論農(nóng)村財政支農(nóng)存在的問題及優(yōu)化對策

苗本波

(沂源縣財政局，山東 沂源 256100)

我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢一直是制約我國經(jīng)濟高速發(fā)展的癥結(jié)所在，而農(nóng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟之間較大的差距也成為了制約我國全面建成小康社會的重要因素，因此，解決“三農(nóng)”問題一直是近年來我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)的重要內(nèi)容，近年來，我國不斷地增加了對農(nóng)村經(jīng)濟刺激和發(fā)展的政策扶持力度，財政支農(nóng)政策也相繼落實，然而，當前我國農(nóng)村財政支農(nóng)政策在制定和實施過程中依然存在一系列的問題，如何實現(xiàn)農(nóng)村財政支農(nóng)的優(yōu)化，切實提升財政支農(nóng)的建設(shè)效果逐漸成為當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)工作所重點關(guān)注的課題。

一、當前我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀

雖然近年來我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展一直呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，但是農(nóng)村經(jīng)濟上升的速率與城市經(jīng)濟上升速率相比相對緩慢，城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距被逐年拉開。通過對我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)進行深入分析可以看出，當前我國農(nóng)村財政主要有支農(nóng)支出、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技支出以及農(nóng)村居民各項基本建設(shè)費用支出等，財政資金的來源主要受政府財政政策扶持，當前我國農(nóng)業(yè)財政政策扶持力度已經(jīng)高于社會平均水平，然而農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展速度依然難以達到既定目標。

圖1 我國農(nóng)村財政支農(nóng)的基本流程

現(xiàn)階段，“讓公共財政的陽光逐步照耀農(nóng)村”已經(jīng)成為了我國新時期背景下財政支農(nóng)的指導(dǎo)性思想，國家近年來逐步倡導(dǎo)“三農(nóng)”建設(shè)，扎實穩(wěn)步地推動我國社會主義新農(nóng)村的建設(shè)過程，在構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求下，國家通過積極的財政支農(nóng)政策推動農(nóng)村經(jīng)濟的現(xiàn)代化發(fā)展，國家本著農(nóng)民富則國家盛、農(nóng)村穩(wěn)則社會安、農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強的支農(nóng)原則，通過不斷地完善農(nóng)村金融體系，進而優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)需求結(jié)構(gòu)，為創(chuàng)建現(xiàn)代化的社會主義新農(nóng)村奠定了堅實的基礎(chǔ)。

二、我國農(nóng)村財政支農(nóng)過程中存在的具體問題

1.財政支農(nóng)的資金總量有待提升。

首先，我國目前財政支農(nóng)的總資金投入相對不足，財政支農(nóng)的投入速率與農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)支出增長速率不匹配，使得我國財政支農(nóng)的總量與其他財政支出相比一直處于相對較低的位置；其次，我國目前財政支農(nóng)對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度不足，致使現(xiàn)階段我國農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)相對落后，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展，對農(nóng)村的義務(wù)教育投入力度不足，嚴重影響了農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展，對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入力度不足，導(dǎo)致農(nóng)村醫(yī)療改革和醫(yī)療保障水平滯后，對農(nóng)村社會保障資金投入有限，導(dǎo)致農(nóng)村居民生活基礎(chǔ)保障水平較低。

表1 我國農(nóng)村財政支農(nóng)政策的歷史演變

2.財政支農(nóng)的資金結(jié)構(gòu)有待完善

首先，當前我國財政支農(nóng)資金用于事業(yè)費所占比重較大，生產(chǎn)性比重先對較輕，久而久之就會形成“有錢養(yǎng)兵、無錢打仗”的尷尬局面，人員機構(gòu)費用比例較大且生產(chǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)費較低，使得支農(nóng)資金的再生產(chǎn)能力較弱；其次，財政支農(nóng)資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資比例較低，多數(shù)集中在大型水利或者社會型項目當中，對基礎(chǔ)生活、生態(tài)環(huán)境以及生產(chǎn)性的基礎(chǔ)投入較少，難以為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)；再次，財政支農(nóng)資金用于農(nóng)業(yè)科研的投入比例較低，將多數(shù)的資金用于短期見效的流通性環(huán)節(jié)，缺乏長遠的投資規(guī)劃和考慮，致使當前我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展在農(nóng)業(yè)研究和技術(shù)科研方面發(fā)展緩慢，使得農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)后續(xù)發(fā)展乏力。

3.財政支農(nóng)的資金使用效率有待提升

首先，當前財政支農(nóng)資金的撥款到付率相對較低，在經(jīng)過各級自己管理層的“過篩子”后，僅有一部分能夠用于農(nóng)業(yè)項目的投資建設(shè)，致使農(nóng)業(yè)資金預(yù)算與實際投入出入較大，資金到位率較低；其次，當前財政支農(nóng)資金的使用效率較低，雖然我國已經(jīng)逐步加強對了支農(nóng)資金的監(jiān)督和管理建設(shè)，但是在實際操作過程中，依然沒有一個統(tǒng)一的標準化流程，農(nóng)業(yè)支農(nóng)資金使用無法實現(xiàn)統(tǒng)一的規(guī)范化管理；再次，當前財政支農(nóng)資金的農(nóng)村配置率太低，這種資金“自上而下”的供給關(guān)系忽視了廣大農(nóng)民群眾對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的根本需求，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配置較低就造成了基礎(chǔ)設(shè)施供給出現(xiàn)產(chǎn)能過?；蛘卟蛔愕默F(xiàn)象發(fā)生，制約農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

4.財政支農(nóng)缺乏監(jiān)督管理體系的約束力

首先，當前財政支農(nóng)體系缺乏完善的監(jiān)督管理體系，沒有一套完整的預(yù)算監(jiān)督體系、職責監(jiān)督體系以及流程監(jiān)督體系，致使財政支農(nóng)資金的使用過程缺乏有效的監(jiān)督約束，且權(quán)責劃分不夠明晰，致使財政支農(nóng)資金使用容易出現(xiàn)問題；其次，當前財政支農(nóng)體系內(nèi)部監(jiān)督管理形同虛設(shè)，部分地區(qū)甚至沒有設(shè)置財政支農(nóng)項目的內(nèi)部監(jiān)督職位，使得財政支農(nóng)的計劃、審批以及審核等工作存在一定的隨意性和盲目性，此外，當前部分地區(qū)財政部門信息化建設(shè)發(fā)展緩慢，致使財政支農(nóng)從政策上到財務(wù)信息上都難以實現(xiàn)高效的共享，監(jiān)督效率較低。

5.農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付政策有待完善

當前我國農(nóng)村財政支農(nóng)政策在貫徹落實過程中，財政轉(zhuǎn)移支付的成效較低，存在嚴重的違法亂紀現(xiàn)象，致使農(nóng)村財政支持力度難以為繼。首先，當前我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過度依賴農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付資金，在這種背景下，財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額與農(nóng)村支農(nóng)建設(shè)的發(fā)展不相匹配，財政緊缺的現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)受到嚴重桎梏；其次，農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付在執(zhí)行過程中缺乏完善的監(jiān)督管理機制，使得整個轉(zhuǎn)移支付過程的申請環(huán)節(jié)、審批環(huán)節(jié)和落實環(huán)節(jié)都缺乏行之有效的監(jiān)督管理，農(nóng)村基層干部為了資金而在財政部門四處奔波，而財政部門部分領(lǐng)導(dǎo)干部尸位素餐，或者不作為，監(jiān)督管理機制的缺失就會無限放大這種現(xiàn)象，進而導(dǎo)致財政支農(nóng)的轉(zhuǎn)移支付資金無法切實有效地落實到農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)當中。

三、農(nóng)村財政支農(nóng)建設(shè)的優(yōu)化對策

1.優(yōu)化農(nóng)村財政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)

首先，財政支農(nóng)要合理地制定優(yōu)先次序，以依照“生存、發(fā)展、提高”的順序原則，將支農(nóng)投資目標第一步集中在解決農(nóng)民基本生存和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，之后不斷地改善義務(wù)教育、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、貧困救助、農(nóng)田水利等發(fā)展性建設(shè)，進而再通過不斷地加大農(nóng)業(yè)科研投入和農(nóng)業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)來為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展注入活力，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的可持續(xù)性發(fā)展；其次，財政支農(nóng)要重視農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的科技性投入，將重點方向放在農(nóng)業(yè)科研和推廣投資方面。通過加大農(nóng)業(yè)科研的投資力度，全面提升農(nóng)業(yè)科研成果的轉(zhuǎn)化率，實現(xiàn)資金的持續(xù)性效用，通過增加農(nóng)村公益性基礎(chǔ)建設(shè)形成良性的農(nóng)業(yè)投入機制，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的推廣擴大，實現(xiàn)非財政資金的投資引入。

2.提升財政支農(nóng)資金的使用效率

首先，財政支農(nóng)要提升資金的到位率，政府職能部門需要在資金源頭上保障到位率，強化財政部門各級預(yù)算管理，執(zhí)行標準化、規(guī)范化的資金審批流程，嚴謹約束個人人情式行為，保障財政支農(nóng)資金的?？顚Ｓ?；其次，財政支農(nóng)資金劃撥要執(zhí)行扁平化處理，最大限度縮減資金撥付的中間環(huán)節(jié)，優(yōu)化財政支農(nóng)資金的審批流程，控制擠占和挪用環(huán)節(jié)，有效縮短財政支農(nóng)資金的在途時間；再次，財政支農(nóng)也可以設(shè)置財政專戶，將中央財政和地方財政用戶農(nóng)村建設(shè)的使用資金通過財政專戶直接撥付到下級農(nóng)業(yè)投資專戶，進而提升財政支農(nóng)資金的到位率。

3.提升財政支農(nóng)資金的使用效率

首先，農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)要對支農(nóng)資金進行全面整合，將財政支農(nóng)資金進行投資方向上的明確劃分，并通過科學(xué)的投資結(jié)構(gòu)設(shè)計來提升資金的使用效率，同時，政府部門還要最大限度地降低非農(nóng)村經(jīng)濟項目建設(shè)的其他費用支出，較少日常開銷和接待費用等，實現(xiàn)支農(nóng)資金的高效運轉(zhuǎn)；其次，農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)要全面提升財政支農(nóng)資金的經(jīng)濟效益，通過增加補貼額度和優(yōu)化補貼方式來優(yōu)化農(nóng)村社會化服務(wù)體系，通過加大農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)補貼來提升農(nóng)業(yè)保險防災(zāi)的補貼職能，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供健全的保障機制，通過強化項目資金管理，更加嚴格地執(zhí)行資金撥款程序，進而切實落實好項目的配套資金和撥款渠道。

4.完善財政支農(nóng)的監(jiān)督管理體系

首先，政府職能部門要完善縱向的財政支農(nóng)監(jiān)督管理體系。在財政支農(nóng)事前進行預(yù)算約束監(jiān)督，通過科學(xué)的預(yù)算管理機制對項目所需資金和實施過程進行全面把控，在財政支農(nóng)事中進行動態(tài)管理約束，以項目投資活動的角度進行農(nóng)業(yè)經(jīng)濟建設(shè)的資金監(jiān)管，依照項目法人負責制明晰監(jiān)督管理權(quán)責，進而嚴格審批流程，責任落實到人，在財政支農(nóng)事后進行績效綜合評價監(jiān)督，通過設(shè)立科學(xué)的評價指標和權(quán)重標準，對財政支農(nóng)項目進行全面的績效評價審核，進而確保項目資金的落實到位。其次，政府職能部門要完善橫向的財政支農(nóng)監(jiān)督管理體系。通過完善內(nèi)部監(jiān)督管理體系來保障財政審計工作的獨立性，提升監(jiān)督管理的真實性和有效性，通過完善外部監(jiān)督管理體系來發(fā)揮社會監(jiān)督的強大作用，對財政支農(nóng)項目落實時刻進行鞭策，發(fā)揮法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督的優(yōu)勢，形成內(nèi)外交叉的完善監(jiān)督管理體系網(wǎng)絡(luò)。

5.引導(dǎo)社會資金參與支農(nóng)事業(yè)

我國國家財政撥款支農(nóng)資金在支持農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)方面具有不可替代的作用，然而，單純依靠國家財政支農(nóng)資金的發(fā)展模式必經(jīng)存在上限，國家財政在扶持農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)方面還需要另辟蹊徑，兼顧農(nóng)村社會發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)其他方面的需求，積極制定福利正則引導(dǎo)社會資金參與到支農(nóng)事業(yè)當中，進而幫助我國農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)有效解決資金不足的問題。當前我國部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)擁有引入社會資本進行支農(nóng)建設(shè)的先例，并取得了不錯的成績，社會資金參與相比單純的財政支農(nóng)更加具有靈活性，且支農(nóng)建設(shè)的目標更加專注，社會資本的加入將有效提升農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的資金使用效率，還能夠更加深入地加入到農(nóng)村扶貧工作當中，社會資金與政府機構(gòu)的合作模式將充分調(diào)動我國支農(nóng)建設(shè)的資金力量。

6.財政支農(nóng)添加農(nóng)業(yè)保險內(nèi)容

農(nóng)村財政支農(nóng)工作不僅要調(diào)整財政支出力度、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提升財政支出使用效率，還需要添加農(nóng)業(yè)保險的支出內(nèi)容，不僅為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基礎(chǔ)保障，還能夠有效提升財政支農(nóng)的風險控制能力。當前我國農(nóng)作物保險主要有兩大類，即經(jīng)濟作物保險和農(nóng)作物保險，經(jīng)濟作物保險主要涵蓋瓜果蔬菜等，農(nóng)作物保險主要涵蓋農(nóng)作物的生長期或收獲期保險，在農(nóng)作物生產(chǎn)面臨自然災(zāi)害而產(chǎn)量下降時，農(nóng)業(yè)保險就能夠為農(nóng)民提供完善的經(jīng)濟保障，進而有效地維護農(nóng)民的經(jīng)濟利益，確保農(nóng)村經(jīng)濟的有保障開展。

四、結(jié)語

綜上所述，當前我國農(nóng)村財政支農(nóng)政策在具體應(yīng)用方面尚存在諸多問題，有關(guān)部門要引起足夠的重視，通過制定針對性的優(yōu)化策略，有效解決農(nóng)村財政支農(nóng)過程中出現(xiàn)的問題，全面推動我國農(nóng)村經(jīng)濟的高速發(fā)展，為推動我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。