的共同行動，有必要建構(gòu)某種機(jī)制予以保障。顯然，將協(xié)同機(jī)制應(yīng)用于多個行動者之中具有形式上和內(nèi)容上的優(yōu)勢。在大學(xué)“去行政化”改革中，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展即是指多元主體通過彼此間的非線性互動，共同治理大學(xué)公共事務(wù)，從而實現(xiàn)既定目標(biāo)的過程。從內(nèi)容上來看，它包括三個方面的協(xié)同。一是內(nèi)部協(xié)同，包括校黨委、校長、教師、學(xué)生、校內(nèi)行政部門以及校內(nèi)自治組織在內(nèi)的多元主體間的共同行動；二是外部協(xié)同，是政府、高校和社會三者間的協(xié)調(diào)互動；三是內(nèi)外協(xié)同，是內(nèi)外部所有利益相關(guān)方的共同行動過程。因此，大學(xué)“去行政化”改革實際上就是要在多元主體之間構(gòu)建起一種協(xié)調(diào)行動結(jié)構(gòu)，“將趨于沖突和多元利益的混亂運行狀態(tài)轉(zhuǎn)化為一種既基于競爭、又有共同目標(biāo)支持的合作運行狀態(tài)，使沖突與對立的利益得到協(xié)調(diào)?！盵16]（p51）不過，依據(jù)協(xié)同優(yōu)勢理論，協(xié)同并不容易產(chǎn)生。因為明確的共同目標(biāo)才是多元行動者開展協(xié)同的邏輯起點，而“由于摻雜著組織的和個人的因素，就目標(biāo)達(dá)成共識并不是一件容易的事情”。[17]（p401-423）為此，一方面要堅持以公共性價值原則，不論是“公”的還是“私”的，也無論是“內(nèi)部”的還是“外部”的，都要以實現(xiàn)公共利益為根本目標(biāo)，以實現(xiàn)公平正義為宗旨，以共享治理成果為標(biāo)準(zhǔn)；另一方面要充分開展互動對話活動，將各方的利益訴求、目標(biāo)定位、權(quán)力分配等關(guān)鍵事項予以妥善安排，消除多元主體之間的差異和矛盾。