重大公共危機(jī)事件合作治理機(jī)制建構(gòu)研究：基于范式轉(zhuǎn)換、生成機(jī)理與實(shí)踐進(jìn)路的分析框架

常明杰

（山東省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心省委黨?；?，山東 濟(jì)南 370100）

一、范式轉(zhuǎn)換：新中國(guó)成立以來中國(guó)公共危機(jī)治理機(jī)制的發(fā)展歷程與嬗變邏輯

所謂機(jī)制泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用過程和方式。[1](p597)公共危機(jī)治理機(jī)制則是指公共危機(jī)事件防治過程中各治理主體之間為了共同應(yīng)對(duì)危機(jī)而采取的行為方式和互動(dòng)邏輯。新中國(guó)成立70多年以來，中國(guó)公共危機(jī)治理機(jī)制的發(fā)展和演進(jìn)一直在隨著社會(huì)和時(shí)代發(fā)展情勢(shì)進(jìn)行著建構(gòu)和完善，而回應(yīng)公共危機(jī)事件特別是重大公共危機(jī)事件，始終是主導(dǎo)公共危機(jī)治理機(jī)制發(fā)展演進(jìn)的內(nèi)在邏輯。

（一）中國(guó)公共危機(jī)治理機(jī)制的發(fā)展演進(jìn)歷程回顧。

新中國(guó)成立70多年以來，我國(guó)公共危機(jī)治理機(jī)制的演進(jìn)路徑、實(shí)踐框架和變革動(dòng)力，都衍生于特定的社會(huì)歷史發(fā)展格局、公共危機(jī)治理場(chǎng)景及既有的危機(jī)治理政策體系，特別是呈現(xiàn)出以重大、典型公共危機(jī)事件為現(xiàn)實(shí)觀照和省思構(gòu)建的發(fā)展演進(jìn)邏輯。從1949年新中國(guó)成立到2003年SARS事件，可以將我國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)的發(fā)展分為兩個(gè)階段，與之相對(duì)應(yīng)的公共危機(jī)治理機(jī)制也呈現(xiàn)出兩種機(jī)制、兩種模式：即第一代應(yīng)急管理系統(tǒng)（新中國(guó)成立后至2003 年SARS 事件），這五十多年間中國(guó)總體上踐行政府單一主體治理的公共危機(jī)治理機(jī)制，危機(jī)治理的政治功能屬性和行政色彩較強(qiáng)，市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織被天然排斥在危機(jī)治理機(jī)制之外；第二代應(yīng)急管理系統(tǒng)的發(fā)展是在2003年SARS 事件之后，以SARS 事件為風(fēng)險(xiǎn)參照，形成了以“一案三制”為現(xiàn)實(shí)遵循的第二代危機(jī)治理體系，建立了進(jìn)入21世紀(jì)以來我國(guó)公共危機(jī)治理機(jī)制的基本框架，從各類危機(jī)事件相關(guān)的法律、法規(guī)、政策體系的建設(shè)與完善，到公共危機(jī)治理體制、機(jī)制的供給與修正，再到公共危機(jī)治理機(jī)構(gòu)與部門的建立以及危機(jī)協(xié)同治理模式的探索。可以說，2003年SARS事件后，我國(guó)公共危機(jī)治理機(jī)制的建設(shè)實(shí)現(xiàn)了歷史性、跨越式發(fā)展，基本上確立了統(tǒng)一指揮、動(dòng)員高效、行動(dòng)迅速、保障有力的中國(guó)特色公共危機(jī)治理體系，而在治理機(jī)制的建構(gòu)上也相應(yīng)地由政府單一主體壟斷危機(jī)治理機(jī)制轉(zhuǎn)向“中心—邊緣”的協(xié)同治理機(jī)制，社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)制在危機(jī)救治中的自組織能力和作用不斷凸顯，尤其在2008年四川汶川大地震中表現(xiàn)得尤為明顯，此后市場(chǎng)和社會(huì)組織成為政府救治公共危機(jī)的有益補(bǔ)充。2012年十八大以后，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本旨趣下，我國(guó)公共危機(jī)治理機(jī)制建構(gòu)又進(jìn)入了一個(gè)里程碑式的發(fā)展階段，尤其是2019年底新冠肺炎疫情暴發(fā)后，建構(gòu)面向非常態(tài)化危機(jī)事件和重大公共危機(jī)事件的公共危機(jī)合作治理機(jī)制，成為新時(shí)代契合社會(huì)危機(jī)發(fā)展情勢(shì)，推進(jìn)公共危機(jī)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要實(shí)踐路徑。而所謂公共危機(jī)合作治理機(jī)制就是要在互信、平等、互助基礎(chǔ)上，構(gòu)建危機(jī)治理主體間的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，改變“中心—邊緣”協(xié)同治理機(jī)制下各治理主體間泛化合作的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織在危機(jī)治理中的實(shí)質(zhì)性合作，構(gòu)建多元一體的危機(jī)合作治理機(jī)制。

（二）中國(guó)公共危機(jī)治理機(jī)制的演進(jìn)特征與嬗變邏輯。

從我國(guó)公共危機(jī)治理機(jī)制的演進(jìn)歷程來看，其歷史發(fā)展脈絡(luò)較為清晰，從中也可以概括出新中國(guó)成立70 多年來中國(guó)公共危機(jī)治理機(jī)制的主要演進(jìn)特征及其內(nèi)在的嬗變邏輯。

第一，從治理模式及其具體的運(yùn)行機(jī)制來看，公共危機(jī)治理機(jī)制的發(fā)展演進(jìn)呈現(xiàn)由行政模式向合作治理模式的過渡和轉(zhuǎn)型。具體表現(xiàn)為由政府單一主體治理模式，轉(zhuǎn)向以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)與社會(huì)為補(bǔ)充的“中心—邊緣”的協(xié)作治理模式，再漸進(jìn)向合作治理模式過渡（如圖1所示）。從具體運(yùn)行機(jī)制來看，前兩種危機(jī)治理框架和治理模式在橫向上體現(xiàn)出政府壟斷、政府主導(dǎo)的統(tǒng)治型治理的特點(diǎn)，市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制參與有限。而在行政體系內(nèi)部，政府單一或者主導(dǎo)治理的模式又在縱向上表現(xiàn)出上級(jí)政府主導(dǎo)，下級(jí)政府積極響應(yīng)的自上而下的治理結(jié)構(gòu)，其突出特點(diǎn)就是集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組織動(dòng)員高效，但體系內(nèi)部縱向、橫向間溝通、協(xié)調(diào)不足，具體表現(xiàn)為央地間及地區(qū)間權(quán)力、資源、信息、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)、壓力等配置的不均衡、不匹配，形成了危機(jī)治理的非均衡性治理困局。與此同時(shí)，前兩種模式的發(fā)展和建構(gòu)又都有著深厚的理論淵源和堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。從理論淵源來看，其理論源起是大政府理論、政府全面干預(yù)理論。而從實(shí)踐基礎(chǔ)上來看，政府單一主體治理模式直接衍生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并長(zhǎng)期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響和制約。直至20 世紀(jì)90 年代以后，隨著全能政府的限度不斷顯現(xiàn)，計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型，以及市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)的發(fā)育成熟，以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)與社會(huì)為補(bǔ)充的“中心—邊緣”的協(xié)同治理模式開始踐行。協(xié)同治理模式具有泛化合作的初級(jí)網(wǎng)絡(luò)治理的特點(diǎn)，還不是建立在平等、互信基礎(chǔ)上的實(shí)質(zhì)性合作治理，從總體上來看，中國(guó)公共危機(jī)治理機(jī)制的演進(jìn)呈現(xiàn)出由封閉、半封閉治理到半開放治理的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的對(duì)接，也由一開始的管制型轉(zhuǎn)向協(xié)作型。而立足2019 年底新冠肺炎疫情事件，回應(yīng)危機(jī)情勢(shì)，“中心—邊緣”的協(xié)同治理模式的限度開始凸顯，需要建立政府—市場(chǎng)—社會(huì)組織間的實(shí)質(zhì)性合作，這就要推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“中心—邊緣”的協(xié)同治理模式向合作治理模式的轉(zhuǎn)型。

圖1 公共危機(jī)治理機(jī)制的發(fā)展模式演進(jìn)

第二，從具體演進(jìn)路徑來看，中國(guó)公共危機(jī)治理機(jī)制的演進(jìn)形成了以重大危機(jī)事件的防控為基本關(guān)照的迭代發(fā)展路徑。新中國(guó)成立70多年，公共危機(jī)治理體系表現(xiàn)出漸進(jìn)更迭而又慣性延續(xù)的雙重特征，其中既包含路徑改進(jìn)的邏輯，又隱藏著路徑依賴的取向。從危機(jī)治理機(jī)制迭代的路徑改進(jìn)上看，危機(jī)治理的路徑演進(jìn)邏輯具有典型的“適應(yīng)性”變革的特點(diǎn)，也可以說是隨著危機(jī)事件的發(fā)生、發(fā)展對(duì)危機(jī)治理機(jī)制、體制進(jìn)行必要的、漸進(jìn)的修正變革。如新冠肺炎疫情防控實(shí)踐中的社區(qū)動(dòng)員就是危機(jī)治理機(jī)制變革的一大亮點(diǎn)。同時(shí)，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，技術(shù)元素嵌入到了危機(jī)治理的應(yīng)急動(dòng)員、應(yīng)急物資調(diào)配、應(yīng)急信息發(fā)布、應(yīng)急交通指揮、醫(yī)療系統(tǒng)建設(shè)等領(lǐng)域，對(duì)危機(jī)治理的路徑改進(jìn)起到了積極作用，也為社會(huì)各個(gè)治理主體參與危機(jī)防控提供了便利條件；而從危機(jī)治理機(jī)制迭代的路徑依賴上看，危機(jī)的治理路徑又往往被慣性地限定在既定的危機(jī)治理模式之下，或者是沿襲政府單一主體治理模式，或者是因循“中心—邊緣”的協(xié)作治理模式，由此也限制了危機(jī)治理機(jī)制的迭代變革與理論創(chuàng)新，使得現(xiàn)有的治理機(jī)制與現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)展演化的非常態(tài)化機(jī)理不相適應(yīng)，治理邏輯與危機(jī)事實(shí)不相對(duì)稱，于是導(dǎo)致了長(zhǎng)期以來危機(jī)治理機(jī)制不能有效適應(yīng)后現(xiàn)代化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)演化的事實(shí)邏輯，而是陷于路徑依賴的變革困局中。

綜上，中國(guó)公共危機(jī)治理機(jī)制經(jīng)歷了三次實(shí)質(zhì)性迭代，形成了“三期三代”的發(fā)展演進(jìn)路徑，其嬗變邏輯和演進(jìn)趨勢(shì)，越來越凸顯危機(jī)治理的社會(huì)性、全局性、互動(dòng)性。特別是立足新冠肺炎疫情事件的防治實(shí)踐和主要經(jīng)驗(yàn)來看，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織間平等、互信、互助基礎(chǔ)上的合作治理模式成為促進(jìn)當(dāng)前公共危機(jī)治理體系迭代發(fā)展的重要路徑。

二、重大公共危機(jī)事件與合作治理機(jī)制的耦合機(jī)理

（一）重大公共危機(jī)事件的自身特質(zhì)耦合了治理理論的理論與實(shí)踐特質(zhì)。

重大公共危機(jī)事件的高度不確定性、嚴(yán)重破壞性、高速傳播性以及原生性危機(jī)與次生性危機(jī)互構(gòu)互建的復(fù)合性，使得重大公共危機(jī)事件的治理行為不再僅僅是一種政治功能框架下的政治性責(zé)任，更是一種社會(huì)功能框架下的社會(huì)性擔(dān)當(dāng)，其政治性與社會(huì)性的雙重闡釋決定了重大公共危機(jī)事件的防控行動(dòng)不同于純粹公共物品的供給，自然也不可能由政府單一治理主體就能實(shí)現(xiàn)有效治理，而是有賴于全社會(huì)的動(dòng)員，把市場(chǎng)機(jī)制與市民社會(huì)帶入政府危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)框架中來。而社會(huì)多元治理主體動(dòng)員、合作機(jī)制的理論源起就是治理理論，因?yàn)樗^治理就是多元主體間的合作，尤其強(qiáng)調(diào)各主體間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，以達(dá)到民主、回應(yīng)、參與和善治的目的。特別是在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的頂層架構(gòu)和實(shí)踐框架下，公共危機(jī)治理體系與治理能力現(xiàn)代化成為當(dāng)前提升全社會(huì)危機(jī)救治水準(zhǔn)的根本目標(biāo)遵循，只是在政府單一主體或者主導(dǎo)危機(jī)治理的路徑依賴下，人們更多將關(guān)注點(diǎn)放在政府體系內(nèi)部的橫向、縱向間溝通協(xié)調(diào)的限度及其修正上，來思考完善現(xiàn)行的危機(jī)治理模式，這種一元化的思維路徑與重大公共危機(jī)事件的自身特質(zhì)及發(fā)展情勢(shì)已經(jīng)不相適應(yīng)，面對(duì)非常規(guī)化、結(jié)構(gòu)不良、變異性強(qiáng)的公共危機(jī)事件，政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)組織及普通民眾的動(dòng)員與參與，乃至全球性的聯(lián)動(dòng)互動(dòng)才是社會(huì)共同體和人類命運(yùn)共同體面對(duì)重大危機(jī)防控的必然選擇。為此，可以說治理理論既是重大公共危機(jī)事件合作治理機(jī)制建構(gòu)的理論準(zhǔn)備，又在實(shí)踐邏輯上與重大公共危機(jī)事件實(shí)現(xiàn)了內(nèi)在的耦合。

（二）重大公共危機(jī)事件的時(shí)空演化特質(zhì)耦合了人類命運(yùn)共同體和社會(huì)共同體建設(shè)的理論與實(shí)踐邏輯。

從重大公共危機(jī)事件的時(shí)空演化來看，危機(jī)呈現(xiàn)出后現(xiàn)代化的時(shí)代特質(zhì)和全球化的空間特質(zhì)，以新冠病毒肺炎為例，病毒在全世界的蔓延，已經(jīng)造成了更大范圍的危險(xiǎn)性、更高速度的傳播性、更寬領(lǐng)域的破壞性，以及更深強(qiáng)度的不確定性，這就決定了公共危機(jī)事件本身及其防控必須要回應(yīng)時(shí)空特質(zhì)，在全社會(huì)乃至全球范圍內(nèi)形成“風(fēng)險(xiǎn)共受—危機(jī)共治—責(zé)任共擔(dān)”的危機(jī)治理機(jī)制，維護(hù)“和平—發(fā)展”時(shí)代主題下的“秩序安全觀”。特別是針對(duì)當(dāng)前公共危機(jī)治理機(jī)制的現(xiàn)代性斷裂、現(xiàn)代性不足，以及由此衍生的公共危機(jī)治理的內(nèi)在矛盾和沖突，危機(jī)合作治理機(jī)制的建構(gòu)必須要綜合危機(jī)事件的時(shí)空特質(zhì)，嵌入時(shí)代元素、危機(jī)元素、地理元素、人文元素。而“人類命運(yùn)共同體”“社會(huì)共同體”的建設(shè)理念就是一種以全域、全球安全秩序建構(gòu)為目標(biāo)指向的綜合價(jià)值體系，特別是在全球化時(shí)代，安全問題的“滲透性”“聯(lián)動(dòng)性”增強(qiáng)，安全呈現(xiàn)“共生”狀態(tài)。[2](p3)如人口流動(dòng)導(dǎo)致世界“因病相連”，需要加強(qiáng)傳染性疾病防治的全球性合作機(jī)制。[3](p156)因而，共同體命運(yùn)共生及價(jià)值共贏的理念共識(shí)，成為推進(jìn)構(gòu)建重大公共危機(jī)事件合作治理機(jī)制的行動(dòng)策劃，這里需要強(qiáng)調(diào)的是，基于共同體理念的行動(dòng)邏輯實(shí)質(zhì)上并不建立在制度輸出的前提下，而是建立在全域或全球秩序共建的基礎(chǔ)上，建立在對(duì)危機(jī)事件時(shí)空特質(zhì)回應(yīng)的基礎(chǔ)上。

三、重大公共危機(jī)事件合作治理機(jī)制建構(gòu)的限度

所謂限度在表征上體現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)困境和主要問題，而在內(nèi)里上則指向困境和問題背后的支撐邏輯和影響機(jī)理。立足新冠肺炎疫情事件的防控實(shí)踐和敘事場(chǎng)景，挖掘重大公共危機(jī)事件合作治理機(jī)制建構(gòu)的主要限度，是進(jìn)一步推進(jìn)合作治理機(jī)制建構(gòu)的事實(shí)依據(jù)。

（一）單一治理模式和“中心—邊緣”協(xié)作治理模式下的集體行動(dòng)困境及其路徑依賴。

無論是政府單一主體治理模式還是“中心—邊緣”的協(xié)同治理模式，都是危機(jī)治理過程中治理主體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)限度的表現(xiàn)，而問題表征的內(nèi)在機(jī)理則是危機(jī)治理中的政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織的關(guān)系定位。而造成當(dāng)前危機(jī)治理中主體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)限度及社會(huì)多元治理主體集體行動(dòng)困境的重要原因是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立以來衍生和延續(xù)的全能政府治理模式。在強(qiáng)政府、弱社會(huì)的大政府治理格局下，政府危機(jī)治理的路徑、程序、方法的設(shè)計(jì)都被牢固限制在行政體系內(nèi)部，圍繞政府部門進(jìn)行行為模式、行動(dòng)邏輯的策劃、設(shè)計(jì)和安排，在機(jī)構(gòu)建設(shè)上實(shí)現(xiàn)了由政府主導(dǎo)甚至壟斷危機(jī)治理，而將市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制排除在危機(jī)治理體系之外，造成危機(jī)治理中政府—市場(chǎng)—社會(huì)組織的合作治理網(wǎng)絡(luò)很難構(gòu)建起來。“強(qiáng)政府”“全能政府”的邏輯在小社會(huì)、弱社會(huì)的社會(huì)治理環(huán)境下無疑是成功的，由于資源的有限性、信息的封閉性、社會(huì)的羸弱性，政府機(jī)制自然是承載社會(huì)希望的唯一治理主體，大包大攬反而能夠有效應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)高效的社會(huì)動(dòng)員，以及危機(jī)所需的各類人、財(cái)、物的優(yōu)勢(shì)集中。

但是，隨著現(xiàn)代性及后現(xiàn)代性社會(huì)的到來，危機(jī)內(nèi)容的多樣化、復(fù)雜性，政府機(jī)制的有限性、有效性凸顯，而市場(chǎng)機(jī)制的完善，社會(huì)自組織程度、自組織能力的提升，市場(chǎng)組織、民間社會(huì)以其靈活性、多元化、多渠道、高效率的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)參與、嵌入到傳統(tǒng)公共權(quán)力的行使空間，與政府治理在理念、方式、內(nèi)容上直接發(fā)生碰撞，并在實(shí)質(zhì)上造成了對(duì)現(xiàn)有治理模式的挑戰(zhàn)和沖擊，結(jié)果現(xiàn)代社會(huì)全能政府包辦危機(jī)治理的格局反而會(huì)出現(xiàn)“因其成功而失敗”的局面，這就是政府單一主體模式的弊端和“中心—邊緣”的協(xié)同治理模式的局限。于是市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制在自發(fā)修正政府治理機(jī)制限度的同時(shí)，卻又在強(qiáng)政府體系以及科層制的邏輯框架下，陷于迷茫試探、謹(jǐn)慎作為，甚至過分自我約束的社群集體性行動(dòng)困境中，造成社群行動(dòng)的有效性與合法性之間的巨大張力和“非志愿性失靈”①文中引入的“非志愿性失靈”是一個(gè)與“志愿性失靈”相對(duì)應(yīng)的概念，是由外在因素而非社會(huì)組織內(nèi)在局限性而造成的資源配置的低效或無效現(xiàn)象，我們稱之為“非志愿性失靈”。，導(dǎo)致政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織不能在危機(jī)治理過程中實(shí)現(xiàn)主體間的均衡、合作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，更不可能實(shí)現(xiàn)各主體間的良性互動(dòng)，而是陷于在傳統(tǒng)危機(jī)治理輪廓與結(jié)構(gòu)的“零和博弈”困局中，甚至產(chǎn)生對(duì)原有危機(jī)治理模式的路徑依賴。

（二）各類危機(jī)治理主體內(nèi)部的溝通限度及互動(dòng)困境。

危機(jī)的合作治理不僅要在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)間對(duì)政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制進(jìn)行良好關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)，而且要在危機(jī)各治理主體內(nèi)部，特別是政府體系內(nèi)部縱向、橫向之間建立耦合互動(dòng)的邏輯。

如前文所述，從公共危機(jī)治理的模式來看，長(zhǎng)期以來政府都是危機(jī)治理的主體，更是危機(jī)治理的主導(dǎo)，世界很多國(guó)家的公共危機(jī)治理都在治理模式上呈現(xiàn)出政府壟斷或者主導(dǎo)危機(jī)治理的路徑特點(diǎn)，但是這一路徑本身也存在不少的弊端，其中行政體系內(nèi)部縱向、橫向間的互動(dòng)、溝通的困境就是其重要表征，特別是當(dāng)全國(guó)性、大范圍爆發(fā)公共危機(jī)時(shí)，行政體系內(nèi)部屬地管轄、分類管理、分級(jí)管理、權(quán)責(zé)分配的限度就會(huì)愈加明顯。而政府體系內(nèi)部耦合互動(dòng)的困境主要源于行政組織體系內(nèi)部官僚體制的理性化建構(gòu)與現(xiàn)代性的沖突，以及這一體系運(yùn)行下的公共危機(jī)非均衡性治理模式的限度。這正如馬克斯·韋伯對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的描述，他認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)就是一個(gè)“自相矛盾的世界”，[4](p7)人們從現(xiàn)代社會(huì)中汲取的任何形式的物質(zhì)進(jìn)步，都必然以犧牲官僚體制的創(chuàng)造性、自主性、擴(kuò)張性為代價(jià)，一方面社會(huì)的現(xiàn)代性摧毀了官僚體制的時(shí)代理性。另一方面官僚體制又在社會(huì)危機(jī)治理的體制建構(gòu)中進(jìn)行著體制性的嫁接與延伸，借用官僚體制來進(jìn)行公共危機(jī)治理機(jī)制的建構(gòu)，便成功塑造了一個(gè)“自相矛盾的世界”，這在事實(shí)上造成了危機(jī)治理的條塊分割、體系分化、職能分裂、結(jié)構(gòu)斷裂的碎片化治理困境。

特別是，有鑒于中國(guó)科層制金字塔架構(gòu)，在不斷強(qiáng)化上級(jí)權(quán)力、權(quán)威的同時(shí)，事實(shí)上部分弱化了下級(jí)行政部門的權(quán)力和權(quán)威，甚至可能會(huì)消解地方政府在危機(jī)治理中的主動(dòng)性、積極性、能動(dòng)性，實(shí)際上造成了權(quán)力中心集中上移，責(zé)任重心卻不斷下沉的非均衡治理格局，導(dǎo)致地方政府在能力結(jié)構(gòu)、權(quán)力布局、資源調(diào)配上無法與重大公共危機(jī)相匹配、相抗衡，特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)后，地方公共醫(yī)療資源的配置成為疫情防控的重要短板，而囿于地方政府的能力限度、權(quán)力邊界及溝通協(xié)調(diào)的困境，地方政府在大規(guī)模、大范圍的緊缺物資調(diào)度上就會(huì)顯得有些力不從心，而必須完全依賴上級(jí)政府甚至中央政府的協(xié)調(diào)調(diào)度。因而，從縱向行政體系總體設(shè)計(jì)來看，越往上權(quán)力布局與資源調(diào)配的優(yōu)勢(shì)集聚效應(yīng)越明顯，越往下責(zé)任分擔(dān)、壓力疊加的優(yōu)勢(shì)集聚效應(yīng)越明顯，究其實(shí)質(zhì)而言是金字塔型體系下權(quán)力、資源、責(zé)任配置的非均衡性結(jié)構(gòu)性失靈，以及由此導(dǎo)致的溝通限度和互動(dòng)困境。

（三）重大公共危機(jī)合作治理機(jī)制建構(gòu)的國(guó)際限度。

面對(duì)全球性風(fēng)險(xiǎn)，著眼于局部地區(qū)的地方性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避路徑已經(jīng)失效。[5](p33)尤其是隨著交通通信技術(shù)的發(fā)展，“距離衰減”理論在時(shí)空界域上具備了愈加明顯的適用性，而時(shí)空條件上距離衰減的適用性又延伸至全球性事件的發(fā)展機(jī)理上，使得地區(qū)性、一國(guó)范圍內(nèi)的危機(jī)事件在信息通信技術(shù)不斷發(fā)展的今天具備了短時(shí)間內(nèi)在全球范圍傳播的條件，同時(shí)也說明危機(jī)事件的全球性特質(zhì)在強(qiáng)化，這成為應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)事件開展國(guó)際合作的客觀前提。而全球化在促進(jìn)人類社會(huì)共同進(jìn)步的同時(shí)，也使得人類風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)難的分?jǐn)偝尸F(xiàn)全球化的特點(diǎn)，每個(gè)國(guó)家和地區(qū)都是全球性危機(jī)事件中的一個(gè)鏈條，無論是發(fā)生全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)事件還是爆發(fā)地區(qū)性重大公共衛(wèi)生危機(jī)事件，危機(jī)的傳播都越來越呈現(xiàn)全球性、跨地域性的超時(shí)空演化的趨勢(shì)，這在客觀上使得全球化變得不再可逆，因此構(gòu)建國(guó)際聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，成為世界各國(guó)有效防控和應(yīng)對(duì)全球性公共危機(jī)事件的重要保障。

以目前全球范圍內(nèi)流行的新冠肺炎疫情為例，重大公共危機(jī)合作治理體系建構(gòu)的國(guó)際合作雖然取得了一定的成效，但是限度也較為明顯，當(dāng)前全球公共衛(wèi)生治理存在諸多短板，全球傳染病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制尚未形成，國(guó)際公共衛(wèi)生資源十分匱乏，逆全球化興起使得全球公共衛(wèi)生體系更加脆弱。①中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》，http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/42313/43142/index.htm.由此可見，新冠肺炎疫情在全球暴發(fā)以來，很多國(guó)家和地區(qū)并沒有采取主動(dòng)防控的姿態(tài)，而是實(shí)行被動(dòng)適應(yīng)的策略，造成全球性公共危機(jī)合作治理的國(guó)際限度的根源在于政治因素左右下的危機(jī)治理的政治化傾向，特別是在大國(guó)博弈的時(shí)代背景下，面對(duì)全球性重大公共危機(jī)的爆發(fā)和蔓延，科學(xué)理性與政治分歧間的碰撞，團(tuán)結(jié)合作與脫鉤孤立間的較量，多邊協(xié)調(diào)與單邊主義間的搖擺，造成了一些國(guó)家和地區(qū)應(yīng)對(duì)全球性疫情的“鐘擺效應(yīng)”，這也使得新冠肺炎疫情等全球性公共危機(jī)事件的防控和治理沒有按照危機(jī)發(fā)生、發(fā)展的客觀因素和形勢(shì)展開全球化治理，而是陷入了大國(guó)政治博弈的主觀限度中，國(guó)家間的合作治理也表現(xiàn)出孤立主義、單邊主義、污名化、政治化的國(guó)際限度，這些政治元素又都演化成為掣肘全球抗疫的重大阻力。

此外，公共危機(jī)治理政策建構(gòu)的封閉性也制約著合作治理機(jī)制的建構(gòu)。多年來應(yīng)急管理工作和危機(jī)治理體系的制度化、規(guī)范化、法制化，衍生和塑成了社會(huì)危機(jī)治理的固有模式，并導(dǎo)致將公共危機(jī)治理的主導(dǎo)角色被固化定位在擁有公權(quán)力的政府部門，于是在既定的公共政策和體系框架內(nèi)，原有的危機(jī)治理的政府單一主體的壟斷模式和“中心—邊緣”的協(xié)同治理模式被慣性延續(xù)，社會(huì)力量在危機(jī)救治中因沒有明確的制度性、政策性依據(jù)，而掣肘了其參與和行動(dòng)的自覺性與積極性。

四、重大公共危機(jī)事件合作治理機(jī)制的建構(gòu)路徑

公共危機(jī)事件治理不僅是對(duì)政府能力的挑戰(zhàn)，更是對(duì)整個(gè)社會(huì)防控應(yīng)對(duì)能力的綜合考驗(yàn)。有鑒于當(dāng)前重大公共危機(jī)事件合作治理機(jī)制建構(gòu)的基本限度，立足其背后的支撐邏輯與內(nèi)在機(jī)理，從危機(jī)合作治理的制度性—政策性保障、整體性關(guān)系網(wǎng)絡(luò)塑造、體制性重構(gòu)及全球性合作等多重視角展開探索，成為推進(jìn)重大公共危機(jī)事件合作治理機(jī)制建構(gòu)的重要實(shí)踐進(jìn)路。

（一）強(qiáng)化合作治理理念，構(gòu)建開放性的公共危機(jī)治理政策體系。

危機(jī)事件的防控往往是以公共危機(jī)治理體系和治理能力的建設(shè)為根本統(tǒng)領(lǐng)，而建構(gòu)和完善與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)的公共危機(jī)政策體系，不但可以為各類危機(jī)事件的治理提供指導(dǎo)和遵循，而且可以在危機(jī)治理中為各類治理主體提供行動(dòng)指南。為此，需要從現(xiàn)有的危機(jī)治理政策體系出發(fā)，以合作治理理念為價(jià)值導(dǎo)向，凸顯危機(jī)治理體系建構(gòu)的開放性，為社會(huì)多元治理主體參與危機(jī)防控提供制度性—政策性保障。新中國(guó)成立以來，危機(jī)治理體系建構(gòu)的主導(dǎo)是政府，這導(dǎo)致以往公共危機(jī)治理相關(guān)的法規(guī)、方案其設(shè)計(jì)和制定的著眼點(diǎn)在于政治系統(tǒng)內(nèi)部，政府之外的其他社會(huì)治理主體參與公共危機(jī)救治的權(quán)利、責(zé)任一直沒有形成明確而具體的規(guī)定，以致很長(zhǎng)時(shí)間以來社會(huì)力量被排除在危機(jī)治理體系之外，這在政策理論和具體實(shí)踐的雙重維度上都造成了市場(chǎng)與社會(huì)組織在危機(jī)治理中的社會(huì)責(zé)任缺失、社會(huì)意識(shí)薄弱。而“應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)需要擯棄閉門建設(shè)的思路”，[6](p37)特別是隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)育，市場(chǎng)組織與社會(huì)組織日漸成熟，要從制度上、政策上為其參與社會(huì)危機(jī)治理提供合法性依據(jù)，給予制度性保障、專業(yè)性引導(dǎo)和合法性庇護(hù)，并通過制度和政策的建設(shè)、完善和迭代升級(jí)來規(guī)范、監(jiān)督其救助、防控行為，這是充分發(fā)揮社會(huì)力量在危機(jī)治理中作用的重要保障。

（二）推進(jìn)危機(jī)治理由一元治理主體模式和“中心—邊緣”的協(xié)作治理模式向合作治理模式轉(zhuǎn)型。

在政府一元主體治理模式和“中心—邊緣”的協(xié)同治理模式下，市場(chǎng)組織、社會(huì)組織參與危機(jī)救治的局限較多，甚至在公共危機(jī)治理中處于一種可有可無的境地。而隨著后現(xiàn)代社會(huì)以來政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織之間關(guān)系的整體性重塑，以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)危機(jī)治理場(chǎng)景的異化，構(gòu)建多元一體的合作治理模式，成為治理公共危機(jī)特別是重大公共危機(jī)事件的邏輯必然。

為此，一方面要切實(shí)以體制、制度的供給和完善為依托，推進(jìn)政府危機(jī)治理模式的轉(zhuǎn)型。危機(jī)治理中政府角色定位影響著政府治理模式的選擇，治理模式的選擇又制約著社會(huì)危機(jī)總體治理效能的提升及危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，因而政府角色、治理模式與治理結(jié)構(gòu)的修正與調(diào)整是公共危機(jī)合作治理模式形成的關(guān)鍵，也是危機(jī)合作治理機(jī)制建構(gòu)的基礎(chǔ)。隨著SARS 事件、新冠肺炎疫情事件等非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的增多，以及復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)的常態(tài)化，政府角色要從大包大攬的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中解脫出來，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的發(fā)展機(jī)理需求，逐漸轉(zhuǎn)變成為社會(huì)治理的掌舵者，才能更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)組織在危機(jī)治理中的積極作用。具體而言，政府要通過組織、調(diào)配、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、信息發(fā)布等方式有效地向社會(huì)分權(quán)、放權(quán)，建立合作治理理論基礎(chǔ)下的平等治理主體關(guān)系，積極容納社會(huì)力量在危機(jī)救治中的角色和地位，凸顯危機(jī)治理的公共性、社會(huì)性、網(wǎng)絡(luò)化。

另一方面要對(duì)接市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制，加快推進(jìn)現(xiàn)有危機(jī)治理模式的改造升級(jí)。政府要通過完善的制度嵌入對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督，打通國(guó)家治理體系與社會(huì)治理體系之間的屏障，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的有效對(duì)接和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，構(gòu)建政府—市場(chǎng)—社會(huì)互動(dòng)聯(lián)動(dòng)合作治理網(wǎng)絡(luò)。簡(jiǎn)言之，就是要推進(jìn)危機(jī)治理的主體變革與重塑，實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理機(jī)制調(diào)整，在危機(jī)治理中構(gòu)建政府與市場(chǎng)與社會(huì)的良性互動(dòng)模型。尤其是隨著市場(chǎng)機(jī)制的日趨完善和社會(huì)組織的發(fā)育成熟，面對(duì)危機(jī)社會(huì)力量能夠快速、高效地進(jìn)行反應(yīng)，并對(duì)既定風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)做出回應(yīng)，這也證明新時(shí)代我國(guó)開放治理的社會(huì)條件已具備，開放治理格局已經(jīng)形成。特別是進(jìn)入2000年以來，國(guó)家注冊(cè)登記的社會(huì)組織由153322 家增長(zhǎng)到了2018 年的817360 家，增長(zhǎng)了4倍多，其中社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位構(gòu)成了社會(huì)組織的主體力量，①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站http://data.stats.gov.cn，相關(guān)數(shù)據(jù)整理得來。文中的社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位。而社會(huì)力量的發(fā)育壯大成為矯正政府限度的重要路徑，特別是“發(fā)育良好的市民社會(huì)和社群組織不但可以從多方面彌補(bǔ)政府的不足，而且能夠起到與政府工作良性互動(dòng)的作用”，[7](p21)因而公共危機(jī)治理的本體也不再局限于政府體制，而是需要整合社會(huì)多元治理主體的治理力量。

（三）在行政體系內(nèi)部構(gòu)建協(xié)同高效的均衡性危機(jī)治理體制。

在制度有效供給的統(tǒng)領(lǐng)下，推進(jìn)危機(jī)治理的政府體制修正是構(gòu)建公共危機(jī)合作治理機(jī)制的體制性保障。有鑒于當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理的體制性困境和非均衡性治理格局，首先，要從根本上打破公共危機(jī)治理體制建構(gòu)的條塊化、層級(jí)化、地域化、碎片化的弊端和束縛，對(duì)于地區(qū)層面發(fā)生的各類公共危機(jī)事件，都必須依賴危機(jī)信息發(fā)布平臺(tái)在預(yù)警期做到危機(jī)信息及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布。在危機(jī)應(yīng)對(duì)、治理全過程都要以危機(jī)信息為核心，以權(quán)責(zé)匹配、權(quán)責(zé)均衡為根本，實(shí)現(xiàn)危機(jī)的有效應(yīng)對(duì)響應(yīng)，以及救援物資的精準(zhǔn)調(diào)配和精準(zhǔn)對(duì)接，避免危機(jī)治理中雙盲型、雙向障礙的同時(shí)發(fā)生。其次，要切實(shí)突破官僚行政體制縱向、橫向溝通、協(xié)同的限度，必須以責(zé)任嵌入，權(quán)責(zé)體系建設(shè)為主線構(gòu)建部門間、機(jī)構(gòu)間的聯(lián)動(dòng)—互動(dòng)機(jī)制和均衡性治理體系。從中央到地方構(gòu)建縱向?qū)?yīng)的危機(jī)治理機(jī)構(gòu)，并由各省、市、區(qū)、縣的黨政一把手兼任應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)，在賦予危機(jī)管理部門政治性、合法性權(quán)威的同時(shí)，加強(qiáng)部門間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與交流，更要突出上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)—被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，以突破原有的體制障礙和結(jié)構(gòu)限度。特別是針對(duì)復(fù)合型重大公共危機(jī)事件，其治理與應(yīng)對(duì)幾乎涉及各層級(jí)政府的各個(gè)相關(guān)部門，以及社會(huì)的各個(gè)層面，需要在行政體系內(nèi)部以權(quán)威為統(tǒng)領(lǐng)，以責(zé)任為主線推進(jìn)治理體制的修正與完善，通過機(jī)構(gòu)—權(quán)力—責(zé)任體系的整合，在公共危機(jī)治理中實(shí)現(xiàn)縱向間、橫向間權(quán)威、責(zé)任、資源的耦合。

（四）以人類命運(yùn)共同體理念為依托拓展公共危機(jī)治理的國(guó)際合作，推進(jìn)構(gòu)建國(guó)際聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

行動(dòng)是價(jià)值理念主導(dǎo)下的行為邏輯，而公共危機(jī)事件國(guó)際聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建構(gòu)的理念支撐就是“人類命運(yùn)共同體”的價(jià)值理念。在歷史唯物主義的理論視野中，人類命運(yùn)共同體是人類社會(huì)發(fā)展道路中不同社會(huì)形態(tài)基于互利共贏的基本導(dǎo)向和價(jià)值理念共同推進(jìn)全球化發(fā)展的過程和圖景，它立足于“人類社會(huì)”的哲學(xué)立場(chǎng)，促進(jìn)人類真正的“普遍交往”以形成具有更高“共同性”水平的人類利益，并在變革全球治理體系的基礎(chǔ)上推動(dòng)全球生產(chǎn)力均衡發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)更美好的世界景象奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和精神基礎(chǔ)。[8](p4)由此可見，拓展公共危機(jī)治理的國(guó)際合作，推進(jìn)構(gòu)建國(guó)際聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的前提是人類共同的利益導(dǎo)向和發(fā)展取向，基礎(chǔ)是不同社會(huì)形態(tài)、社會(huì)制度間的互信、互利、平等、合作，目標(biāo)是人類社會(huì)物質(zhì)世界和精神世界走向共贏的美好愿景。

新冠肺炎病毒是人類社會(huì)共同的敵人，在疫情治理的具體實(shí)踐中只有將“人類命運(yùn)共同體”理念奉為國(guó)際共識(shí)，才能有效拓展公共危機(jī)治理國(guó)際合作的領(lǐng)域，而除了在理念上長(zhǎng)期準(zhǔn)備之外，迫在眉睫的是在全球疫情尚未控制、全球反危機(jī)缺乏協(xié)調(diào)切入點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)面前，我們應(yīng)該改變以往國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的利得觀念，從民生安全和人道的立場(chǎng)出發(fā)，共同抗擊疫情，阻止外生的疫情沖擊產(chǎn)生制度和政策層面的次生性災(zāi)難。[9](p51)具體而言，一方面要直接面對(duì)疫情，開展與疫情治理有關(guān)的信息交流、經(jīng)驗(yàn)交流、物資交流、科技研發(fā)與交流、交通運(yùn)行等領(lǐng)域的合作，另一方面要立足疫情演化造成的經(jīng)濟(jì)衰退，開展國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作與交流，進(jìn)而防止全球化疫情導(dǎo)致的國(guó)際局勢(shì)動(dòng)蕩和全球政治危機(jī)，并在多維度、多領(lǐng)域推進(jìn)構(gòu)建國(guó)際聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，以便對(duì)當(dāng)前和未來社會(huì)的非常態(tài)化危機(jī)展開有效治理。