論粵港澳大灣區(qū)的規(guī)則銜接

文雅靖 王萬(wàn)里

[摘要]“一國(guó)兩制”下粵港澳三地之間的規(guī)則銜接，關(guān)系到粵港澳大灣區(qū)能否更好融合發(fā)展。推動(dòng)規(guī)則銜接的實(shí)踐逐步形成了一些經(jīng)驗(yàn)，這些做法成為推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接的“可選模式”，但也存在一些問(wèn)題，需要優(yōu)化完善。可考慮的思路有三個(gè)：一是填補(bǔ)規(guī)則空白，建設(shè)有利于實(shí)踐的趨同體系;二是三地規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)就高不就低;三是在保持原有規(guī)則差異的前提下，內(nèi)地小切口放寬重點(diǎn)領(lǐng)域的政策。從頂層設(shè)計(jì)、體制機(jī)制創(chuàng)新、互轉(zhuǎn)互認(rèn)、單向認(rèn)可、暢通“法律要素”流動(dòng)、聯(lián)營(yíng)合作、探索區(qū)域協(xié)同立法等方面進(jìn)行評(píng)估分析，探索優(yōu)化路徑。

[關(guān)鍵詞]“一國(guó)兩制”? ?粵港澳大灣區(qū)? ?法制? ?規(guī)則銜接? ?路徑

[中圖分類(lèi)號(hào)] F127;D927? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 1004-6623（2021）02-0071-09

[作者簡(jiǎn)介] 文雅靖，綜合開(kāi)發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）港澳及區(qū)域發(fā)展研究所副所長(zhǎng)，研究方向：民商法、港澳政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì);王萬(wàn)里，澳門(mén)理工學(xué)院副教授，研究方向：港澳基本法、區(qū)域合作。

習(xí)近平總書(shū)記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上指出，“抓住粵港澳大灣區(qū)建設(shè)重大歷史機(jī)遇，推動(dòng)三地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接，加快粵港澳大灣區(qū)城際鐵路建設(shè)，促進(jìn)人員、貨物等各類(lèi)要素高效便捷流動(dòng)，提升市場(chǎng)一體化水平”。當(dāng)前，規(guī)則不銜接是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)，應(yīng)在“一國(guó)兩制”框架下，充分考慮大灣區(qū)的特殊性，強(qiáng)化模式創(chuàng)新，促進(jìn)大灣區(qū)規(guī)則銜接，推動(dòng)大灣區(qū)全面對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)規(guī)則體系，建設(shè)國(guó)際一流灣區(qū)。

一、統(tǒng)一規(guī)則與區(qū)域合作關(guān)系研究綜述

一般認(rèn)為，統(tǒng)一的法律、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)經(jīng)貿(mào)合作具有促進(jìn)作用。歐盟及世界其他國(guó)家或地區(qū)一體化進(jìn)程顯示，公共政策和法律法規(guī)的系統(tǒng)性制度安排是改善和提升要素流動(dòng)狀況的重要手段。英國(guó)脫歐后，英國(guó)與歐盟其他國(guó)家的系統(tǒng)性制度安排切割將使要素流動(dòng)自由度無(wú)法達(dá)到從前，再一例證了系統(tǒng)性制度安排與生產(chǎn)要素流動(dòng)之間的相關(guān)性。系統(tǒng)性制度安排，本質(zhì)上是法律協(xié)調(diào)問(wèn)題。當(dāng)區(qū)域一體化發(fā)展到法治一體化時(shí)，要素流動(dòng)將不存在任何壁壘。

C.S.Yue （2013）研究表明，在開(kāi)始一體化進(jìn)程后，東盟成員國(guó)家間的貿(mào)易量占本國(guó)貿(mào)易總量的比重由1990年的17.0%（一體化前）上升至了25.0%（2011年）。M.J.Dennis （2014）認(rèn)為，統(tǒng)一的國(guó)際合同法對(duì)于建立國(guó)家間的共同規(guī)則起到了重要作用。這些通用的專(zhuān)業(yè)詞匯與法規(guī)為有關(guān)國(guó)際合同法的學(xué)術(shù)討論提供了基礎(chǔ)，并使不同司法管轄區(qū)的國(guó)內(nèi)法院和仲裁庭在合同法解釋方面保持統(tǒng)一，從而顯著地降低了國(guó)家間的貿(mào)易壁壘。A.Efrat （2016）認(rèn)為，不同國(guó)家間商業(yè)法的差異會(huì)對(duì)貿(mào)易往來(lái)造成阻礙，而相似的法律法規(guī)能夠降低商業(yè)活動(dòng)的不確定性和衍生費(fèi)用，從而刺激貿(mào)易。單一規(guī)則的統(tǒng)一往往也能起到促進(jìn)作用。M.J.Bloomfield， U.Bruggemann， H.B.Christensen & C.Leuz （2017）研究表明，在會(huì)計(jì)規(guī)則統(tǒng)一后，會(huì)計(jì)行業(yè)的跨境勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與其他行業(yè)相比顯著增加。研究結(jié)果表明，標(biāo)準(zhǔn)的多樣性構(gòu)成了國(guó)際勞動(dòng)力流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)障礙，而會(huì)計(jì)規(guī)則的協(xié)調(diào)可以對(duì)跨境移民產(chǎn)生有意義的影響。C.Blum指出，國(guó)家間實(shí)行一體化的稅收與退休金發(fā)放政策可以有效降低重復(fù)征稅的可能性并減少行政負(fù)擔(dān)，從而便利在職或退休人員的跨境流動(dòng)。

與此相對(duì)，區(qū)域合作中法律、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一會(huì)帶來(lái)不同程度的負(fù)面影響。B.Bickel （2014）認(rèn)為，不同管轄主體間不一致的法規(guī)會(huì)大幅降低效率，使政策的執(zhí)行變得無(wú)效，并最終導(dǎo)致行業(yè)失去管制。例如，對(duì)于金融服務(wù)業(yè)低效的監(jiān)管與互相矛盾的規(guī)定就是2008年美國(guó)次貸危機(jī)的一個(gè)非常重要的誘因。特別是在金融監(jiān)管領(lǐng)域，統(tǒng)一的金融監(jiān)管規(guī)則十分必要。J.M.Meier （2019）研究表明，本世紀(jì)初，歐盟推出了金融服務(wù)行動(dòng)計(jì)劃（FSAP），對(duì)國(guó)際資本市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管整合，為金融服務(wù)和資本建立了共同的歐洲市場(chǎng)。在該計(jì)劃的實(shí)施過(guò)程中，整合后的監(jiān)管使上市公司的外部融資、投資和就業(yè)大幅增加。這些結(jié)果凸顯了國(guó)際資本市場(chǎng)的監(jiān)管一體化對(duì)于企業(yè)融資決策和實(shí)際成果的重要性。

研究東盟的學(xué)者逐漸發(fā)現(xiàn)法律、規(guī)則統(tǒng)一對(duì)區(qū)域合作的重要性。C.Lee&Y.Fukunaga （2014）認(rèn)為，制定并施行統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)政策是東盟（ASEAN）國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大進(jìn)步。貿(mào)易的自由化降低了關(guān)稅水平;減少非關(guān)稅壁壘和其他促進(jìn)區(qū)域一體化的新方案也正在制定中。J.Menon&A.C.Melendez （2017）表明，東盟成員國(guó)由于在各類(lèi)事件與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面的敏感程度不同，即使是處于同一個(gè)貨物、資本與人員自由流通框架下，對(duì)應(yīng)的流程處理速度也有較大差異，令該區(qū)域的經(jīng)貿(mào)一體化協(xié)議的作用大打折扣。因此，東盟國(guó)家若想要實(shí)現(xiàn)完全且有意義的整合，需要考慮修訂國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)（乃至憲法），使其和聯(lián)盟其他成員保持一致。

二、必要性及概念界定

（一）加快推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接機(jī)制建設(shè)的必要性

大灣區(qū)建設(shè)是以促進(jìn)港澳融入國(guó)家發(fā)展大局、形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化為重要目標(biāo)指向，故生產(chǎn)要素在三地之間高效便捷流動(dòng)是關(guān)鍵所在。然而，大灣區(qū)三地法律制度的差異導(dǎo)致規(guī)則不銜接、不對(duì)接，生產(chǎn)要素跨境順暢流動(dòng)一直未能完全實(shí)現(xiàn)。這已經(jīng)成為大灣區(qū)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。

事實(shí)上，“規(guī)則銜接機(jī)制對(duì)接”與“要素流動(dòng)”是“里”和“表”的關(guān)系。一個(gè)基本的邏輯是，規(guī)則銜接機(jī)制對(duì)接這一步做好了，要素在大灣區(qū)內(nèi)順暢流動(dòng)將不成問(wèn)題。推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接的目的，就是要消除“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)”這種全球罕見(jiàn)區(qū)域合作帶來(lái)的發(fā)展障礙，使“一國(guó)兩制灣區(qū)”充分發(fā)揮“兩制之利”①。 某種意義上，粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接實(shí)際上就是我國(guó)對(duì)接國(guó)際規(guī)則的先行先試。因此，加快探索粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接，對(duì)我國(guó)推動(dòng)制度型開(kāi)放、對(duì)接國(guó)際具有重要的標(biāo)桿意義。

（二）概念界定

對(duì)一個(gè)問(wèn)題的有效分析，應(yīng)當(dāng)回到概念原點(diǎn)進(jìn)行討論。什么是規(guī)則？“規(guī)則銜接機(jī)制對(duì)接”中的“規(guī)則”，與“推動(dòng)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開(kāi)放”中的“規(guī)則”是什么關(guān)系② ？

對(duì)“規(guī)則”可以有兩種理解：狹義上，指就某一或某些事項(xiàng)所制定的法律文件，主要體現(xiàn)為本地法律法規(guī)、各部門(mén)行政規(guī)章、國(guó)家認(rèn)證的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，是“書(shū)本上的本地立法”，如《合同法》相關(guān)規(guī)定、外匯管理相關(guān)規(guī)定等。廣義上，泛指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則等，除了上述的法律文件以外，還包括應(yīng)當(dāng)遵循的國(guó)際公約和行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、交易習(xí)慣、監(jiān)管理念等非正式制度。

周延性考慮，應(yīng)當(dāng)采用廣義說(shuō)，即全面性的規(guī)則銜接。但全面性的規(guī)則銜接極有難度，特別是內(nèi)地與香港之間的規(guī)則銜接，除了要“磨平”“打通”兩地不同本地立法規(guī)則的差異外，還需要協(xié)調(diào)本地立法背后所涉的大陸法系與英美法系不同法律運(yùn)行機(jī)理。以金融領(lǐng)域?yàn)槔愀蹖?duì)新型金融行為合法性的認(rèn)定，除了要考慮兩地《金融法》及相關(guān)規(guī)定適用外，更重要的是普通法法官的司法認(rèn)定。務(wù)實(shí)出發(fā)，中短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)在狹義的規(guī)則銜接中尋求破題，一點(diǎn)一點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，漸進(jìn)式推進(jìn)中國(guó)特色的法律協(xié)調(diào)路徑。因此，本文所言“規(guī)則”采狹義之說(shuō)。

三、推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接的主要思路

應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，規(guī)則的本身沒(méi)有絕對(duì)的優(yōu)劣之分，只是通過(guò)優(yōu)化實(shí)現(xiàn)在不同規(guī)則“割據(jù)”局面下的資源要素便捷流動(dòng)，主要有以下三個(gè)思路。

（一）填補(bǔ)規(guī)則空白，建設(shè)有利于實(shí)踐的趨同體系

第一種情況，是存在規(guī)則“空白”，需要通過(guò)及時(shí)的漏洞填補(bǔ)，打造趨同的規(guī)則體系。由于歷史的原因，粵港澳三地在法治水平上存在差異。香港、澳門(mén)已屬于法治現(xiàn)代化地區(qū)，特別是香港，其法治水平為世所公認(rèn)。廣東的法治在內(nèi)地走在前列，但與港澳相比仍存在不小差距。廣東省內(nèi)部處于大灣區(qū)地理范疇的七個(gè)城市之間，法治水平也參差不齊。

內(nèi)地城市大膽學(xué)習(xí)和借鑒香港先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在改革開(kāi)放初期就已進(jìn)行。以深圳為例，特區(qū)獲立法權(quán)之初，國(guó)內(nèi)的法律很少，很多領(lǐng)域都存在立法空白。而與深圳一河之隔的香港經(jīng)過(guò)100多年的發(fā)展，已經(jīng)建立起完備的法律體系，共有法律700多部，其中常用的600多部，涉及各行各業(yè)、方方面面。在取得特區(qū)立法權(quán)之初，深圳制定的許多法規(guī)，多以香港法規(guī)作為藍(lán)本，學(xué)習(xí)借鑒、甚至是“移植”過(guò)來(lái)的。如1979年廣東省起草《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，香港愛(ài)國(guó)愛(ài)港人士深度參與其中，廣東省接受香港人士的建議，將《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》提交全國(guó)人大以立法的方式固定下來(lái)。再如，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)欠薪保障條例》就移植借鑒了香港欠薪保障立法的規(guī)定，在內(nèi)地率先設(shè)立“欠薪保障金制度”，有效地破解了欠薪難題，保障了工人權(quán)益，并被全國(guó)多個(gè)省市借鑒。

大灣區(qū)建設(shè)推進(jìn)以來(lái)，灣區(qū)內(nèi)地城市持續(xù)以港澳對(duì)接國(guó)際的規(guī)則體系借鑒，不斷補(bǔ)充完善自我。如為建設(shè)“廉潔示范區(qū)”，深圳前海持續(xù)加強(qiáng)與香港廉政公署的合作及國(guó)內(nèi)外同行機(jī)構(gòu)的交流，結(jié)合前海實(shí)際出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)前海建設(shè)“廉潔示范區(qū)”工作意見(jiàn)》，為打造與香港趨同的營(yíng)商環(huán)境做出“軟環(huán)境”支撐。

（二）三地規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)就高不就低

第二種情況，是三地都有相關(guān)規(guī)則，但是規(guī)則對(duì)交易行為或交易主體的要求嚴(yán)格程度不同，從而造成“高地差異”。實(shí)踐中，也被稱(chēng)為“標(biāo)準(zhǔn)差異”。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)即為典型。粵港澳三地對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)立法、司法、行政執(zhí)法以及守法等層面存在重大差異，內(nèi)地城市知識(shí)產(chǎn)權(quán)（特別是專(zhuān)利保護(hù)）司法保障長(zhǎng)期面臨“舉證難、賠償?shù)?、周期長(zhǎng)”問(wèn)題。特別在賠償問(wèn)題，內(nèi)地絕大多數(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件審判時(shí)主要適用“法定賠償”作為賠償標(biāo)準(zhǔn)，“懲罰性賠償”極少適用。比較而言，港澳地區(qū)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)成本除了經(jīng)濟(jì)賠償外，還可能被刑事監(jiān)控①。

為了對(duì)接港澳知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平，2020年廣東省深圳市中級(jí)人民法院制定出臺(tái)了《關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事侵權(quán)糾紛適用懲罰性賠償?shù)闹笇?dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)定了關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)懲罰性賠償制度的操作規(guī)則，細(xì)化了“故意”和“情節(jié)嚴(yán)重”的具體情形、懲罰性賠償基數(shù)的計(jì)算方法及考量因素、懲罰性賠償倍數(shù)的確立原則和具體依據(jù)、懲罰性賠償與行政罰款及刑事罰金的關(guān)系等①。 2021年2月，廣州市出臺(tái)《關(guān)于強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的若干措施》，從“嚴(yán)保護(hù)、大保護(hù)、快保護(hù)、同保護(hù)、保障機(jī)制”五個(gè)方面，明確提出25項(xiàng)具體舉措。目前，《廣東省知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》立法起草工作也已經(jīng)啟動(dòng)。

（三）在保持原有規(guī)則差異的前提下，內(nèi)地小切口放寬重點(diǎn)領(lǐng)域的政策

第三種情況，由于金融安全、出入境管理等因素考慮，三地需要在保持原有規(guī)則制度差異前提下、通過(guò)“小切口”進(jìn)行銜接對(duì)接。

“小切口”在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為內(nèi)地依托合作平臺(tái)和試點(diǎn)承載特殊政策，目的是對(duì)標(biāo)港澳，相關(guān)特殊政策涉及稅收優(yōu)惠、重點(diǎn)領(lǐng)域的針對(duì)性突破（如金融、科技創(chuàng)新領(lǐng)域）等。“小切口”初步階段大多在廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴三個(gè)自貿(mào)片區(qū)進(jìn)行，如利用三個(gè)自貿(mào)區(qū)“人才試驗(yàn)區(qū)”試點(diǎn)探索針對(duì)境外高端人才的15%稅收政策優(yōu)惠，在深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)率先探索允許香港建筑師負(fù)責(zé)制、在珠海橫琴新街坊設(shè)立澳門(mén)街坊總會(huì)廣東辦事處等。通常而言，“小切口”改革取得良好成效后會(huì)在大灣區(qū)內(nèi)地9市復(fù)制推廣。典型如2019年3月財(cái)政部、稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于粵港澳大灣區(qū)個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策的通知》，就是覆蓋橫琴、前海兩地的個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策。

四、推進(jìn)粵港澳法律規(guī)則銜接的

可選模式及優(yōu)化路徑

港澳回歸以來(lái)，在基本法的規(guī)范下，經(jīng)過(guò)多年漸進(jìn)探索，積累形成了以下一些促進(jìn)規(guī)則銜接的經(jīng)驗(yàn)做法，成為逐步推進(jìn)規(guī)則銜接的“可選模式”。應(yīng)在現(xiàn)有可選模式的基礎(chǔ)上，總結(jié)問(wèn)題并優(yōu)化完善。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)：行政性安排與重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)議性安排

1. 基本情況。行政性安排是內(nèi)地有關(guān)部門(mén)與特區(qū)政府為促進(jìn)和保障相關(guān)領(lǐng)域的合作，經(jīng)過(guò)友好協(xié)商，簽署合作協(xié)議法律文件，構(gòu)建制度化政策協(xié)調(diào)的方式，是當(dāng)前內(nèi)地與港澳解決跨境合作問(wèn)題最為廣泛采用的基礎(chǔ)性規(guī)范方式。港澳回歸以來(lái)，中央政府及內(nèi)地地方政府與港澳特區(qū)政府已在貿(mào)易投資、稅收、環(huán)保、民航、司法協(xié)助等領(lǐng)域簽署一系列合作安排，有力促進(jìn)和保障了三地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的緊密聯(lián)系。從協(xié)議形式看，當(dāng)前三地簽訂的協(xié)議文件形式主要有經(jīng)貿(mào)安排、合作備忘錄、合作框架協(xié)議、合作協(xié)議、合作意見(jiàn)、合作宣言等，合作范圍可廣可狹、條款設(shè)計(jì)可詳可略。從協(xié)議性質(zhì)看，由于簽訂的協(xié)議不具有直接的強(qiáng)制性，比傳統(tǒng)硬法的強(qiáng)制約束力弱，因此具有“軟法”②特征。

與此相對(duì)，重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)議性安排是粵港澳三地政府或相關(guān)部門(mén)就重點(diǎn)領(lǐng)域（問(wèn)題）達(dá)成合作共識(shí)后，內(nèi)地修改相關(guān)法律或制定新的法律、港澳方面通過(guò)必要程序轉(zhuǎn)化為本地立法后，協(xié)議安排規(guī)則在各自管轄范圍落地實(shí)施，這類(lèi)協(xié)議性安排具有強(qiáng)制執(zhí)行效應(yīng)。

2. 存在問(wèn)題。行政性安排雖可列為廣義上的法律文件，但不是嚴(yán)格意義的法律法規(guī)，缺乏正式制度設(shè)計(jì)，安排對(duì)協(xié)議方的約束不具備法律強(qiáng)制性，致使相關(guān)規(guī)則主要靠協(xié)議各方的行政誠(chéng)信來(lái)落實(shí)執(zhí)行，較為松散。如果有關(guān)協(xié)議內(nèi)容要對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生直接的法律約束力，在內(nèi)地需修改相關(guān)法律或制定新的法律才能實(shí)施;在港澳方面須轉(zhuǎn)化為（港澳）本地立法后才能落地實(shí)施。而重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)議性安排是對(duì)實(shí)踐中遇到的問(wèn)題進(jìn)行逐一解決的漸進(jìn)協(xié)同路徑，無(wú)法對(duì)大灣區(qū)建設(shè)面對(duì)的系統(tǒng)性問(wèn)題集成解決。

3. 相關(guān)建議。盡管行政性安排不具有直接的強(qiáng)制性，但具有規(guī)范性質(zhì)，制定主體多樣化，創(chuàng)造方式靈活。因此，行政性安排與重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)議性安排是在三地協(xié)同立法具有剛性制約情況下，有效解決規(guī)則銜接、制度對(duì)接等合作深層次問(wèn)題的重要方式，值得推廣適用。要注意的是，中央政府本身不宜作為與特區(qū)政府簽署協(xié)議的主體，特區(qū)政府作為直轄于中央政府的地方行政區(qū)域的政府，與中央政府是直屬上下級(jí)關(guān)系，不是能夠與中央政府簽署行政協(xié)議的適格法律主體。內(nèi)地以中央政府主管部門(mén)為主體與特區(qū)政府簽署的協(xié)議，適用范圍一般覆蓋內(nèi)地整體，以地方政府為主體簽署的協(xié)議，適用范圍一般為特定省、市或特別合作區(qū)域。

（二）創(chuàng)新體制機(jī)制：領(lǐng)導(dǎo)小組與專(zhuān)責(zé)小組

1. 基本情況。為了更好統(tǒng)籌推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，從中央到粵港澳三地都建立了政府領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。中央層面設(shè)立了中央粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，粵港澳三地政府層面，廣東省成立了廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組（同時(shí)設(shè)立了6個(gè)專(zhuān)項(xiàng)小組），香港特區(qū)成立了“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)督導(dǎo)委員會(huì)”及“粵港澳大灣區(qū)發(fā)展辦公室”，澳門(mén)特區(qū)設(shè)立了“建設(shè)粵港澳大灣區(qū)工作委員會(huì)”，灣區(qū)廣東9市也都設(shè)立了推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)是負(fù)責(zé)研究解決粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中政策實(shí)施、項(xiàng)目安排、體制機(jī)制創(chuàng)新、平臺(tái)建設(shè)等方面的重大問(wèn)題等，是規(guī)則銜接的統(tǒng)籌部門(mén)。此外，粵港澳以廣東省為主導(dǎo)，已建立了粵港合作聯(lián)席會(huì)議制度和粵澳合作聯(lián)席會(huì)議制度。

為實(shí)質(zhì)性推進(jìn)粵港、深港兩地特定領(lǐng)域交流合作組建的跨區(qū)域、跨部門(mén)機(jī)制，粵港澳合作中還成立了專(zhuān)責(zé)小組?；浉酆献鞣矫?，粵港兩地于2003年8月第六次粵港合作聯(lián)席會(huì)議后成立“粵港保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)合作專(zhuān)責(zé)小組”，旨在加強(qiáng)粵港兩地在知識(shí)產(chǎn)權(quán)不同范疇的交流和合作，包括推廣和教育、培訓(xùn)、執(zhí)法、調(diào)查研究以及資訊發(fā)布等方面。其他領(lǐng)域粵港專(zhuān)責(zé)小組包括粵港科技創(chuàng)新合作專(zhuān)責(zé)小組、粵港應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制專(zhuān)責(zé)小組、粵港高新技術(shù)合作專(zhuān)責(zé)小組。深港合作專(zhuān)責(zé)小組包括深港機(jī)場(chǎng)合作聯(lián)合專(zhuān)責(zé)小組、前海合作聯(lián)合專(zhuān)責(zé)、深港河套地區(qū)創(chuàng)新及科技園發(fā)展聯(lián)合專(zhuān)責(zé)小組等，對(duì)推動(dòng)開(kāi)發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大問(wèn)題解決等有實(shí)質(zhì)性幫助。

2. 存在的問(wèn)題。應(yīng)然情況下，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)重要事項(xiàng)的決策統(tǒng)籌、專(zhuān)責(zé)小組負(fù)責(zé)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的執(zhí)行落實(shí)，配合日常聯(lián)絡(luò)辦公室，形成推動(dòng)規(guī)則銜接的有效決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行機(jī)制。然而，由于內(nèi)地與港澳合作領(lǐng)域的事權(quán)大多在中央，特別是涉及生產(chǎn)要素跨境流動(dòng)的規(guī)則和制度，決策權(quán)在出入境、海關(guān)、金融監(jiān)管和信息監(jiān)管等中央部門(mén)，省市地方政府層面權(quán)限不足，難以探索創(chuàng)新。重大規(guī)則銜接改革事項(xiàng)需要中央主管部門(mén)牽頭，但一項(xiàng)政策措施往往“牽一發(fā)而動(dòng)全身”需要多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)完成，且中央主管部門(mén)在制定促進(jìn)要素跨境高效便捷流動(dòng)有關(guān)政策措施時(shí)，往往高屋建瓴，偏于原則性表述，需要地方根據(jù)實(shí)際情況再制定實(shí)施細(xì)則予以落實(shí)，增加了制度形成的成本。而各地的實(shí)施細(xì)則又往往各具特色，難以協(xié)同一致。因此，每一項(xiàng)粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接工程都存在“推動(dòng)難”問(wèn)題。

3. 相關(guān)建議。建議中央與港澳共同推進(jìn)建立粵港澳規(guī)則銜接的原則、方向和路徑的綱要性指引，就人員、資金、貨物、信息等要素流動(dòng)以及市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則、專(zhuān)業(yè)資格、法律沖突、爭(zhēng)端解決、民商事司法協(xié)助等中央事權(quán)領(lǐng)域，進(jìn)行原則性、方向性的規(guī)定，為相關(guān)權(quán)力主體協(xié)調(diào)探索推進(jìn)這些領(lǐng)域的具體規(guī)則和制度銜接，提供上位法的保障。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)就中央和地方層面關(guān)于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的權(quán)力劃分作出優(yōu)化配置，授權(quán)廣東省及廣州、深圳和珠海等充分權(quán)力，特別是結(jié)合深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，在綜合改革十點(diǎn)、地方政策制定權(quán)和地方性立法權(quán)的框架下，在關(guān)鍵領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)規(guī)則銜接進(jìn)行破題探索，積累地方立法和政策規(guī)范等法制資源。

（三）互轉(zhuǎn)互認(rèn)：粵澳兩地健康碼互認(rèn)

1. 基本情況。港澳特區(qū)政府對(duì)隱私保護(hù)嚴(yán)格，因此過(guò)去很多涉及數(shù)據(jù)交換、個(gè)人隱私等網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)無(wú)法順利銜接。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要“推進(jìn)電子簽名證書(shū)互認(rèn)工作，推廣電子簽名互認(rèn)證書(shū)在公共服務(wù)、金融、商貿(mào)等領(lǐng)域應(yīng)用”。但由于港澳特區(qū)對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)較為嚴(yán)格，相關(guān)工作一直推動(dòng)緩慢。2020年7月，為加快恢復(fù)內(nèi)地與澳門(mén)人員正常往來(lái)，廣東省政府和澳門(mén)特區(qū)政府根據(jù)兩地法律關(guān)于個(gè)人隱私保護(hù)相關(guān)規(guī)定，采用“后臺(tái)服務(wù)不作互聯(lián)、個(gè)人自愿提出轉(zhuǎn)碼、轉(zhuǎn)碼數(shù)據(jù)全程加密”的辦法，解決兩地用戶(hù)的個(gè)人信息數(shù)據(jù)交互，確保兩地的健康碼數(shù)據(jù)和核酸數(shù)據(jù)互通及認(rèn)受性，從而實(shí)現(xiàn)粵澳兩地健康碼互認(rèn)。這一舉措，是在不突破現(xiàn)有法律法規(guī)，以大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)粵港澳規(guī)則互轉(zhuǎn)互認(rèn)對(duì)接的成功案例。

2. 存在問(wèn)題?；洶膬傻亟】荡a互轉(zhuǎn)互認(rèn)是疫情“剛需”下開(kāi)發(fā)的應(yīng)用產(chǎn)品，未來(lái)是否能夠大規(guī)模開(kāi)發(fā)使用具有不確定性。對(duì)于涉及三地居民個(gè)人隱私信息讀取的領(lǐng)域，互認(rèn)難度較大。例如，內(nèi)地與港澳E通道都涉及兩地居民個(gè)人隱私信息讀取問(wèn)題，港澳居民可以通過(guò)個(gè)人授權(quán)自身相關(guān)信息使用內(nèi)地E通道，內(nèi)地居民則不能使用港澳E通道。因?yàn)楦鶕?jù)《香港隱私條例》，香港入境事務(wù)處對(duì)采集內(nèi)地居民的信息沒(méi)有法律依據(jù)，難以建立內(nèi)地居民信息數(shù)據(jù)庫(kù)。

3. 相關(guān)建議。建議可在不涉及國(guó)家安全、個(gè)人隱私等因素方面率先進(jìn)行突破，推動(dòng)建設(shè)粵港澳三地信息共享平臺(tái)。例如，率先探索構(gòu)建大灣區(qū)食品安全信息共享平臺(tái)，遵循“自愿披露、自愿分享”原則，由付運(yùn)人選擇是否允許將信息與第三方分享。如允許信息共享，則貨物的相關(guān)信息將會(huì)被擺上信息共享平臺(tái);如不允許共享，則付運(yùn)人須依照規(guī)定完成各自海關(guān)的通關(guān)查驗(yàn)手續(xù)。

（四）單向認(rèn)可：合資格港澳專(zhuān)業(yè)人士可在大灣區(qū)執(zhí)業(yè)

單向認(rèn)可指中央或地方政府單方直接認(rèn)可港澳規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)和監(jiān)管等在內(nèi)地具備同等效力，是一種無(wú)需與港澳特區(qū)政府進(jìn)行協(xié)商和達(dá)成一致意見(jiàn)的單方開(kāi)放行為，只涉及內(nèi)地有關(guān)法律和政策，不需要港澳做出對(duì)應(yīng)認(rèn)可。

1. 基本情況。單向認(rèn)可首先可應(yīng)用于對(duì)港澳專(zhuān)業(yè)資格政策，大灣區(qū)內(nèi)地城市單方面認(rèn)可港澳醫(yī)師、建筑師等專(zhuān)業(yè)人士執(zhí)業(yè)資格，允許獲得港澳專(zhuān)業(yè)資格的人士在廣東直接從業(yè)，進(jìn)一步拓寬港澳專(zhuān)業(yè)人士在大灣區(qū)發(fā)展空間?！洞鬄硡^(qū)規(guī)劃綱要》及地方關(guān)于推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展也作出相應(yīng)的制度肯定。實(shí)踐中深圳前海率先探索香港建筑師通過(guò)備案后執(zhí)業(yè)的做法，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)已在大灣區(qū)內(nèi)復(fù)制推廣。

單向認(rèn)可原則另一個(gè)典型應(yīng)用是探索解決港澳車(chē)輛進(jìn)入大灣區(qū)內(nèi)地城市問(wèn)題。2016年，珠海橫琴出臺(tái)澳門(mén)“單牌車(chē)”入出橫琴的政策。根據(jù)《澳門(mén)機(jī)動(dòng)車(chē)入出橫琴管理暫行辦法》《澳門(mén)機(jī)動(dòng)車(chē)入出橫琴管理細(xì)則》《澳門(mén)機(jī)動(dòng)車(chē)入出橫琴申請(qǐng)條件》相關(guān)規(guī)定，符合條件的澳門(mén)機(jī)動(dòng)車(chē)輛，向珠海橫琴新區(qū)提交申請(qǐng)及相關(guān)材料，向珠海市公安交管部門(mén)申領(lǐng)車(chē)輛臨時(shí)車(chē)牌證，并經(jīng)拱北海關(guān)等口岸聯(lián)檢單位備案后，方可進(jìn)入橫琴，在內(nèi)地行駛范圍限于珠海市橫琴新區(qū)。2019年9月，公安部推出6項(xiàng)臨時(shí)入境車(chē)輛人員出行便利措施，試點(diǎn)臨時(shí)入境機(jī)動(dòng)車(chē)牌證電子化。對(duì)香港和澳門(mén)機(jī)動(dòng)車(chē)經(jīng)港珠澳大橋通行，澳門(mén)機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)入橫琴，臺(tái)灣地區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)入平潭的核發(fā)電子臨時(shí)入境機(jī)動(dòng)車(chē)牌證，不再發(fā)放紙質(zhì)牌證。

2. 存在問(wèn)題。單向認(rèn)可模式是打破原有三地規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)和監(jiān)管各自分立、互不相認(rèn)的局面，把港澳規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)和監(jiān)管納入成為廣東省的有效組成部分。由此，逐漸實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)和監(jiān)管法制一體化。然而，由于“資格”的背后是一整套監(jiān)管體系，單向認(rèn)可的“大門(mén)”開(kāi)了，仍然可能因?yàn)椤靶￠T(mén)不開(kāi)”而發(fā)生“進(jìn)入難”“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”“看得見(jiàn)摸不著”等問(wèn)題。

3. 相關(guān)建議。建議對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)及相關(guān)政策舉措系統(tǒng)梳理研究，對(duì)單行認(rèn)可領(lǐng)域的領(lǐng)域做好配套政策“暢通”，不合理的規(guī)則制度該廢止的廢止，該調(diào)整修改的調(diào)整修改，將現(xiàn)行法律規(guī)則和政策體系的弊端逐漸消除。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)大灣區(qū)建設(shè)向前推進(jìn)的需要，不斷創(chuàng)新，逐步擴(kuò)大單向認(rèn)可的領(lǐng)域和范圍，實(shí)踐“大門(mén)更開(kāi)”。

（五）暢通“法律要素”流動(dòng)：民商事司法協(xié)助

1. 基本情況。港澳回歸以來(lái)，內(nèi)地與港澳初步形成具有特色的中國(guó)區(qū)際司法合作制度體系。在“一國(guó)兩制”方針以及《香港基本法》第95條及《澳門(mén)基本法》第93條規(guī)定指引下，最高人民法院與港澳特區(qū)就司法協(xié)助先后簽署了多項(xiàng)安排。同時(shí)，為切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)司法協(xié)助安排，最高人民法院針對(duì)審判實(shí)踐需求，出臺(tái)了多個(gè)司法解釋和文件。總體來(lái)說(shuō)，港澳民商事判決到內(nèi)地申請(qǐng)互認(rèn)執(zhí)行渠道暢通，不存在程序性障礙;涉港澳判決到內(nèi)地申請(qǐng)互認(rèn)執(zhí)行參照《民事訴訟法》涉外執(zhí)行相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

2. 存在問(wèn)題。當(dāng)前內(nèi)地與港澳司法合作有兩種模式：第一種是法域合作模式。內(nèi)地作為一個(gè)統(tǒng)一的法域與港澳法域之間形成平等的司法合作關(guān)系，該模式下合作主體一般為內(nèi)地最高人民法院與香港特別行政區(qū)律政司或內(nèi)地最高人民法院與澳門(mén)特別行政區(qū)行政法務(wù)司。第二種是區(qū)域合作模式。港澳作為我國(guó)的特別行政區(qū)，與內(nèi)地各省、市、自治區(qū)之間建立平等的司法合作關(guān)系，該模式下內(nèi)地司法合作的主體是各省市區(qū)，中央作為組織者、協(xié)調(diào)者，代表內(nèi)地各省市區(qū)作出司法合作上的安排。

由于目前中央未明確規(guī)定允許內(nèi)地各省市區(qū)單獨(dú)與港澳直接進(jìn)行司法合作，沒(méi)有形成粵港澳之間司法合作的協(xié)助機(jī)制，內(nèi)地與港澳民商事司法協(xié)助制度在推進(jìn)建立以及落地實(shí)施過(guò)程均存在不同程度的障礙。主要包括：推進(jìn)建立司法協(xié)助安排協(xié)調(diào)難、耗時(shí)長(zhǎng)，“大門(mén)開(kāi)、小門(mén)不開(kāi)”問(wèn)題（例如，香港判決在內(nèi)地申請(qǐng)執(zhí)行需要申請(qǐng)方提供判決、合同書(shū)及相關(guān)證據(jù)材料的中文版本，個(gè)別資料需要公證），平行或重復(fù)訴訟問(wèn)題可能繼續(xù)存在①等問(wèn)題。此外，三地司法部門(mén)及人員、法律專(zhuān)業(yè)人士對(duì)相互法律傳統(tǒng)、法律規(guī)則及民商事司法協(xié)助實(shí)際操作步驟較為陌生，民商事司法協(xié)助發(fā)揮的效用有限。

3. 相關(guān)建議。推動(dòng)建立粵港澳大灣區(qū)民商事司法協(xié)助是加快“法律要素”跨境流動(dòng)的重要制度構(gòu)建。具體指粵港澳三地司法機(jī)關(guān)及司法相關(guān)部門(mén)依據(jù)我國(guó)《憲法》《立法法》《港澳特區(qū)基本法》以及三地行政協(xié)議等相關(guān)規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)民商事跨境司法協(xié)助而做出的制度安排和體制完善。主要內(nèi)容包括簽訂合作協(xié)議、設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)司法溝通交流、制定相關(guān)程序規(guī)則等。

由于大灣區(qū)民商事司法協(xié)助機(jī)制建立既涉及中央方面頂層設(shè)計(jì)，也涉及推動(dòng)落實(shí)過(guò)程中的各類(lèi)細(xì)節(jié)問(wèn)題，三地政府之間、司法部門(mén)之間的密切溝通交流尤為必要。建議中央借鑒CEPA廣東協(xié)議（2014年簽署的《關(guān)于內(nèi)地在廣東與香港基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化的協(xié)議》）的做法，明確授權(quán)允許廣東省司法機(jī)關(guān)或司法相關(guān)部門(mén)與香港特區(qū)單獨(dú)簽訂民商事司法協(xié)助安排。賦予廣東省特別是廣州、深圳和珠海等節(jié)點(diǎn)城市更大的空間，明確綜合授權(quán)模式，允許三地采用“一事一議”或獨(dú)立安排等方式，根據(jù)實(shí)際情況有針對(duì)性地簽訂司法協(xié)助專(zhuān)項(xiàng)合作安排。

與此同時(shí)，大灣區(qū)司法協(xié)助機(jī)制的建立和推進(jìn)，需要國(guó)家層面建立決策機(jī)制。建議把建立大灣區(qū)民商事司法協(xié)助機(jī)制相關(guān)事宜納入中央層面的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組決策，同時(shí)依托廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、香港粵港澳大灣區(qū)發(fā)展辦公室、澳門(mén)粵港澳大灣區(qū)工作委員會(huì)，組建合作聯(lián)席會(huì)議制度，保障大灣區(qū)民商事司法協(xié)助機(jī)制建立及具體工作有序推進(jìn)。

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Institutional Connectivity in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

Wen Yajing， Wang Wanli

（China Development Institute， Shenzhen， Guangdong 518029; Macao Polytechnic Institute， Macao， China）

Abstract： Under the policy of "One Country， Two Systems"， the connectivity of rules and institutions between Guangdong， Hong Kong and Macao is related to the better integrated development of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. The practice of promoting the connectivity of rules has gradually become the "optional model" for promoting the synergy of rules in the Greater Bay Area. But there are also some problems that need to be addressed. Here are three ways to consider： first， to fill in the gaps in rules and build a convergence system conducive to practice; Second， the rules and standards of the three places should be higher but not lower; Third， on the premise of preserving the differences in the original rules， the mainland can explore the pilot areas for key policies. The evaluation and analysis should be carried out from the aspects of top-level design， systemic and mechanic innovation， mutual transfer and mutual recognition， one-way recognition， unimpeded flow of "legal elements"， joint venture and cooperation， and exploration of regional collaborative legislation， so as to optimize the process.

Key words： "One Country， Two Systems"; Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; Legal Rules; Connecting Path

（收稿日期：2021-03-15? 責(zé)任編輯：羅建邦）