嵌入基層治理：縣級融媒體中心與基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)的融合發(fā)展

謝新洲 石林

摘要：縣級融媒體中心和基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)，是新媒體環(huán)境下兩個重要的基層治理創(chuàng)新體系。當前，二者均步入深化發(fā)展階段，并面臨著不同層面的發(fā)展瓶頸，與地方發(fā)展實際和用戶現(xiàn)實需求距離較遠。本文從問題出發(fā)，結(jié)合主體特性，著眼于“信息內(nèi)容服務(wù)”的共同取向，提出基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)以縣級融媒體中心為支點、縣級融媒體中心以基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)為抓手的融合發(fā)展邏輯，系統(tǒng)論述了二者融合發(fā)展的意義與價值，并從“體系融合”“功能融合”“人才融合”“平臺融合”四個視角切入探討融合模式問題，提出以融合姿態(tài)嵌入基層治理的對策建議。

關(guān)鍵詞：縣級融媒體中心 基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù) 社會治理 信息內(nèi)容服務(wù) 融合發(fā)展

新媒體的發(fā)展解構(gòu)了傳統(tǒng)的社會關(guān)系形態(tài)，重塑著信息內(nèi)容生產(chǎn)與處理方式，從對象、需求、工具、場景等多維度改變了社會基層治理的邏輯與方式。習近平總書記反復(fù)強調(diào)：“我們過不了互聯(lián)網(wǎng)這一關(guān)，就過不了長期執(zhí)政這一關(guān)?！崩眯旅襟w手段，創(chuàng)新社會基層治理方式，成為題中之義。相關(guān)實踐主要沿著電子政務(wù)和宣傳兩個體系展開——在電子政務(wù)體系下，在線政務(wù)服務(wù)因應(yīng)新媒體技術(shù)發(fā)展趨勢衍生出政務(wù)新媒體，以政務(wù)信息公開、回應(yīng)社會關(guān)切、提供政務(wù)服務(wù)為核心功能，納入媒體屬性，強調(diào)信息內(nèi)容資源在政務(wù)服務(wù)體系中的串聯(lián)作用，旨在搭建政府與公眾之間的溝通橋梁，優(yōu)化在線政務(wù)服務(wù)的能力和效果；在宣傳體系下，縣級融媒體中心建設(shè)在全國鋪開，以融合創(chuàng)新為手段，以輿論引導(dǎo)為主責，以服務(wù)群眾為宗旨，旨在打造基層信息內(nèi)容服務(wù)樞紐，發(fā)展成為基層政權(quán)履職盡責的重要渠道和平臺，提升基層治理水平。

兩個體系下的基層治理創(chuàng)新實踐均以優(yōu)化基層治理能力、提升基層治理效能為目標，在“內(nèi)容泛化”和“數(shù)據(jù)釋能”的新媒體技術(shù)指引下發(fā)展出“信息內(nèi)容服務(wù)”的共同取向，并已基本完成了基礎(chǔ)平臺搭建。然而，進入與基層經(jīng)濟社會發(fā)展實際和用戶實際需求相對接的深化發(fā)展階段，二者都面臨著難以真正嵌入基層治理的發(fā)展瓶頸。

一、縣級融媒體中心與基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)面臨的問題

在信息內(nèi)容服務(wù)的標尺下，基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)內(nèi)容資源匱乏，持續(xù)運維乏力，實際服務(wù)效果欠佳，社會影響力式微；縣級融媒體中心服務(wù)資源欠缺，內(nèi)容服務(wù)能力薄弱，核心功能優(yōu)勢不足，引導(dǎo)群眾作用有限。二者在捕捉技術(shù)發(fā)展趨勢和用戶需求上相對滯后和被動，對基層治理的實際效用不足。

1.基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)存在的問題。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展為基層政務(wù)服務(wù)提供了新途徑，但在實際應(yīng)用中又面臨一些新問題。

一是功能定位上，重宣傳而輕服務(wù)。很多基層政府部門仍停留在傳統(tǒng)政務(wù)時代單向傳播的溝通模式，將網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺視為新的宣傳渠道，“展示”意味較強，未能實現(xiàn)服務(wù)能力的實質(zhì)性提升。

二是內(nèi)容運營上，同質(zhì)化明顯，交互性有限。經(jīng)過一段時間的集約化整治，盡管政務(wù)“僵尸號”得到了有效清理，但簡單的內(nèi)容“搬運”現(xiàn)象猶存。在堆砌式的平臺矩陣中，平臺間往往缺乏必要的聯(lián)動，反映出“讓用戶來找平臺”而不是“平臺主動去找用戶”的單向思維。相應(yīng)地，用戶生產(chǎn)內(nèi)容未能受到足夠重視，“爆料”“信箱”等意見反饋渠道實際使用率低，未能發(fā)揮聚民意、集民智的作用。

三是組織制度上，制度保障缺位，人員配置不足。有相當一部分的基層單位在發(fā)展網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)上缺乏長期的系統(tǒng)規(guī)劃和制度建設(shè)，未能形成有效的組織結(jié)構(gòu)。北京大學(xué)新媒體研究院謝新洲研究團隊通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政務(wù)新媒體運營團隊人手相當有限，且多為政府部門工作人員兼職運營，專業(yè)素質(zhì)薄弱。

四是受眾滲透上，用戶使用率低，社會影響力弱。由于未能深入用戶需求和地方實際，基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)的受眾滲透率非常有限，基層群眾感受不到網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)帶來的切實便利。謝新洲研究團隊的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，如果滿分是5分，那么城市級別越低，被訪者常用應(yīng)用中含電子政務(wù)的比例越低。城市級別越低，用戶越不將“獲取政務(wù)服務(wù)（網(wǎng)上辦事）”視為其上網(wǎng)的主要動機，越不認為“互聯(lián)網(wǎng)幫助我更好地了解政策法規(guī)”（如圖1所示）。

2.縣級融媒體中心建設(shè)存在的問題?，F(xiàn)階段，縣級融媒體中心基本不具備核心功能優(yōu)勢，實際覆蓋面和傳播效果有限。

一是在內(nèi)容上，仍缺乏對本地用戶需求的調(diào)研和體察，對本地特色內(nèi)容挖掘不力，內(nèi)容產(chǎn)品的吸引力和影響力有限，在商業(yè)平臺持續(xù)沖擊下甚至面臨著原有忠實用戶群體（尤其是中老年群體）的流失。既有內(nèi)容無法激起用戶的共鳴和表達欲望，“朋友圈”“爆料”等功能形同虛設(shè)，用戶生產(chǎn)內(nèi)容匱乏，尚未形成輻射本地社交圈層的內(nèi)容生態(tài)，其引導(dǎo)職能缺少支點。

二是在功能上，政務(wù)服務(wù)資源匱乏，未能充分挖掘和利用用戶數(shù)據(jù)，無法實現(xiàn)基于用戶需求的精準服務(wù)，已建成功能的特色優(yōu)勢不顯著，實際落地效果不佳。部分縣級融媒體中心存在“引導(dǎo)”與“服務(wù)”相割離的發(fā)展態(tài)勢，未能準確把握二者相互促進的內(nèi)在邏輯，“官媒”屬性及其連接能力未能助力服務(wù)功能優(yōu)化，服務(wù)功能質(zhì)量粗糙反倒消解了原有的公信力基礎(chǔ)，形成資源內(nèi)耗。

二、縣級融媒體中心與基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)融合發(fā)展的意義與價值

面向基層治理的信息內(nèi)容服務(wù)不應(yīng)是單個政府部門的內(nèi)部工作。對基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)而言，需要一個地方性綜合信息內(nèi)容服務(wù)樞紐作為支點，整合并盤活包括政務(wù)信息、用戶數(shù)據(jù)、內(nèi)容產(chǎn)品、媒體渠道、傳播技術(shù)等在內(nèi)的多種資源，以更強的專業(yè)性和持續(xù)運維能力，提升服務(wù)力和影響力；對縣級融媒體中心而言，需要一個政務(wù)服務(wù)信息樞紐作為抓手，獲取必要的政務(wù)服務(wù)資源，夯實其具有核心競爭力的政務(wù)服務(wù)功能，提升可持續(xù)發(fā)展能力（如圖2所示）。

1.以縣級融媒體中心為支點，融合發(fā)展對于基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)的意義。第一，縣級融媒體中心可以促進網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)更好地觸達基層群眾?？h級融媒體中心可以通過深耕內(nèi)容產(chǎn)品、整合渠道資源，充分發(fā)揮近地性優(yōu)勢，推動平臺影響力和服務(wù)覆蓋面向外擴張；借助其根植本地的線下渠道資源（如基層網(wǎng)格員），加強網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)平臺的宣傳推廣。在老少邊窮地區(qū)，融媒體中心通過推廣扶持政策，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，挖掘特色資源，將信息服務(wù)成果更好地嵌入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，同樣體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)深入基層群眾的發(fā)展要義。

第二，縣級融媒體中心的內(nèi)容生產(chǎn)和分發(fā)能力可以有效避免當前基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)中存在的內(nèi)容資源不足等問題。縣級融媒體中心通過流程再造，搭建一站式內(nèi)容生產(chǎn)與分發(fā)平臺，充分調(diào)動線下聯(lián)絡(luò)員資源，極大拓展了線索匯聚渠道；有效整合縣域報紙、廣播、電視、網(wǎng)站、兩微一端等媒體渠道，借助移動編輯、內(nèi)容分發(fā)、互動分享等技術(shù)，實現(xiàn)內(nèi)容資源的高效流通與優(yōu)化配置，有助于提升傳播效果。

第三，縣級融媒體中心的內(nèi)容服務(wù)能力有助于打破基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)強宣傳、弱服務(wù)、低互動的僵局。綜合運用縣級融媒體中心的內(nèi)容加工、用戶調(diào)研、服務(wù)孵化、精準推送、效果評估等功能，有利于將政務(wù)信息資源真正轉(zhuǎn)化為滿足用戶需求且符合其使用習慣的信息內(nèi)容服務(wù)。縣級融媒體中心搭建的多元主體交互與資源共享平臺，一方面可以推動基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)落入基層，直面基層實際的復(fù)雜條件和多元訴求，倒逼其服務(wù)能力優(yōu)化；另一方面可以吸附用戶資源，激勵用戶表達訴求，促進民意、民智有序上傳，提高行政管理水平，推動科學(xué)決策。

第四，縣級融媒體中心的資源統(tǒng)籌能力有助于彌補基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)運維資源匱乏等問題。縣級融媒體中心擁有專業(yè)且相對充足的采編團隊和技術(shù)團隊，并統(tǒng)籌縣域內(nèi)基層通訊員、聯(lián)絡(luò)員、網(wǎng)評員、自媒體等資源，可以彌補基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)的人才缺口；以高效的采編流程和資源流通機制，以及相對成熟的內(nèi)容把關(guān)機制，保證信息內(nèi)容服務(wù)的方向性、安全性和穩(wěn)定性，提升信息內(nèi)容服務(wù)的專業(yè)性、持續(xù)性和影響力。

2.以基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)為抓手，融合發(fā)展對于縣級融媒體中心的意義。從“引導(dǎo)群眾、服務(wù)群眾”的宗旨來看，借助基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)的已有積累，特別是跨部門的數(shù)據(jù)融通與聯(lián)動，有利于夯實縣級融媒體中心的政務(wù)服務(wù)與公共服務(wù)功能，解決當前部分地區(qū)融媒體中心服務(wù)功能“不到位”“不落地”“無特色”等問題。以政務(wù)服務(wù)為內(nèi)核，以公信力和權(quán)威性為表征，進一步打通人與政府、人與人、人與信息的連接，增強用戶黏性，構(gòu)建本地公共輿論場域，創(chuàng)新輿論引導(dǎo)方式，促進輿論引導(dǎo)的生活化、服務(wù)化、體系化，更好地引導(dǎo)群眾。

從縣級融媒體中心的特征來看，在政府主導(dǎo)性上，縣級融媒體中心嚴格落實黨管媒體原則和意識形態(tài)責任制，融入基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)有利于凸顯“官媒”本色，進一步打通政府部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，提升數(shù)據(jù)及信息服務(wù)質(zhì)量，維護自身公信力和影響力。在鮮明地域性上，縣級融媒體中心本土化程度高，以基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)為抓手，有利于盤活當?shù)卣?wù)、數(shù)據(jù)、內(nèi)容、用戶、關(guān)系、市場、技術(shù)等關(guān)鍵資源，進一步明確細分市場優(yōu)勢，避免淪為同質(zhì)化產(chǎn)品。在雙向互動性上，縣級融媒體中心注重用戶需求挖掘和用戶生產(chǎn)內(nèi)容利用，以基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)為吸附用戶資源的關(guān)鍵點，有利于構(gòu)建自主可控的本地輿論生態(tài)圈，掌握傳播與服務(wù)的主動權(quán)。

三、縣級融媒體中心與基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)融合發(fā)展涉及的關(guān)鍵問題

融合發(fā)展需要解決模式問題，即回答“以什么方式融合”“融合哪些方面”“達到什么樣的融合程度和效果”等問題?？紤]到縣級融媒體中心和基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)發(fā)展路徑各異，各自所處的行政體系和政策環(huán)境不同，分別形成了相對固定的工作模式，融合發(fā)展過程中難免存在原有的路徑依賴，需要在既有模式下尋找兩個體系之間的平衡點，以減少改革阻力，提升改革效率和效果。

1.在體系融合層面，是合并還是聯(lián)動？合并模式下，構(gòu)建面向基層治理的綜合信息內(nèi)容服務(wù)主體，有利于全面整合多種資源，最大限度發(fā)揮信息內(nèi)容資源的價值和作用，以專業(yè)的團隊、規(guī)范的流程、扎實的服務(wù)，形成基層信息內(nèi)容服務(wù)合力。但這種模式涉及體制、機制、數(shù)據(jù)、內(nèi)容、渠道等方面的全面打通以及“以誰為主體”等復(fù)雜利益問題，改革難度較大，需要有堅定的政策支持。聯(lián)動模式的整合效果有限，但賦予了參與主體相對靈活性，試錯空間較大?？捎糜谇捌谠圏c階段，以具體項目為場景，重點解決融合主體在內(nèi)容生產(chǎn)、渠道運營、體制管理、服務(wù)落地等方面的資源連接和有序聯(lián)動。

2.在功能融合層面，是服務(wù)還是傳播？囿于資源和能力上的先天不足，融合后的基層信息內(nèi)容服務(wù)主體需明確功能定位并做必要取舍。服務(wù)和傳播是信息內(nèi)容服務(wù)的一體兩面，與“引導(dǎo)群眾、服務(wù)群眾”的邏輯相承接。融合發(fā)展應(yīng)兼顧服務(wù)和傳播，遵循“先引導(dǎo)后服務(wù)”“以服務(wù)促引導(dǎo)”的原則，不能只做傳播不做服務(wù)，也不能兼顧服務(wù)弱化傳播。特色定位則應(yīng)在充分考慮自身體量和資源的基礎(chǔ)上以用戶需求為轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)為面向用戶的內(nèi)容資源加工（如切合本地生活實際的政策解讀）和信息資源整合（如本地跨部門辦事的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移和業(yè)務(wù)銜接），而非簡單的、先入為主的類型化選擇。

3.在人才融合層面，是主業(yè)還是兼職？目前，基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)運營人員的政務(wù)服務(wù)素養(yǎng)普遍較高，但媒體傳播素養(yǎng)普遍較低，縣級融媒體中心則情況相反。人才融合最終是要實現(xiàn)由專業(yè)人辦專業(yè)事，有賴于從體制機制上打破部門邊界，以功能需求為工作劃分標準，進一步優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)和分工體系。政務(wù)人員應(yīng)主抓政務(wù)資源打通和線上線下政務(wù)服務(wù)對接；宣傳人員應(yīng)重點負責內(nèi)容生產(chǎn)與分發(fā)，以及技術(shù)平臺的運維。以融合平臺為契機，打造一支跨部門的、有機聯(lián)動的虛擬團隊，打破物理距離和體制區(qū)隔，降低溝通成本，提高辦事效率。

4.在平臺融合層面，是自建還是嫁接？政務(wù)體系和宣傳體系都相繼開展了豐富的平臺建設(shè)實踐，其中既有自主可控、允許個性化功能設(shè)置的自建平臺，也有成本較低、流量可觀的嫁接平臺。融合發(fā)展后如何整合平臺資源，考慮到各地既有平臺建設(shè)基礎(chǔ)模式不同，解決方案應(yīng)因地制宜，并重點評估以下因素：既有平臺的社會影響力和用戶觸及率，這關(guān)系到潛在的用戶遷出成本；平臺的可控性和安全性，應(yīng)極力避免可能出現(xiàn)的安全問題；平臺是否適合開展服務(wù)，要選擇具備信息內(nèi)容服務(wù)功能體系的平臺等。

四、以融合發(fā)展姿態(tài)嵌入基層治理

縣級融媒體中心和基層網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)融合發(fā)展以嵌入基層治理為落腳點，以信息內(nèi)容服務(wù)為著力點，旨在解決阻礙二者深化發(fā)展的重點問題，以二者功能特性形成優(yōu)勢互補，通過建設(shè)資源共享平臺，整合信息、內(nèi)容、服務(wù)、管理等，構(gòu)建兼具專業(yè)性、高效性、可持續(xù)性的基層信息內(nèi)容服務(wù)主體，優(yōu)化基層信息內(nèi)容服務(wù)能力和效果，創(chuàng)造來自政府、市場、用戶的支持性外部環(huán)境，構(gòu)建可持續(xù)嵌入現(xiàn)代傳播體系和社會治理體系的發(fā)展邏輯。