北京市大氣污染治理成效及“十四五”防治措施

文|朱佳霖 丁問微

北京大氣環(huán)境質(zhì)量是全國人民甚至國際輿論關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。“十四五”期間北京市將突出精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為核心，從區(qū)域協(xié)同治理等角度，持續(xù)深入開展大氣污染治理，充分發(fā)揮應(yīng)對(duì)氣候變化和大氣污染治理協(xié)同效應(yīng)，為首都人民提供高品質(zhì)的生態(tài)環(huán)境供給。

北京市“十三五”時(shí)期大氣環(huán)境質(zhì)量治理效果

“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。作為最公平的社會(huì)公共產(chǎn)品之一，北京大氣環(huán)境質(zhì)量始終是全市人民以及全國人民甚至國際輿論關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)?！笆濉逼陂g，北京市將大氣污染防治工作作為民生工程、轉(zhuǎn)型工程、生態(tài)工程、公信工程，舉全市之力防治大氣污染，取得了一定成效，改善了北京市PM2.5濃度居高不下、重污染天氣持續(xù)加重、重污染橙色和紅色預(yù)警頻發(fā)、重污染天數(shù)不斷增加的現(xiàn)狀，但距環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和廣大群眾要求、首都功能定位仍有較大差距。

繼《北京市2013—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》后，2016年，北京市人民政府印發(fā)《北京市“十三五”時(shí)期環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》，明確提出北京市“十三五”時(shí)期的生態(tài)環(huán)保目標(biāo)。其中，到2020年，北京市大氣主要污染物排放量持續(xù)削減；大氣環(huán)境質(zhì)量明顯改善，細(xì)顆粒物（PM2.5）年均濃度比2015年下降30%左右，全市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)的比例達(dá)到56%以上。2018年，北京出臺(tái)了《北京市打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，要求到2020年P(guān)M2.5濃度明顯降低，重污染天數(shù)明顯減少，環(huán)境空氣質(zhì)量明顯改善，市民的藍(lán)天幸福感明顯增強(qiáng)。其中，氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物比2015年要減少30%以上；重污染天數(shù)比例比2015年下降25%以上。

從實(shí)際效果來看，相對(duì)于“十二五”末北京市大氣環(huán)境各項(xiàng)污染指標(biāo)，“十三五”時(shí)期相關(guān)指標(biāo)得到了明顯改善。舉例來看，空氣中PM2.5“十二五”時(shí)期末的年平均濃度值為80.6微克/米3，2020年為38微克/米3，下降52.85%；二氧化硫（SO2）“十二五”時(shí)期末的年平均濃度值為13.5微克/米3，2020年為4微克/米3，下降70.37%；可吸入顆粒物（PM10）“十二五”時(shí)期末的年平均濃度值為101.5微克/米3，2020年為56微克/米3，下降44.83%。2020年的PM2.5年均濃度比2015年下降52.85%，全市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)的比例達(dá)到75.41%，完成“十三五”時(shí)期大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)。2015—2020年北京市PM2.5年均濃度和空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)變化情況如圖1和圖2所示。

圖1 2015—2020年北京市空氣中細(xì)顆粒物（PM2.5）年平均濃度變化情況

圖2 2015—2020年北京市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)變化情況

北京市“十三五”時(shí)期大氣環(huán)境質(zhì)量治理措施

北京地區(qū)大氣污染呈現(xiàn)復(fù)合型、區(qū)域性污染特點(diǎn)，污染物來自機(jī)動(dòng)車、燃煤、工業(yè)、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等多個(gè)方面，包含氮氧化物、二氧化硫、顆粒物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等多種污染物。2016—2020年，為改善北京市大氣環(huán)境質(zhì)量，完成市政府明確的生態(tài)環(huán)保目標(biāo)，北京市在遵循“環(huán)境優(yōu)先，綠色發(fā)展”“重點(diǎn)突破，綜合防治”“依法治污，改革創(chuàng)新”“區(qū)域協(xié)同，聯(lián)防聯(lián)控”原則的基礎(chǔ)上，聚焦重型柴油車、揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）、揚(yáng)塵等重點(diǎn)領(lǐng)域，深入實(shí)施“一微克”行動(dòng)，采取了污染防治攻堅(jiān)、環(huán)境管理、環(huán)境執(zhí)法與保護(hù)督察、聯(lián)防聯(lián)控及全民行動(dòng)等眾多措施進(jìn)行北京市大氣污染治理，取得了一定成效。相應(yīng)治理措施主要如下。

技術(shù)和管理手段并用。北京市積極開展燃煤燃?xì)忮仩t改造、散煤清潔能源替代等能源結(jié)構(gòu)清潔化工作；淘汰老舊機(jī)動(dòng)車和高排放柴油車，改造出租車和重型柴油車，推廣新能源汽車等工作；推動(dòng)全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，淘汰退出高耗能、高耗水、高污染以及鋼鐵、煤炭、水泥、建材等產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈低端企業(yè)等不符合首都功能定位企業(yè)相關(guān)工作；組織實(shí)施以相關(guān)污染物治理為重點(diǎn)的環(huán)保技改項(xiàng)目工程；持續(xù)推進(jìn)全市道路清掃保潔“吸、掃、沖、收”新工藝作業(yè)；開展藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，以“一微克”行動(dòng)為主線，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，深入開展大氣污染防治。

北京市采取了一系列環(huán)境管理措施，主要包括：強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)與約束，完善生態(tài)環(huán)境地方性法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)準(zhǔn)入，實(shí)施排污許可管理制度，有序推進(jìn)排污許可證核發(fā)；制定了《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》《北京市工業(yè)污染行業(yè)、生產(chǎn)工藝調(diào)整退出及設(shè)備淘汰目錄》，對(duì)高污染、高能耗行業(yè)實(shí)行更嚴(yán)格的管控措施；實(shí)施有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策；發(fā)揮科技引領(lǐng)支撐作用；優(yōu)化完善市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)；加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)管，組織開展危險(xiǎn)廢物安全隱患專項(xiàng)治理，提高規(guī)范化管理水平；加強(qiáng)輻射安全監(jiān)管等。

環(huán)境執(zhí)法與環(huán)保督察聯(lián)動(dòng)。北京市不斷加大協(xié)同執(zhí)法、科技執(zhí)法、隨機(jī)執(zhí)法力度，開展精準(zhǔn)執(zhí)法、部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、京津冀區(qū)域執(zhí)法，全市環(huán)保、城管、工商、質(zhì)監(jiān)、交通執(zhí)法等部門聯(lián)合開展各項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)環(huán)境違法行為。在固定源方面，強(qiáng)化“雙隨機(jī)、一公開”環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，利用“熱點(diǎn)網(wǎng)格”“在線監(jiān)控”等科技手段，開展各類執(zhí)法行動(dòng)或?qū)ｍ?xiàng)執(zhí)法；在移動(dòng)源方面，持續(xù)聚焦重型柴油車及非道路移動(dòng)機(jī)械，對(duì)單個(gè)車輛排放超標(biāo)次數(shù)多、超標(biāo)排放車輛多的企業(yè)實(shí)施入戶精準(zhǔn)執(zhí)法，并充分發(fā)揮源頭管控作用，規(guī)范檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)行為和強(qiáng)化油氣油品監(jiān)管執(zhí)法。

另外，北京市積極實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，切實(shí)壓實(shí)各級(jí)黨委、政府及相關(guān)單位生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，推動(dòng)解決突出生態(tài)環(huán)境問題；督促中央環(huán)保督察整改任務(wù)落實(shí)，扎實(shí)推進(jìn)市級(jí)環(huán)保督察問題整改；以督政為重點(diǎn)，聚焦突出問題開展大氣污染防治專項(xiàng)督察，對(duì)履職不力的單位和責(zé)任人員進(jìn)行問責(zé)。

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控與全民行動(dòng)。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦重點(diǎn)時(shí)段，制定實(shí)施秋冬季攻堅(jiān)方案，推動(dòng)秋冬季空氣質(zhì)量持續(xù)改善，比如對(duì)移動(dòng)源采取更加嚴(yán)格的管控、對(duì)揚(yáng)塵污染采取更加精細(xì)化的管控、對(duì)能源進(jìn)行更清潔的利用等。強(qiáng)化空氣重污染應(yīng)急機(jī)制，加強(qiáng)與周邊地區(qū)空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報(bào)聯(lián)合會(huì)商、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)；修訂形成應(yīng)急減排清單，根據(jù)環(huán)?？冃?，采取差異化空氣應(yīng)急減排措施，實(shí)現(xiàn)“削峰降速”；與周邊?。▍^(qū)、市）開展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，共同解決跨區(qū)域大氣環(huán)境問題；京津冀三地共同研究機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治地方立法，出臺(tái)了《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》，實(shí)現(xiàn)協(xié)同立法、同步審議、同步實(shí)施。

北京市大氣污染治理工作已發(fā)展為全民行動(dòng)，各級(jí)政府部門深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，壓實(shí)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)工作責(zé)任，全面開展監(jiān)督管理，主動(dòng)發(fā)布工作進(jìn)展信息，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切；各類企事業(yè)單位積極履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，采取積極措施減少污染物和溫室氣體排放，重點(diǎn)排污單位依法開展自行監(jiān)測，向社會(huì)公開環(huán)境信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督；廣大市民積極踐行生態(tài)文明理念，公眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷提升，更多市民主動(dòng)選擇綠色生活方式，綠色消費(fèi)理念深入人心。

總結(jié)

2016—2020年，北京市通過分階段持續(xù)實(shí)施的各項(xiàng)針對(duì)性大氣污染綜合治理措施，對(duì)于改善北京市大氣質(zhì)量起到了積極的作用。與2015年相比，“十三五”時(shí)期，北京市在實(shí)踐、總結(jié)和學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成了一套較為完備的城市空氣質(zhì)量管理體系，該體系以空氣質(zhì)量監(jiān)測評(píng)價(jià)、源解析和污染源清單等科技手段為支撐，污染防治攻堅(jiān)、應(yīng)對(duì)氣候變化、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、聯(lián)防聯(lián)控和全民行動(dòng)等多項(xiàng)措施并舉，保障了北京市有效制定和實(shí)施大氣污染治理計(jì)劃，并取得污染減排實(shí)效。

鑒于北京大氣污染呈現(xiàn)復(fù)合型、區(qū)域性污染特點(diǎn)，而污染物具有來源多、種類多的特點(diǎn)，建議北京市在“十四五”期間，繼續(xù)在我國大氣污染治理總體要求及《北京市關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的實(shí)施方案》相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，綜合考慮環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、首都廣大群眾要求以及首都功能定位等因素，更加突出精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為核心，以揮發(fā)性有機(jī)物和氮氧化物減排為抓手，繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治等工作。北京市的大氣污染防控及環(huán)境質(zhì)量改善離不開河北及周邊地區(qū)的支持，“十四五”期間應(yīng)當(dāng)注意對(duì)河北等北京周邊地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，確保大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控效果持續(xù)有效發(fā)揮。

同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮應(yīng)對(duì)氣候變化和大氣污染治理協(xié)同效應(yīng)，加強(qiáng)PM2.5和臭氧污染治理相協(xié)同、溫室氣體和大氣污染物排放控制相協(xié)同，推進(jìn)北京市氣候不斷變好，空氣質(zhì)量持續(xù)改善。特別關(guān)注揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）污染，并積極落實(shí)源頭管控的原則，點(diǎn)面結(jié)合來對(duì)工業(yè)以及生活服務(wù)業(yè)中的揮發(fā)性有機(jī)物進(jìn)行治理。另外，尤其要關(guān)注重大事件或者會(huì)議期間的污染管控情況，盡早展開對(duì)北京冬奧會(huì)期間大氣污染治理措施的研究，提前謀劃對(duì)策。