數(shù)字經(jīng)濟(jì)的國(guó)家治理機(jī)制
——數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的科技創(chuàng)新視角

蔡 躍 洲

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100732)

一、引 言

2010年以來(lái)，以互聯(lián)網(wǎng)(物聯(lián)網(wǎng))、3G/4G/5G通信、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代信息技術(shù)加速商業(yè)化應(yīng)用，推動(dòng)世界新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命不斷演進(jìn)，并催生出以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、燈塔工廠等為代表的數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)、新模式。在過(guò)去的近10年時(shí)間里，借助超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)得以蓬勃發(fā)展，培育出以華為、騰訊、阿里、京東、小米等為代表的多家世界級(jí)互聯(lián)網(wǎng)高科技公司，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了新的動(dòng)力。然而，作為繼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)之后的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)不可避免帶來(lái)社會(huì)組織模式和利益格局的重構(gòu)，而我國(guó)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展還面臨高端芯片等關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的困境。未來(lái)，要解決好相關(guān)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也提出了新的要求。

把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革歷史機(jī)遇，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，需要以科技創(chuàng)新作為關(guān)鍵基礎(chǔ)支撐。要切實(shí)發(fā)揮好科技創(chuàng)新的關(guān)鍵支撐作用，實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)，建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)，則必須加快科技創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)型，推進(jìn)科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的國(guó)家治理中，科技創(chuàng)新治理具有舉足輕重的作用。而數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代豐富的數(shù)據(jù)要素資源，快速迭代的數(shù)據(jù)生成(收集)、傳輸、存儲(chǔ)、處理、分析技術(shù)，則為完善科技創(chuàng)新治理以及整個(gè)國(guó)家治理提供了有效手段和工具。

基于上述時(shí)代背景和邏輯關(guān)聯(lián)，特別是科技創(chuàng)新活動(dòng)所處的核心樞紐地位，本文擬以科技創(chuàng)新治理為切入點(diǎn)和主要研究對(duì)象，結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式和不同階段創(chuàng)新理論的演進(jìn)，就未來(lái)國(guó)家科技創(chuàng)新治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的理論基礎(chǔ)、發(fā)展方向、實(shí)現(xiàn)路徑等進(jìn)行探討。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步梳理數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理機(jī)制主要特征，為不斷完善我國(guó)科技創(chuàng)新治理體系，推進(jìn)國(guó)家治理水平整體提升，促進(jìn)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展提供參考。

二、文獻(xiàn)綜述與研究框架

(一)創(chuàng)新理論與創(chuàng)新活動(dòng)組織模式的演進(jìn)

1.創(chuàng)新理論及創(chuàng)新活動(dòng)的百年演進(jìn)

自1912年熊彼特《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》德文版出版后的近一百年時(shí)間里，創(chuàng)新(經(jīng)濟(jì)學(xué))理論及創(chuàng)新活動(dòng)組織模式的演進(jìn)大致可以劃分為4個(gè)階段。每一種理論的出現(xiàn)都是對(duì)同期創(chuàng)新活動(dòng)特別是科技創(chuàng)新活動(dòng)主要組織模式的歸納和凝練。

熊彼特[1](1934)從生產(chǎn)要素的視角將創(chuàng)新活動(dòng)的特征歸納為“要素的重新組合”，并給出了創(chuàng)新活動(dòng)的五種形式，即新產(chǎn)品、新方法、新市場(chǎng)、新的原材料供給和新的產(chǎn)業(yè)組織方式。熊彼特雖然沒(méi)有直接給出創(chuàng)新的確切定義，但以較為抽象的方式提煉了創(chuàng)新活動(dòng)的普遍性特征和內(nèi)涵，即通過(guò)要素的重新組合改變經(jīng)濟(jì)運(yùn)行既有的循環(huán)流轉(zhuǎn)狀態(tài)，并以結(jié)果為導(dǎo)向列舉了五類創(chuàng)新活動(dòng)。20世紀(jì)之前，創(chuàng)新活動(dòng)更多是基于發(fā)明者靈光閃現(xiàn)或企業(yè)家冒險(xiǎn)進(jìn)取等隨機(jī)事件，這可能也是熊彼特創(chuàng)新理論從結(jié)果入手提煉創(chuàng)新活動(dòng)“要素重新組合”特征的根本原因。需要指出的是，盡管熊彼特創(chuàng)新理論涵蓋的范圍較為寬泛，但科技創(chuàng)新活動(dòng)是創(chuàng)新活動(dòng)的重點(diǎn)，具體體現(xiàn)為新產(chǎn)品、新方法。

1902年，杜邦公司建立最早的現(xiàn)代工業(yè)實(shí)驗(yàn)室后，創(chuàng)新活動(dòng)特別是科技創(chuàng)新活動(dòng)逐步由以往單個(gè)發(fā)明家或天才的隨機(jī)行為演變成一種有組織、有計(jì)劃的集體性行為[2]。二戰(zhàn)時(shí)期，以曼哈頓計(jì)劃為代表的科技研發(fā)活動(dòng)，將科技創(chuàng)新活動(dòng)的組織性、集體性特征體現(xiàn)得更為充分。20世紀(jì)40年代，以凡尼佛·布什(Vannevar Bush)[3](1995)為代表的科技政策推動(dòng)者，基于曼哈頓計(jì)劃的成功案例，提出以基礎(chǔ)理論研究為起點(diǎn)，經(jīng)過(guò)研發(fā)開發(fā)(R&D)后實(shí)現(xiàn)商業(yè)化應(yīng)用并不斷推廣擴(kuò)散的“創(chuàng)新線性模型(Linear model of innovation)”。創(chuàng)新線性模型反映出科技創(chuàng)新活動(dòng)作為一個(gè)有機(jī)整體的組織性特征，但該模型側(cè)重刻畫科技創(chuàng)新活動(dòng)各組成部分/環(huán)節(jié)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，基本不涉及創(chuàng)新主體。

20世紀(jì)80年代，對(duì)比日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)和科技的崛起，西歐各國(guó)開始反思自身相對(duì)低效的創(chuàng)新產(chǎn)出，以弗里曼、倫德瓦爾等為代表的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)家，從系統(tǒng)論和演化的視角提出國(guó)家創(chuàng)新體系(National Innovation System，NIS)理論[4-7]。同線性模型相比，國(guó)家創(chuàng)新體系理論中將參與創(chuàng)新活動(dòng)全過(guò)程以及參與其中的各類主體，包括政府、企業(yè)、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、科技中介等作為一個(gè)完整系統(tǒng)加以考察，并強(qiáng)調(diào)各種正規(guī)或非正規(guī)制度對(duì)提升國(guó)家創(chuàng)新能力的重要作用。從創(chuàng)新線性模型到創(chuàng)新體系理論再到創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論的演進(jìn)過(guò)程，則折射出創(chuàng)新活動(dòng)組織性、交互性、系統(tǒng)性程度不斷提升的趨勢(shì)。事實(shí)上，線性模型提出后，從20世紀(jì)50年代至80年代，也經(jīng)歷了一個(gè)不斷修正的過(guò)程；創(chuàng)新活動(dòng)由初期的“簡(jiǎn)單線性序貫過(guò)程”逐步演變?yōu)椤靶蜇灥蟹答伝芈返倪^(guò)程”[8-9]。

21世紀(jì)初，美國(guó)總統(tǒng)科技咨詢委員會(huì)將商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)(business ecosystem)概念引入科技創(chuàng)新領(lǐng)域并提出構(gòu)建“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)(innovation ecosystem)”，由此進(jìn)一步衍生出“區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”和“企業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”等概念。同國(guó)家創(chuàng)新體系理論相比，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論在明確創(chuàng)新活動(dòng)系統(tǒng)性、交互性特征的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)各行動(dòng)主體(actors/entities)相互作用、共同演化以及由此形成的各種隱性復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)和“共生共棲”狀態(tài)[10-12]。

2.數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的創(chuàng)新活動(dòng)特征

可以說(shuō)，從“要素的重新組合”到“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”，創(chuàng)新理論百年進(jìn)展背后折射出創(chuàng)新活動(dòng)組織性、交互性、系統(tǒng)性及復(fù)雜性程度不斷提升的趨勢(shì)。2010年以后，伴隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的加速演進(jìn)，新一代信息技術(shù)和數(shù)據(jù)要素廣泛滲透于經(jīng)濟(jì)社會(huì)方方面面，科技創(chuàng)新活動(dòng)的組織方式和運(yùn)行模式加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型。對(duì)此，國(guó)內(nèi)外學(xué)者以創(chuàng)新實(shí)踐中的諸多典型案例為基礎(chǔ)，從商業(yè)模式創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新(研發(fā))、過(guò)程創(chuàng)新等不同角度開展了相關(guān)研究，探討了數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下，創(chuàng)新活動(dòng)的協(xié)同性、交互性、適應(yīng)性等特征。

從創(chuàng)新要素來(lái)看，數(shù)據(jù)資源及集成平臺(tái)已成為支撐創(chuàng)新活動(dòng)的核心要素，推動(dòng)創(chuàng)新活動(dòng)加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型。Sorescu[13](2017)基于愛彼迎、優(yōu)步等多個(gè)成功的商業(yè)模式案例，就企業(yè)如何更好地運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)資源推動(dòng)商業(yè)模式創(chuàng)新進(jìn)行了深入探討。Sorescu[13](2017)主張，商業(yè)模式創(chuàng)新的核心是對(duì)產(chǎn)品的價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值分配進(jìn)行重構(gòu)，而不必圍繞產(chǎn)品創(chuàng)新進(jìn)行設(shè)計(jì)；商業(yè)模式的設(shè)計(jì)，既可以在企業(yè)外部數(shù)據(jù)收集整理基礎(chǔ)上圍繞需求側(cè)展開，也可以在企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)收集整理基礎(chǔ)上圍繞供給側(cè)展開。Tan和Zhan[14](2017)以小米、聯(lián)想、滴滴出行三家企業(yè)為典型案例，深入考察大數(shù)據(jù)在支撐產(chǎn)品(服務(wù))創(chuàng)新中發(fā)揮的重要作用，包括縮短產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的周期、提升消費(fèi)者對(duì)新產(chǎn)品接納度、降低開發(fā)成本等。白瑞國(guó)等[15](2018)以河北承德鋼鐵的過(guò)程質(zhì)量自動(dòng)控制系統(tǒng)典型案例，展示了傳統(tǒng)流程型行業(yè)借助大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)在線質(zhì)量預(yù)測(cè)、控制、診斷、評(píng)估等功能的“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的過(guò)程質(zhì)量控制新模式”。劉意、謝康和鄧弘林[16](2020)結(jié)合“韓都衣舍”案例，對(duì)“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”的內(nèi)涵進(jìn)行辨析，將其界定為一種“數(shù)據(jù)使能的管理決策模式”，指出數(shù)據(jù)技術(shù)的嵌入和增強(qiáng)可以變革企業(yè)管理決策路徑，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)使能創(chuàng)新；并從轉(zhuǎn)型路徑、實(shí)現(xiàn)機(jī)制與轉(zhuǎn)型范式3個(gè)方面構(gòu)建了數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)品研發(fā)轉(zhuǎn)型理論。劉婷婷和于坤千[17](2016)從藥物研發(fā)中存在的數(shù)據(jù)分散碎片化、低效重復(fù)勞動(dòng)、協(xié)同創(chuàng)新難等特點(diǎn)出發(fā)，以中國(guó)科學(xué)院上海藥物所的“新藥研發(fā)集成化平臺(tái)”為例，系統(tǒng)闡釋了利用新一代信息技術(shù)整合多源異構(gòu)數(shù)據(jù)搭建研發(fā)信息化平臺(tái)，提高藥物研發(fā)效率、推進(jìn)研發(fā)智能化、探索藥物研發(fā)合作新模式等相關(guān)實(shí)踐。

從創(chuàng)新活動(dòng)特征來(lái)看，創(chuàng)新體系內(nèi)各主體之間的交互性、適應(yīng)性在數(shù)據(jù)要素支撐下得以顯著提高；當(dāng)然，日趨復(fù)雜的創(chuàng)新活動(dòng)也對(duì)創(chuàng)新主體自身的協(xié)同平衡能力提出新的要求。肖靜華、謝康和吳瑤[18](2020)從成長(zhǎng)性角度對(duì)“產(chǎn)品適應(yīng)性創(chuàng)新”進(jìn)行解讀，即企業(yè)與用戶互動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)品隨用戶需求變化而形成的適應(yīng)性創(chuàng)新水平；對(duì)圍繞數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)品適應(yīng)性創(chuàng)新所呈現(xiàn)的新特征進(jìn)行了梳理和提煉，并提出：數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)品適應(yīng)性創(chuàng)新具有“難以預(yù)測(cè)的發(fā)展方向”“交互式的即時(shí)信息反饋”和“即時(shí)調(diào)整的適應(yīng)能力”三大特征，催生了“生產(chǎn)即消費(fèi)”等新商業(yè)模式進(jìn)而推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；其創(chuàng)新過(guò)程則呈現(xiàn)出非線性特征。謝康、吳瑤和肖靜華[19](2020)還在“大數(shù)據(jù)合作資產(chǎn)”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清了基于大數(shù)據(jù)合作資產(chǎn)促進(jìn)適應(yīng)性創(chuàng)新的理論邏輯，即企業(yè)和消費(fèi)者基于大數(shù)據(jù)合作資產(chǎn)通過(guò)協(xié)同演化促進(jìn)適應(yīng)性創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)品、能力和模式創(chuàng)新，帶動(dòng)消費(fèi)者個(gè)體及群體的能力和行為創(chuàng)新。Svahn等[20](2017)對(duì)沃爾沃的典型案例分析發(fā)現(xiàn)，實(shí)施數(shù)字化創(chuàng)新對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)的協(xié)同平衡能力提出了新的挑戰(zhàn)，既要加強(qiáng)內(nèi)部員工的合作也要協(xié)調(diào)好外部合作伙伴和資源，同時(shí)還需要在保持對(duì)創(chuàng)新掌控和提高創(chuàng)新活動(dòng)彈性之間進(jìn)行平衡。

(二)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理和科技治理轉(zhuǎn)型

在數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，社會(huì)主體之間的關(guān)系呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化和復(fù)雜性等特征。以科技創(chuàng)新為代表的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，其運(yùn)行組織模式都發(fā)生重大變化。與此同時(shí)，包括社會(huì)治理、科技創(chuàng)新治理在內(nèi)的國(guó)家治理，其手段、模式和體系也隨之改變。

1.國(guó)家治理與科技治理內(nèi)涵及關(guān)聯(lián)

治理(Governance)一詞的英文詞根“gov”來(lái)自希臘語(yǔ)，原意為“駕船”“控制”“操作”，自20世紀(jì)90年代后被廣泛使用在公司、社會(huì)、國(guó)家等不同層面，并衍生出“公司治理” “社會(huì)治理”“國(guó)家治理”“全球治理”等相關(guān)概念。不同機(jī)構(gòu)和學(xué)者對(duì)于“治理”有著不同角度的理解和界定。世界銀行將“治理”定義為“由一個(gè)國(guó)家行使權(quán)力的傳統(tǒng)和制度所構(gòu)成的集合”，包括選擇、監(jiān)管和更迭政府的過(guò)程，政府制定和執(zhí)行政策的能力，以及基于公民對(duì)國(guó)家敬畏尊重而建立起的一系列協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)關(guān)系的規(guī)則[21]。與世界銀行類似，歐洲治理白皮書將“治理”定義為，影響權(quán)力運(yùn)行方式的規(guī)則、過(guò)程和行為，強(qiáng)調(diào)其開放(openness)、參與(participation)、責(zé)任(accountability)、效力(effectiveness)和一致(coherence)等特征[22]。有的學(xué)者從行為對(duì)象角度將“治理”定義為“對(duì)復(fù)雜事務(wù)的處理和動(dòng)態(tài)過(guò)程的管理”，強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程中不同主體間相互依存(interdependence)、關(guān)聯(lián)(linkages)、網(wǎng)絡(luò)(networks)、伙伴關(guān)系(partnerships)、共同演化(co-evolution)、相互調(diào)整(mutual adjustment)等特點(diǎn)[23]。Von Tunzelmann[24](2003)從行為目標(biāo)角度將“治理”定義為“組織集體行動(dòng)(organizing collective action)”，具體又包含結(jié)構(gòu)、控制和過(guò)程三方面內(nèi)容。其中，結(jié)構(gòu)是制定決策所依賴的形式，控制是指通過(guò)結(jié)構(gòu)做出決策的能力，過(guò)程則是結(jié)構(gòu)和控制的應(yīng)用實(shí)施。

基于上述不同角度的界定可以看出，治理是有別于傳統(tǒng)自上而下以科層結(jié)構(gòu)為特點(diǎn)的新型公共事務(wù)管理組織模式。國(guó)家治理可以看作是依托特定制度體系開展的治國(guó)理政活動(dòng)[1]；而(國(guó)家)治理體系則是(一國(guó)范圍內(nèi))由不同規(guī)則、機(jī)制等共同構(gòu)成的，用于協(xié)調(diào)多種主體實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行動(dòng)、支撐公共事務(wù)管理新模式運(yùn)行的一系列制度體系和運(yùn)行機(jī)制(規(guī)則)的總和。(國(guó)家)科技創(chuàng)新治理(governance of science, technology and innovation, STI governance)是國(guó)家治理的一部分，它最早由Boekholt等[22](2002)提出；雖然Boekholt等人沒(méi)有直接給出創(chuàng)新治理的定義，但明確給出了科技創(chuàng)新治理的主要功能，即厘清創(chuàng)新體系中不同主體扮演的角色、不同規(guī)則的運(yùn)作方式、決策實(shí)施的過(guò)程以及創(chuàng)新系統(tǒng)中各種變化是如何實(shí)現(xiàn)的。

綜合上述相關(guān)概念的辨析，我們可以將科技創(chuàng)新治理界定為，借助相關(guān)的制度、規(guī)則和機(jī)制，有效組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)國(guó)家創(chuàng)新體系(或區(qū)域創(chuàng)新體系)中各關(guān)聯(lián)主體采取一致行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)科技進(jìn)步、提高創(chuàng)新能力等目標(biāo)。而科技創(chuàng)新治理體系則是協(xié)調(diào)創(chuàng)新體系中不同主體開展統(tǒng)一行動(dòng)的所有制度體系和運(yùn)作機(jī)制(規(guī)則)的總和?？萍紕?chuàng)新治理體系與創(chuàng)新體系是兩個(gè)緊密關(guān)聯(lián)卻又有顯著差別的不同概念。國(guó)家創(chuàng)新體系/區(qū)域創(chuàng)新體系是由政府、企業(yè)、高校院所、中介機(jī)構(gòu)等多方主體及其關(guān)聯(lián)交互機(jī)制所共同構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)；而科技創(chuàng)新治理體系則是以各種制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)為主體形成的規(guī)則系統(tǒng)，以既有的創(chuàng)新體系作為其作用和優(yōu)化對(duì)象。實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化，終極目標(biāo)指向就是更好地組織協(xié)調(diào)創(chuàng)新體系中不同主體，促進(jìn)科技進(jìn)步、提高創(chuàng)新能力。

2.數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型

隨著數(shù)據(jù)要素資源的日益豐富和大數(shù)據(jù)處理分析技術(shù)的不斷改進(jìn)，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理/社會(huì)治理模式創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不同領(lǐng)域內(nèi)陸續(xù)涌現(xiàn)[12]。得益于各級(jí)政府在打造數(shù)字政府、建設(shè)智慧城市等方面的豐富實(shí)踐，國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞數(shù)字時(shí)代以大數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)的新型國(guó)家治理/社會(huì)治理開展了相應(yīng)的理論和實(shí)證研究。孟天廣和趙娟[25](2018)結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)資源日益豐富的趨勢(shì)和治理訴求多元化的現(xiàn)實(shí)，從理論層面探討了大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)智能化社會(huì)治理體系構(gòu)建的運(yùn)行機(jī)制及發(fā)展趨勢(shì)：(1)基于數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)資源，建立數(shù)據(jù)、信息、協(xié)作、平臺(tái)和安全五要素聯(lián)動(dòng)的協(xié)同運(yùn)行機(jī)制；(2)集成社會(huì)治理民情(訴求)匯聚、社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)評(píng)估預(yù)測(cè)、基于知識(shí)庫(kù)的診斷式回應(yīng)等功能模塊，構(gòu)建智能化社會(huì)治理體系；(3)以回應(yīng)型政府建設(shè)為治理能力現(xiàn)代化提供了實(shí)現(xiàn)路徑和解決方案，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理由政府科層結(jié)構(gòu)向數(shù)據(jù)技術(shù)輔助的扁平化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

門理想和王叢虎[26](2019)從我國(guó)基層治理中權(quán)力體系、利益訴求及空間結(jié)構(gòu)碎片化的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，借鑒西方學(xué)者20世紀(jì)90年代提出的“整體性治理”理論，結(jié)合浙江紹興和北京平谷兩地借助互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新基層治理的實(shí)踐，探討借助互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字化手段在基層權(quán)力整合、利益整合方面的優(yōu)勢(shì)，探討應(yīng)對(duì)基層治理碎片化的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑，并提出以數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)要素為支撐的“互聯(lián)網(wǎng)+基層整體性治理”新模式。戴祥玉和卜凡帥[27](2020)從信息整合和信息賦能的視角，探討了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代地方政府治理面臨的挑戰(zhàn)以及借助數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)整體性治理的模式路徑：(1)數(shù)據(jù)資源日益豐富的同時(shí)也衍生出信息超載、信息失衡、信息壟斷、數(shù)字鴻溝等問(wèn)題，從而給地方政府的信息篩選能力及數(shù)字治理能力帶來(lái)挑戰(zhàn)；(2)政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不僅僅是對(duì)數(shù)據(jù)資源和數(shù)字化技術(shù)的簡(jiǎn)單應(yīng)用，更需要地方政府主動(dòng)創(chuàng)新治理模式；(3)社會(huì)治理涉及主體具有相互獨(dú)立、競(jìng)爭(zhēng)的利益訴求，要實(shí)現(xiàn)數(shù)字化治理的可持續(xù)性，需要發(fā)揮地方政府在整合治理資源和主體行為的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建多主體合作協(xié)同解決問(wèn)題的整體性治理平臺(tái)。

同門理想和王叢虎[26](2019)、戴祥玉和卜凡帥等[27](2020)類似，胡重明[28](2020)也關(guān)注到政府治理的碎片化現(xiàn)狀，并以此作為研究的起點(diǎn)，著重從協(xié)同治理的角度探討了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和治理現(xiàn)代化。胡重明認(rèn)為，同級(jí)政府不同職能部門之間、上下級(jí)政府之間都存在協(xié)同困境，使得條塊分割的科層制架構(gòu)必然導(dǎo)致治理的碎片化和對(duì)待民眾訴求的低回應(yīng)性?；谡憬　盎鶎又卫硭钠脚_(tái)”的案例分析表明：(1)借助數(shù)字技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享和無(wú)縫化、矩陣化、網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同治理；(2)以數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的協(xié)同治理，要求對(duì)政府部門實(shí)施相應(yīng)的業(yè)務(wù)整合和流程再造，是數(shù)字技術(shù)和流程制度共同驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理創(chuàng)新模式；(3)數(shù)字化助推多主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)并不能徹底解決基層治理主體有責(zé)無(wú)權(quán)的矛盾，需要圍繞責(zé)權(quán)匹配做好頂層設(shè)計(jì)。

汪玉凱[29](2020)結(jié)合數(shù)字時(shí)代中國(guó)政府治理的創(chuàng)新實(shí)踐，歸納了數(shù)字化治理相比傳統(tǒng)政府管理的四大變化：(1)治理主體變化，由政府單一主體變?yōu)檎?、市?chǎng)、社會(huì)、公眾多主體共同參與；(2)權(quán)力行使方向變化，由政府自上而下的單向管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)公眾之間的上下雙向互動(dòng)；(3)公開透明度大幅提升，原有模式下的暗箱操作大幅減少；(4)治理手段的變化，由較為單一的行政手段拓展到借助市場(chǎng)機(jī)制。這些由數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來(lái)的變化和治理模式創(chuàng)新，為全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了助力。

Von Tunzelmann[24](2003)從更為宏大的歷史演化視角，圍繞工業(yè)革命以來(lái)技術(shù)變化和治理變化的基本脈絡(luò)進(jìn)行梳理，并考察技術(shù)與治理之間共同演化的內(nèi)在機(jī)制。Von Tunzelmann指出，技術(shù)層面的新生產(chǎn)模式，配合治理層面新組織結(jié)構(gòu)，共同構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力量，二者之間互為因果。從前述文獻(xiàn)相關(guān)結(jié)論可以看出，盡管Von Tunzelmann的這項(xiàng)研究完成于本世紀(jì)初數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代尚未全面到來(lái)之際，但其關(guān)于技術(shù)和治理關(guān)系的規(guī)律性判斷對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代同樣適用。

3.數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的科技創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)型

科技創(chuàng)新治理是國(guó)家治理/政府治理的重要組成部分。鑒于創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要支撐作用，不少文獻(xiàn)都從創(chuàng)新治理角度探討優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新政策，以促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。面對(duì)以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為主要特征的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，從科技政策和科技創(chuàng)新治理入手進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，對(duì)于提升和保持創(chuàng)新活力和科技競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要。然而，從既有文獻(xiàn)來(lái)看，相比企業(yè)創(chuàng)新和社會(huì)治理，關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代科技創(chuàng)新治理模式的研究并不多見，有的文獻(xiàn)僅是圍繞科技創(chuàng)新治理的某個(gè)具體方面展開，如設(shè)置新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等。

Jesemann[30](2020)從數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)的沖擊和挑戰(zhàn)出發(fā)，結(jié)合美國(guó)鐵銹地帶和德國(guó)魯爾地區(qū)若干成功和失敗的典型案例，就傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)實(shí)施創(chuàng)業(yè)支持政策和計(jì)劃，扶持創(chuàng)業(yè)企業(yè)更好適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求提出了針對(duì)性的策略。Jesemann主張，傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)應(yīng)充分意識(shí)到數(shù)字時(shí)代的創(chuàng)新潮流并提前做出準(zhǔn)備，而最有效的途徑就是盡早對(duì)顛覆性創(chuàng)新進(jìn)行投資，支持區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)培育新經(jīng)濟(jì)。Yuji Toua等[31](2019)結(jié)合芬蘭和新加坡兩國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體所面臨的投入增加而產(chǎn)出下降困境，提出將軟創(chuàng)新資源納入到國(guó)家生產(chǎn)體系中，形成數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下的新型開放創(chuàng)新(Neo Open Innovation)機(jī)制，從而在一定程度上減輕研發(fā)投入方面的負(fù)擔(dān)。

李飛星等[32](2019)則著眼于科技創(chuàng)新過(guò)程中“死亡之谷”與“達(dá)爾文之海”的成果商業(yè)性轉(zhuǎn)換難題，探討利用數(shù)字技術(shù)和數(shù)字化手段，圍繞新型研發(fā)機(jī)構(gòu)開展協(xié)同創(chuàng)新，形成破解上述困境的科技創(chuàng)新治理新模式。李飛星等認(rèn)為，盡管我國(guó)已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的“官產(chǎn)學(xué)研”協(xié)同創(chuàng)新體系，但經(jīng)濟(jì)與科技兩張皮的問(wèn)題并未得到根本解決。主要原因在于，創(chuàng)新價(jià)值鏈上知識(shí)碎片化且知識(shí)傳遞不暢，導(dǎo)致創(chuàng)新價(jià)值鏈斷裂。而數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)為解決科技經(jīng)濟(jì)兩張皮困境提供了可能的解決手段。通過(guò)“新型研發(fā)機(jī)構(gòu)+數(shù)字化治理”方式，突破組織邊界，實(shí)現(xiàn)跨組織管理，在知識(shí)挖掘和技術(shù)識(shí)別基礎(chǔ)上提供與需求相匹配的知識(shí)服務(wù)，解決“知識(shí)碎片化”問(wèn)題，從而避免創(chuàng)新價(jià)值鏈的斷裂。

陳凱華等[33](2020)同樣強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)資源和數(shù)字技術(shù)在創(chuàng)新治理中的重要作用，認(rèn)為面對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)家創(chuàng)新體系需要通過(guò)治理手段的數(shù)字化轉(zhuǎn)型才有望實(shí)現(xiàn)國(guó)家創(chuàng)新治理現(xiàn)代化。據(jù)此，陳凱華等從多個(gè)維度探討了大數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家創(chuàng)新治理的影響機(jī)制，并刻畫出大數(shù)據(jù)在創(chuàng)新治理中的5種應(yīng)用場(chǎng)景，即科技發(fā)展監(jiān)測(cè)、預(yù)見和戰(zhàn)略制定、項(xiàng)目與計(jì)劃管理、活動(dòng)行為刻畫、政策演化和效果跟蹤。他們還建議，以現(xiàn)有的“國(guó)家科技管理信息系統(tǒng)公共服務(wù)平臺(tái)”為基礎(chǔ)，構(gòu)建多層次、跨部門的國(guó)家科技信息平臺(tái)和科研管理平臺(tái)，構(gòu)建國(guó)家科技創(chuàng)新大數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，為科技信息的有效整合提供支撐。

(三)研究思路與框架

相比其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，科技創(chuàng)新涉及主體眾多，實(shí)施過(guò)程具有更高的復(fù)雜性、系統(tǒng)性特征，其結(jié)果也具有更大的不確定性，這使得科技創(chuàng)新治理相比其他領(lǐng)域的國(guó)家治理有著更高難度?！笆奈濉睍r(shí)期，加快數(shù)字化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)，必須從國(guó)家和宏觀層面完善相關(guān)體制機(jī)制，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，做好科技創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)。這些時(shí)代背景都對(duì)國(guó)家科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了更高的要求。

借助數(shù)據(jù)要素豐富、數(shù)據(jù)處理能力大幅提升的優(yōu)勢(shì)，加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型無(wú)疑是實(shí)踐中完善國(guó)家科技創(chuàng)新治理機(jī)制的必然選擇，也是推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。另外，從創(chuàng)新理論視角來(lái)看，雖然創(chuàng)新體系理論和創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論都明確了創(chuàng)新活動(dòng)的系統(tǒng)性特征，但其重點(diǎn)都是刻畫不同類型主體在創(chuàng)新活動(dòng)中的相互關(guān)聯(lián)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的主體地位；建立并完善數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家科技創(chuàng)新治理機(jī)制，也是數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下創(chuàng)新理論升華的一種有益探索。

基于上述邏輯和思路，本文第三部分從數(shù)字經(jīng)濟(jì)的社會(huì)運(yùn)行實(shí)踐和特點(diǎn)入手，梳理科技創(chuàng)新治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)因素，確定驅(qū)動(dòng)科技創(chuàng)新治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本原則，據(jù)此設(shè)計(jì)構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的科技創(chuàng)新治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑，并從理論上探討數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的科技創(chuàng)新治理對(duì)創(chuàng)新生態(tài)的賦能作用。第四部分將研究對(duì)象由科技創(chuàng)新治理機(jī)制拓展到整個(gè)國(guó)家治理機(jī)制，從國(guó)家治理體系的感知能力、組織架構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面探討數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理機(jī)制應(yīng)具備的主要特點(diǎn)，為推動(dòng)國(guó)家治理機(jī)制全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供參考。第五部分為結(jié)論。

三、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的科技創(chuàng)新治理機(jī)制

(一)科技治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)因素

數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下，新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，一方面加速了包括科技創(chuàng)新活動(dòng)在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為數(shù)字化轉(zhuǎn)型；另一方面，大量的數(shù)據(jù)信息得以收集、存儲(chǔ)、積累，形成了豐富的數(shù)據(jù)要素資源。經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，特別是科技創(chuàng)新活動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的復(fù)雜性、系統(tǒng)性、不確定性等特征，對(duì)科技創(chuàng)新治理乃至整個(gè)國(guó)家治理提出了更高的要求；而數(shù)據(jù)資源配合數(shù)據(jù)處理技術(shù)則為科技創(chuàng)新治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了更多的支撐和手段。這些都成為國(guó)家科技治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要驅(qū)動(dòng)。

第一，微觀層面企業(yè)科技創(chuàng)新模式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型為宏觀層面國(guó)家科技創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下，數(shù)據(jù)要素資源和數(shù)據(jù)整合處理能力已成為企業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)的主要驅(qū)動(dòng)力。無(wú)論是小米的新品手機(jī)設(shè)計(jì)開發(fā)還是中科院上海藥物所的新藥研制，都是在數(shù)據(jù)資源積累、整合、共享基礎(chǔ)上才得以實(shí)現(xiàn)的。在此過(guò)程中，實(shí)施科技研發(fā)活動(dòng)的微觀主體往往都會(huì)構(gòu)建信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，作為匯聚整合多源數(shù)據(jù)、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交互共享、提煉集成有效信息的技術(shù)載體。例如，中科院上海藥物所打造“新藥研發(fā)集成化平臺(tái)”，整合信息情報(bào)、實(shí)驗(yàn)管理、新藥申報(bào)等多個(gè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源，支撐藥物研發(fā)進(jìn)度和質(zhì)量的提升。微觀層面科技創(chuàng)新活動(dòng)的數(shù)據(jù)積累和數(shù)據(jù)集成處理分析諸多實(shí)踐，在國(guó)家科技創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中都有望發(fā)揮支撐作用。既有企業(yè)數(shù)據(jù)平臺(tái)的再整合，將為國(guó)家層面協(xié)調(diào)多方創(chuàng)新力量，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置、做好頂層設(shè)計(jì)提供有力支撐。

第二，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的微觀科技創(chuàng)新模式客觀上對(duì)國(guó)家科技創(chuàng)新治理模式加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型形成一種倒逼。數(shù)字化轉(zhuǎn)型后，微觀層面的科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)方式發(fā)生重大變化；創(chuàng)新活動(dòng)的實(shí)施由傳統(tǒng)的責(zé)任方/供給方單方面推動(dòng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻邮芊?需求方等其他利益相關(guān)方共同參與，呈現(xiàn)出多方主體動(dòng)態(tài)交互，協(xié)同配合的特征。例如，小米的手機(jī)新品研發(fā)離不開眾多“米粉”的深度參與。在此過(guò)程中，微觀層面創(chuàng)新活動(dòng)的交互性、協(xié)同性、系統(tǒng)性和復(fù)雜度都顯著增強(qiáng)。在這種背景下，要在更高層面組織協(xié)調(diào)更多主體圍繞特定創(chuàng)新目標(biāo)統(tǒng)一行動(dòng)，勢(shì)必面臨更大的難度。唯有充分利用充裕的數(shù)據(jù)要素資源和日益成熟的數(shù)據(jù)處理分析技術(shù)，加速現(xiàn)有的國(guó)家創(chuàng)新治理模式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，才可能及時(shí)有效協(xié)調(diào)各方行為，提高國(guó)家創(chuàng)新體系的整體效能。

第三，國(guó)家治理實(shí)踐中，各地以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新社會(huì)治理模式的相關(guān)探索，為國(guó)家科技創(chuàng)新治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了有益經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)治理和科技創(chuàng)新治理都屬于國(guó)家治理的重要組成部分，其核心都是要協(xié)調(diào)多方主體為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而統(tǒng)一行動(dòng)，都需要直面利益訴求多元化、主體空間布局分散化等難題。從浙江杭州、紹興等地?cái)?shù)字政府建設(shè)和治理數(shù)字化的具體實(shí)踐來(lái)看，構(gòu)建社會(huì)治理數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，著力打破數(shù)據(jù)壁壘，推進(jìn)各級(jí)各部門基層治理信息系統(tǒng)對(duì)接整合，是打破權(quán)力體系條塊分割、克服“治理碎片化”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的“整體性治理”的前提[26-28]。在此基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)多方主體的數(shù)據(jù)信息動(dòng)態(tài)交互和協(xié)同配合，要對(duì)相關(guān)活動(dòng)實(shí)施的組織結(jié)構(gòu)和實(shí)際運(yùn)行流程進(jìn)行改造：一是組織結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的科層結(jié)構(gòu)向扁平結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可以顯著縮短數(shù)據(jù)信息傳遞路徑，減少組織運(yùn)行的層級(jí)；二是任務(wù)實(shí)施由傳統(tǒng)的串行模式向并行模式轉(zhuǎn)變，這仍然是以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為載體的主體間數(shù)據(jù)信息動(dòng)態(tài)交互為前提；三是活動(dòng)推進(jìn)模式從以往的“自上而下”向“上下互動(dòng)”轉(zhuǎn)變。

(二)科技創(chuàng)新治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本原則

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，優(yōu)化科技創(chuàng)新治理的核心目標(biāo)是適應(yīng)時(shí)代變化，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素充?？傻玫扔欣蛩?，切實(shí)提高創(chuàng)新體系運(yùn)行效能。為此，在推動(dòng)科技創(chuàng)新治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型、構(gòu)建并完善數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的科技創(chuàng)新治理機(jī)制過(guò)程中，需要遵循以下基本原則：

1.數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)原則?？萍紕?chuàng)新治理順利實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，即以實(shí)時(shí)、充分、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息作為治理主體及利益相關(guān)者行為決策的依據(jù)。為此，需要打破傳統(tǒng)治理中條塊分割的數(shù)據(jù)壁壘，建立起多源數(shù)據(jù)交換匯集的跨部門、跨主體協(xié)作機(jī)制；搭建數(shù)據(jù)要素集成平臺(tái)，在整合多方數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上提煉有效信息，并實(shí)現(xiàn)不同主體間數(shù)據(jù)信息的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)交互，引導(dǎo)各利益相關(guān)主體的行為決策。

2.系統(tǒng)重構(gòu)原則?？萍紕?chuàng)新治理體系是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，數(shù)據(jù)匯集提煉只是為實(shí)現(xiàn)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了基礎(chǔ)性支撐條件。要切實(shí)發(fā)揮出數(shù)據(jù)要素的驅(qū)動(dòng)作用，需要對(duì)整個(gè)科技創(chuàng)新治理體系進(jìn)行適應(yīng)性改造。以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為依托，按照信息交換和協(xié)同配合的要求，重新界定不同主體職能邊界和交互規(guī)則，對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上，重塑科技治理體系的基本架構(gòu)。

3.政府主導(dǎo)原則。知識(shí)的外溢性決定研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)具有一定的公共產(chǎn)品屬性，僅靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法提供滿足社會(huì)需求的研發(fā)成果，需要國(guó)家或政府的介入才有望糾正市場(chǎng)失靈。從創(chuàng)新實(shí)踐視角來(lái)看，科技創(chuàng)新治理的終極目標(biāo)是加快全社會(huì)科技進(jìn)步、提高國(guó)家創(chuàng)新能力，治理引導(dǎo)的對(duì)象不僅僅是個(gè)別企業(yè)零星的研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)，而是面向微觀層面所有各種可能的潛在研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)，需要國(guó)家或政府從宏觀層面進(jìn)行規(guī)劃和布局。

4.多方參與原則?？萍紕?chuàng)新治理體系作為復(fù)雜系統(tǒng)，僅靠國(guó)家或政府主導(dǎo)難以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。必須由市場(chǎng)主體(企業(yè))、研發(fā)機(jī)構(gòu)、科研人員、技術(shù)中介等系統(tǒng)內(nèi)其他主體積極參與，協(xié)同配合，才可能適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代復(fù)雜、易變、不確定、模糊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行環(huán)境，發(fā)揮出科技創(chuàng)新治理體系的協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用。

5.統(tǒng)籌優(yōu)化原則。科技創(chuàng)新治理體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是借助數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)要素，提升科技創(chuàng)新治理能力，在宏觀或區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)研發(fā)創(chuàng)新存在的市場(chǎng)失靈予以糾正克服。為此，不僅需要國(guó)家/政府的主導(dǎo)和多方主體的共同參與，更需要在全社會(huì)范圍內(nèi)整合并統(tǒng)籌利用科技創(chuàng)新資源，綜合運(yùn)用市場(chǎng)和規(guī)制手段包括“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)，將有限的科技資源優(yōu)先配置到符合國(guó)家戰(zhàn)略要求的急需領(lǐng)域。

(三)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家科技創(chuàng)新治理機(jī)制基本架構(gòu)

新中國(guó)成立70多年來(lái)，經(jīng)過(guò)幾代人的不懈努力，特別是1978年改革開放后，圍繞解決“經(jīng)濟(jì)科技兩張皮問(wèn)題”不斷深化科技體制改革，引入市場(chǎng)機(jī)制，逐步形成了以國(guó)家/政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、政產(chǎn)學(xué)研多方聯(lián)動(dòng)的國(guó)家創(chuàng)新體系，構(gòu)建起共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的、以舉國(guó)體制為代表的中國(guó)特色科技創(chuàng)新治理體系?！笆奈濉睍r(shí)期，為順應(yīng)加快數(shù)字化發(fā)展總體要求，應(yīng)參照上述推進(jìn)科技創(chuàng)新治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的五項(xiàng)基本原則，圍繞提升國(guó)家創(chuàng)新能力，加快形成數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家科技創(chuàng)新治理機(jī)制，對(duì)其基本架構(gòu)有如下設(shè)計(jì)(如圖1所示)：

圖1 數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的科技創(chuàng)新治理機(jī)制架構(gòu)示意圖

第一，建立“政產(chǎn)學(xué)研金”等共同參與的線下科技創(chuàng)新事務(wù)多方協(xié)調(diào)機(jī)制。從國(guó)家層面到省級(jí)層面，再到地市級(jí)層面，自上而下逐級(jí)整合各類科技創(chuàng)新跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議等，成立科技創(chuàng)新事務(wù)綜合協(xié)調(diào)委員會(huì)；各級(jí)委員會(huì)由科技行政主管部門牽頭，發(fā)改、財(cái)政、工信、網(wǎng)信等部門共同主導(dǎo)，高校院所、行業(yè)協(xié)會(huì)、高新技術(shù)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、技術(shù)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)等主體共同參與；不同層級(jí)協(xié)調(diào)委員會(huì)之間設(shè)置對(duì)接聯(lián)絡(luò)機(jī)制和通道。

第二，構(gòu)建完善科技創(chuàng)新數(shù)據(jù)信息交互平臺(tái)。比照線下交流協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建國(guó)家、省、地市三級(jí)科技創(chuàng)新公共服務(wù)與信息交互平臺(tái)。平臺(tái)搭建仍然由政府部門主導(dǎo)，但具體建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)工作可以選擇以政府購(gòu)買服務(wù)等市場(chǎng)化方式，交給軟件信息服務(wù)類企業(yè)負(fù)責(zé)執(zhí)行。一是充分利用現(xiàn)有的科技創(chuàng)新公共服務(wù)平臺(tái)，如在國(guó)家層面可以考慮對(duì)“國(guó)家科技管理信息系統(tǒng)公共服務(wù)平臺(tái)”進(jìn)行優(yōu)化完善；二是對(duì)現(xiàn)有政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中科技創(chuàng)新相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行整合優(yōu)化；三是增加強(qiáng)化政產(chǎn)學(xué)研多方主體交流互動(dòng)的功能模塊，為多源數(shù)據(jù)匯集交換提供支撐。

第三，完善數(shù)據(jù)信息交互的程序規(guī)則，實(shí)現(xiàn)多主體、多層級(jí)、線上線下聯(lián)動(dòng)。一是重構(gòu)政產(chǎn)學(xué)研金交流協(xié)調(diào)機(jī)制，將線下交流協(xié)調(diào)與線上信息交互有機(jī)對(duì)接，以類似數(shù)字孿生的方式在平臺(tái)上形成數(shù)字鏡像；二是設(shè)置跨層級(jí)、跨平臺(tái)接口，為不同層級(jí)間的信息交互提供便利；三是建立線下跨層級(jí)交流協(xié)調(diào)機(jī)制，借助跨平臺(tái)線上信息交互接口暢通跨層級(jí)交互渠道。

(四)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的科技治理與創(chuàng)新生態(tài)賦能

從“要素重組”到“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”，創(chuàng)新理論演進(jìn)的四個(gè)階段契合了科技創(chuàng)新活動(dòng)交互性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性、多變性等特征不斷顯現(xiàn)的過(guò)程。從系統(tǒng)論視角來(lái)看，生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜性的不斷提升某種程度上也意味著系統(tǒng)脆弱性的累積。復(fù)雜系統(tǒng)中往往容易由于單點(diǎn)協(xié)調(diào)不暢而出現(xiàn)局部混亂，如不能及時(shí)疏導(dǎo)則會(huì)累積風(fēng)險(xiǎn)，威脅系統(tǒng)穩(wěn)定甚至引致系統(tǒng)崩潰。為此，要保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)雜系統(tǒng)的有序穩(wěn)定運(yùn)行，需要有一套合理的制度安排和順暢的反饋糾偏機(jī)制予以支撐。事實(shí)上，弗里曼、倫德瓦爾等在界定國(guó)家創(chuàng)新體系時(shí)便將相關(guān)的制度機(jī)制作為創(chuàng)新體系的組成部分；而創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)的“共生共棲”也暗含了主體間在特定規(guī)則下的有序互動(dòng)。既有創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論所強(qiáng)調(diào)的系統(tǒng)內(nèi)各主體之間“共生共棲”的協(xié)同平衡狀態(tài)。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中，人與人、人與物、物與物之間通過(guò)數(shù)據(jù)信息形成了更為緊密的關(guān)聯(lián)。數(shù)據(jù)要素消除微觀個(gè)體局部信息不對(duì)稱的同時(shí)，也大大增加了個(gè)體間交互性，進(jìn)而提升了宏觀整體的系統(tǒng)性、復(fù)雜性。在此過(guò)程中，科技創(chuàng)新活動(dòng)的組織架構(gòu)、運(yùn)行方式也隨之發(fā)生適應(yīng)性變化，突出表現(xiàn)為：創(chuàng)新主體之間高連通、多鏈接，組織架構(gòu)去中心化、扁平化，主體行為并發(fā)性、交互性，并帶來(lái)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)整體復(fù)雜性的大幅提升。高連通、多鏈接帶來(lái)的高復(fù)雜性，需要有更為合理的制度安排和即時(shí)順暢的反饋機(jī)制才能予以支撐?？萍紕?chuàng)新治理體系和治理能力，核心就是借助科技創(chuàng)新活動(dòng)相關(guān)的各種體制機(jī)制，為科技創(chuàng)新活動(dòng)的實(shí)施和創(chuàng)新生態(tài)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供支撐。適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下創(chuàng)新活動(dòng)和創(chuàng)新體系的上述變化，科技創(chuàng)新治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為必然選擇。

科技創(chuàng)新治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)就是要適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代要求，借助數(shù)據(jù)要素資源和數(shù)字技術(shù)對(duì)各種流程、機(jī)制、制度進(jìn)行完善，為日益復(fù)雜的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)順暢運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障。從更廣義的生態(tài)系統(tǒng)視角來(lái)看，科技創(chuàng)新治理活動(dòng)和治理體系本身也是創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，其數(shù)字化轉(zhuǎn)型本質(zhì)上也是對(duì)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的一種全方位賦能，不妨稱之為“基于科技治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新生態(tài)賦能”。通過(guò)科技創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)有望更好地處理數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下高連通、多并發(fā)、頻交互的復(fù)雜局面，暢通系統(tǒng)運(yùn)行堵點(diǎn)，提高創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)整體運(yùn)行效能，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的數(shù)字化賦能。上述“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的科技治理數(shù)字化賦能機(jī)制”，簡(jiǎn)稱“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化賦能”，也可以算是對(duì)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一種適應(yīng)性拓展。

四、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理機(jī)制特點(diǎn)

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的加速演進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入以易變性(Volatility)、不確定性(Uncertainty)、復(fù)雜性(Complexity)和模糊性(Ambiguity)為特征的VUCA時(shí)代，在催生各種數(shù)字經(jīng)濟(jì)新模式新業(yè)態(tài)的同時(shí)，也強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的VUCA特征。面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下日益增加的復(fù)雜性和不確定性，從科技創(chuàng)新治理到基層社會(huì)治理，國(guó)家治理體系已經(jīng)做出適應(yīng)性調(diào)整。目前，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理機(jī)制正在加速形成，其主要特點(diǎn)大致體現(xiàn)為以下三方面：

1.國(guó)家治理體系的整體感知能力大幅提升。國(guó)家治理的主要目標(biāo)是維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)雜系統(tǒng)的平穩(wěn)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，需要及時(shí)獲取經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的詳細(xì)信息，并準(zhǔn)確判斷其形成原因及潛在后果。數(shù)字時(shí)代，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)極大增加了人與人、人與物之間的交互和連接，形成信息傳遞渠道多元化格局，而數(shù)據(jù)處理分析技術(shù)則能大幅提升治理主體的判斷能力和決策速度。以新冠肺炎疫情防控為例，在各地抗疫實(shí)踐中，借助各種數(shù)字技術(shù)手段，新發(fā)病例的行動(dòng)軌跡、密切接觸人員等流行病調(diào)查信息的采集能在病例確診后的數(shù)小時(shí)內(nèi)完成，從而為迅速采取隔離措施、降低擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)爭(zhēng)取寶貴時(shí)間。

2.國(guó)家治理的組織架構(gòu)發(fā)生重大變化，各類數(shù)據(jù)平臺(tái)成為國(guó)家治理體系的依仗和重要組成部分。信息充分、反應(yīng)迅速是對(duì)日益復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)進(jìn)行有效治理的前提和基礎(chǔ)。數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)要素資源異常豐裕，但要將多源、海量數(shù)據(jù)快速轉(zhuǎn)化為有效信息則需要依靠各種數(shù)據(jù)平臺(tái)提供技術(shù)支持。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，新模式、新業(yè)態(tài)的形成大多以數(shù)據(jù)平臺(tái)為基礎(chǔ)。各行業(yè)、各領(lǐng)域的頭部數(shù)據(jù)平臺(tái)，往往覆蓋上千萬(wàn)甚至上億用戶，因此，其匯集的微觀主體數(shù)據(jù)經(jīng)整合處理能夠有效展示宏觀或區(qū)域?qū)用孢\(yùn)行狀況，加上其即時(shí)性特征，已經(jīng)成為國(guó)家治理決策特別是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的重要依據(jù)。例如，建筑機(jī)械、工程機(jī)械等機(jī)械設(shè)備制造商建立的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，可以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)機(jī)械設(shè)備運(yùn)行情況，實(shí)時(shí)獲取開工率等信息；“貨車幫”等在線貨運(yùn)平臺(tái)，能夠?qū)崟r(shí)提供全國(guó)公路貨物運(yùn)輸狀況信息；這些對(duì)于及時(shí)判斷宏觀經(jīng)濟(jì)景氣狀況、精準(zhǔn)施策有著重要意義。事實(shí)上，很多覆蓋全國(guó)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，雖然由私人部門所有和運(yùn)營(yíng)，但卻發(fā)揮著公共基礎(chǔ)設(shè)施的作用；它們與國(guó)家治理體系已經(jīng)高度一體化，是治理體系的重要組成部分和治理能力的重要體現(xiàn)。

3.國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)方式由以結(jié)果為導(dǎo)向的事后控制轉(zhuǎn)變?yōu)榛跀?shù)字技術(shù)的過(guò)程治理。國(guó)家治理的成效取決于能否建立起容易達(dá)成一致行動(dòng)的多方協(xié)調(diào)機(jī)制。傳統(tǒng)的國(guó)家治理主要依靠各種正式契約和非正式契約，以事后結(jié)果作為調(diào)整治理的依據(jù)。無(wú)論是正式契約還是非正式契約，都會(huì)由于客觀或主觀原因而引發(fā)各種機(jī)會(huì)主義行為，使得多方參與的集體行動(dòng)難以協(xié)調(diào)一致[34]。2012年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅伊德·沙普利(Lloyd Shapley)[35](1969)指出，合作博弈的核往往為空集，即多方集體行動(dòng)無(wú)法達(dá)成一致。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)字技術(shù)的廣泛滲透使得多方行為的數(shù)據(jù)軌跡能夠被實(shí)時(shí)獲取，從而以第三方技術(shù)契約方式對(duì)多方交互過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)追蹤，進(jìn)而采取實(shí)時(shí)干預(yù)措施實(shí)現(xiàn)對(duì)多方集體行動(dòng)的有效協(xié)調(diào)。

五、結(jié) 論

本文結(jié)合創(chuàng)新理論和創(chuàng)新活動(dòng)組織方式的演進(jìn)，在厘清國(guó)家治理、科技創(chuàng)新治理的內(nèi)涵邊界基礎(chǔ)上，圍繞科技創(chuàng)新治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)行深入探討，并提煉數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理機(jī)制的主要特征。據(jù)此有以下主要結(jié)論：

1.科技創(chuàng)新治理是國(guó)家治理重要組成部分，以既有的創(chuàng)新體系/創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)作為其作用和優(yōu)化對(duì)象；而科技創(chuàng)新治理體系則是以各種制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)為主體形成的用于規(guī)范引導(dǎo)科技創(chuàng)新活動(dòng)的規(guī)則系統(tǒng)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)科技創(chuàng)新治理乃至整個(gè)國(guó)家治理提出了更高的要求，而豐富的數(shù)據(jù)資源和不斷提升的數(shù)據(jù)處理技術(shù)則為科技創(chuàng)新治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了更多的支撐和手段。各地以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理實(shí)踐，也為國(guó)家科技創(chuàng)新治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

2.科技創(chuàng)新治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，應(yīng)按照數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)重構(gòu)、政府主導(dǎo)、多方參與、統(tǒng)籌優(yōu)化等原則對(duì)既有治理體系進(jìn)行調(diào)整、設(shè)計(jì)和完善，切實(shí)發(fā)揮出對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的科技創(chuàng)新治理，須建立政產(chǎn)學(xué)研金等共同參與的線下科技創(chuàng)新事務(wù)多方協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建科技創(chuàng)新數(shù)據(jù)信息交互平臺(tái)與之相匹配，并著力完善數(shù)據(jù)信息交互的程序規(guī)則，實(shí)現(xiàn)多主體、多層級(jí)、線上線下聯(lián)動(dòng)。

3.科技創(chuàng)新治理活動(dòng)和治理體系也是創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，其數(shù)字化轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是對(duì)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的一種全方位賦能。通過(guò)科技創(chuàng)新治理的數(shù)字化賦能，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)有望更好地處理數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下的復(fù)雜局面，暢通系統(tǒng)運(yùn)行堵點(diǎn)，提高創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)整體運(yùn)行效能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化賦能”；這也可以看作是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論的一種適應(yīng)性拓展。

4.面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下日益增加的復(fù)雜性和不確定性，國(guó)家治理體系已經(jīng)做出適應(yīng)性調(diào)整。正在形成的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理機(jī)制具有三方面突出特點(diǎn):一是國(guó)家治理體系的整體感知能力大幅提升；二是國(guó)家治理的組織架構(gòu)發(fā)生重大變化，各類數(shù)據(jù)平臺(tái)成為國(guó)家治理體系的依仗和重要組成部分；三是國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)方式由以結(jié)果為導(dǎo)向的事后控制轉(zhuǎn)變?yōu)榛跀?shù)字技術(shù)的過(guò)程治理。