我國嬰幼兒托育服務(wù)體系研究

薛莎莎

摘要：作為嬰幼兒家庭照護的補充，我國嬰幼兒托育服務(wù)供給模式自建國以來經(jīng)歷了“集體制”—“回歸家庭”—“強調(diào)公益性、普惠性”的演變歷程。目前為止我國的嬰幼兒托育服務(wù)處于政府缺位，市場失靈，家負全責(zé)的狀態(tài)，托育服務(wù)供給面臨著總量不足、形式單一、行業(yè)人才短缺、難以滿足家庭多樣化需求等問題。強化政府主體責(zé)任意識、鼓勵多主體提供托育服務(wù)、發(fā)展以社區(qū)為依托托育供給體系、在政策和行業(yè)規(guī)范制定、財政支持和行業(yè)人才培養(yǎng)方面共同努力，緩解我國當(dāng)下托育服務(wù)資源供給不足和嬰幼兒入托難的問題。

關(guān)鍵詞：中國 嬰幼兒托育服務(wù) 入托難

一、我國托育服務(wù)的理念和現(xiàn)狀

（一）我國托育服務(wù)的理念變革

我國的嬰幼兒托育理念經(jīng)歷了“集體制”—“回歸家庭”—“強調(diào)公益性、普惠性”的演變歷程，總體來講一直緊隨國家發(fā)展總體方向和經(jīng)濟體制變革腳步。建國初期，國家建設(shè)需要大量的勞動力，為了發(fā)掘女性潛在的大量生產(chǎn)力，單位和集體向工人和農(nóng)民提供普遍的，價格低廉的公共幼托服務(wù)。改革開放以來，國有企業(yè)進行社企分離改革、單位制逐漸解體，單位和集體提供的公共幼托服務(wù)也逐漸被剝離出去，嬰幼兒照護和教育的責(zé)任重新回歸家庭。2010年，國務(wù)院頒布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，確定了公益性、普惠性的托育服務(wù)理念，意見指出：“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅持公益性和普惠性?！庇绕涫?016年全面二孩政策實施以來，國家和社會對嬰幼兒托育行業(yè)的發(fā)展愈加重視。其中，在2017年12月18-20日的中央經(jīng)濟工作會議上，就明確指出要“解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務(wù)問題”。 2019年5月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《意見》），該《意見》是我國目前首個專門針對3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)制定的具有綱領(lǐng)性作用的文件，它首次對我國3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展指導(dǎo)原則進行了明確規(guī)定：“家庭為主，托育補充；政策引導(dǎo)，普惠優(yōu)先；安全健康，科學(xué)規(guī)范；屬地管理，分類指導(dǎo)”。

（二）我國托育服務(wù)行業(yè)現(xiàn)狀

我國目前現(xiàn)存的托育服務(wù)種類繁多，按照提供主體可以分為三類，分別為政府主導(dǎo)模式、市場主導(dǎo)模式和企事業(yè)主導(dǎo)模式。政府主導(dǎo)模式包括政府直接提供和政府購買服務(wù)。市場主導(dǎo)模式包括民辦普惠性幼兒園托班、民辦非普惠性幼兒園、托班、民辦托兒所、“教育咨詢”類早教機構(gòu)、其他提供托管服務(wù)的機構(gòu)、家庭式托育服務(wù)和育兒嫂。企事業(yè)主導(dǎo)模式包括企事業(yè)直接提供、企事業(yè)購買專業(yè)服務(wù)、企事業(yè)購買非專業(yè)服務(wù)。各種托育服務(wù)在服務(wù)理念、招收嬰幼兒的年齡、服務(wù)項目、服務(wù)方式、執(zhí)業(yè)資質(zhì)、硬件設(shè)施和師資等方面參差不齊?？傮w來看，呈現(xiàn)出普惠型和質(zhì)量有保障（具有職業(yè)資質(zhì)設(shè)施和師資質(zhì)量有保障）的數(shù)量不足以及無法滿足人們對入托年齡和服務(wù)方式的多樣化需求，能滿足人們對入托年齡、托育時間和方便性需求的托育服務(wù)，如企事業(yè)辦園和家庭式托育服務(wù)、育兒嫂等，大多不具備執(zhí)業(yè)資格，師資質(zhì)量和設(shè)施安全也得不到保障抑或價格過高的現(xiàn)象。整體呈現(xiàn)出供需不匹配的問題。

二、我國托育服務(wù)存在的問題

（一）政府主導(dǎo)責(zé)任缺失，行業(yè)發(fā)展不規(guī)范

改革開放以來，公共幼托逐漸退出嬰幼兒照顧領(lǐng)域，家庭特別是母親成為主要照顧責(zé)任主體，政府在托育服務(wù)供給方面的主導(dǎo)責(zé)任缺失。首先，各級政府對托育服務(wù)資源供給的財政投入不足，當(dāng)前大多數(shù)托育服務(wù)機構(gòu)為民辦性質(zhì)，公辦普惠性托育機構(gòu)嚴重不足，而相關(guān)調(diào)查顯示，在我國的嬰幼兒家長中有76.8%更希望自己的孩子能進入公辦托育機構(gòu)接受正式的托育服務(wù)。其次，針對托育服務(wù)供給的相關(guān)政策缺乏，目前為止，我國出臺的針對0-3歲嬰幼兒照顧的相關(guān)政策只有2019年5月國務(wù)院辦公廳出臺的《意見》，除此之外各級政府缺乏針對本土化問題的托育服務(wù)相關(guān)政策文本。再次，托育服務(wù)行業(yè)缺乏行業(yè)規(guī)范，大多數(shù)民營和企業(yè)開辦的托育點都不具備托育服務(wù)機構(gòu)相關(guān)資質(zhì)，而是通過在工商部門注冊成為教育咨詢類公司、母嬰保健公司等形式，在此基礎(chǔ)上增設(shè)一些嬰幼兒教養(yǎng)功能。這些機構(gòu)在人均用房面積、室外活動場地、廚房用餐標(biāo)準(zhǔn)、消防安全、師資力量等方面達不到新規(guī)定的要求，這些民辦“托育點”由于無法按照托育機構(gòu)在相關(guān)部門進行登記注冊，政府也就無法按照相關(guān)規(guī)定對其運營進行監(jiān)管。

（二）托育服務(wù)供需不平衡，難以滿足家長需求

首先，幼托服務(wù)數(shù)量供給總體不足，在2016年，中國人口與發(fā)展研究中心開展了一項針對城市家庭托育服務(wù)需求的調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，我國2016年城市3歲以下嬰幼兒在各類托育機構(gòu)的接受正式照顧的入托率僅為4.1%，這一比例遠低于歐盟一些發(fā)達國家的25%-50%的入托率。而當(dāng)前嬰幼兒家長對托育服務(wù)的需求較為強烈，2016年上半年原國家衛(wèi)計委在北京、上海、廣州、沈陽等10個城市進行調(diào)查，在家中有0-3歲嬰幼兒的家庭中，超過1/3的家庭有托育服務(wù)需求，在沒有祖父母或外祖父母參與嬰幼兒照顧的核心家庭中，對嬰幼兒托育服務(wù)的需求比例高達43.1%。其次，供給質(zhì)量與家長期望有差距，在2019年出臺《意見》之前，我國的托育服務(wù)處于政府缺位、市場失靈、家負全責(zé)的狀態(tài)，市場上各類托育機構(gòu)在資質(zhì)、場地標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生健康、安全管理、師資配備等方面參差不齊，幼兒安全事故時有發(fā)生，比如上海攜程親子園、北京紅黃藍幼兒園等兒童安全事件，加上市場信息不對稱，家長對托育機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量普遍缺乏信任。此外，現(xiàn)有的托育服務(wù)還存在著距家距離遠、托育時間不夠靈活、費用較高、招收嬰幼兒年齡限制等問題。

（三）托育服務(wù)從業(yè)人員隊伍有待充實加強

家長對托育服務(wù)的教師專業(yè)性需求度僅次于托育點的環(huán)境與設(shè)施，希望孩子得到專業(yè)幼師的看護。當(dāng)下存在幼師任職資格降低、待遇下降、保障體系不完整和缺乏在職繼續(xù)教育等一系列教師隊伍發(fā)展問題，長此以往幼師行業(yè)的吸引力急劇下降，難以吸引到優(yōu)秀的從業(yè)人員。目前社會力量舉辦托育機構(gòu)，招不到合適的保教人員是難題之一。而幼兒園保教人員現(xiàn)已呈緊缺狀態(tài)，按教育部關(guān)于保教人員與幼兒1∶9的配備標(biāo)準(zhǔn)，2017年上海市幼兒園保教人員缺額達3400多名。此外，保育員的待遇亦不容樂觀，托育機構(gòu)保育人員的薪酬普遍低于幼兒教師。除工資因素外，保育人員嚴格來講尚不屬于教育系統(tǒng)人員，沒有教師編制，其工資收入和退休養(yǎng)老無法得到政府保障，流動性較強。

三、對策建議

（一）更新理念，加強頂層設(shè)計

嬰幼兒照顧的性質(zhì)定位在學(xué)界一直存在爭議，但主流觀念認為托育服務(wù)屬于公共物品，具有正的外部性?；诠卜?wù)理論，政府對公共物品的提供負有主體責(zé)任。首先，政府要充分認識嬰幼兒照顧的公共物品屬性以及發(fā)揮其在服務(wù)供給方面的主體責(zé)任，積極履行其在宏觀政策出臺、行業(yè)規(guī)范制定和監(jiān)督體系構(gòu)建方面的的政府職能。其次，堅持明確相關(guān)部門職責(zé)，包括教育、公安、民政、財政、人社、住房、衛(wèi)生等不同部門間的職責(zé)劃分和聯(lián)合工作機制。最后，加快推進托育服務(wù)法律法規(guī)制定和全過程監(jiān)管體制，對托育服務(wù)場所的設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、幼師和保育員以及其他從業(yè)人員的考核、準(zhǔn)入和待遇標(biāo)準(zhǔn)、托育服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容及其標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)收費等加以明確，并在行業(yè)準(zhǔn)入、服務(wù)過程和家庭滿意度進行全過程監(jiān)督，促進托育服務(wù)市場法制化、規(guī)范化健康發(fā)展。

（二）多形式互補，補齊供給短板

首先，面對托育服務(wù)供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)的問題，《意見》提出了普惠性嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的首要性和意義，以及大力支持和引導(dǎo)社會力量依托社區(qū)提供嬰幼兒照護服務(wù)。社區(qū)托育服務(wù)機構(gòu)由于其優(yōu)越的地理位置和居民歸屬感，具有成本低、居民信任感強等特點。因此，可以依托社區(qū)已有的正式或非正式資源服務(wù)，向居民提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化的嬰幼兒照護服務(wù)以滿足不同家庭對嬰幼兒托育服務(wù)的需求。其次，此外，在政策方面支持有意愿有條件的用人單位單獨或者聯(lián)合起來，在工作場所為職工提供靈活普惠的子女托育服務(wù)，與此同時拓寬服務(wù)供給群體，向附近居民開放，促進托育服務(wù)的質(zhì)和量全面提升。

（三）多渠道共同發(fā)力，加快托育服務(wù)行業(yè)人才隊伍建設(shè)

首先，針對師資人才隊伍建設(shè)的短板，職業(yè)院校和高等院?？筛鶕?jù)需求開設(shè)嬰幼兒照護相關(guān)專業(yè)，嚴把教育培訓(xùn)關(guān)，加快大量高質(zhì)量從業(yè)人員的輸出。其次，積極培育托育指導(dǎo)服務(wù)志愿者隊伍建設(shè)，可通過調(diào)動嬰幼兒家長、幼兒園退休人員、行業(yè)專家學(xué)者等人力資源的方式充實志愿者隊伍。其次，將嬰幼兒照護服務(wù)人員作為急需緊缺人員納入培訓(xùn)規(guī)劃，大力開展職業(yè)道德和安全教育、職業(yè)技能培訓(xùn)，提高嬰幼兒照護服務(wù)能力和水平。此外，依法保障從業(yè)人員合法權(quán)益，提高幼師、保育員等行業(yè)人員的福利待遇和暢通其職業(yè)發(fā)展渠道，建設(shè)一支專業(yè)知識扎實、育兒經(jīng)驗豐富、有理想有干勁、敬業(yè)奉獻的嬰幼兒托育服務(wù)隊伍。

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