我國(guó)廢棄海上人造設(shè)施管理問題及建議

高金柱 沈佳紋 曹英志 孫艷莉 魏秀蘭 張 慧 臧 琦

國(guó)家海洋信息中心 天津 300171

隨著全球海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，沿海地區(qū)的海洋資源環(huán)境得到加速利用和持續(xù)開發(fā)，海上資源利用需求日益增長(zhǎng)，這些開發(fā)活動(dòng)與需求導(dǎo)致了在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了大量海上人造設(shè)施，其種類涵蓋油氣平臺(tái)、港口岸壁、標(biāo)記浮標(biāo)、管道、海上風(fēng)力發(fā)電廠、水產(chǎn)養(yǎng)殖構(gòu)筑物、防洪堤壩和防波堤等。隨著時(shí)間的流逝，越來越多的海上人造設(shè)施將被廢棄，如何處置這些被廢棄的海上人造設(shè)施成為當(dāng)前世界各國(guó)面臨的共同問題。棄置的海上人造設(shè)施不僅會(huì)影響后續(xù)的海域利用和威脅海上航運(yùn)安全，更重要的是對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定的影響，亟須對(duì)廢棄海上人造設(shè)施進(jìn)行規(guī)范性管理。

1 國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展

1.1 國(guó)外最新研究進(jìn)展

國(guó)外研究普遍認(rèn)為廢棄海上人造設(shè)施通常是指占用一定海洋空間，到達(dá)了使用年限需廢棄但尚未處置的設(shè)施。它們承載著生物群落，作為附著基為各類海洋生物提供棲息地和庇護(hù)所，從而影響空間和時(shí)間尺度的生態(tài)系統(tǒng)功能。但關(guān)于廢棄海上人造設(shè)施移除所帶來的后果，尤其是對(duì)海洋生物多樣性的影響還有待進(jìn)一步研究。

因此， 《ICES海洋科學(xué)雜志》設(shè)置廢棄海上人造設(shè)施專題的初衷就是研究廢棄海上人造設(shè)施對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響，積極推動(dòng)廢棄海上人造設(shè)施的相關(guān)研究進(jìn)展，為今后的海洋空間規(guī)劃和海洋資源利用與保護(hù)政策提供思路。該雜志邀請(qǐng)了十幾位專家從廢棄海上人造設(shè)施正面生態(tài)效應(yīng)、海洋生物資源損失，以及人造設(shè)施拆除評(píng)估的角度提出以下論點(diǎn)。

1.1.1 部分廢棄海上人造設(shè)施對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)改善具有正面生態(tài)效應(yīng)

TODD等認(rèn)為廢棄海上人造設(shè)施提供了類似礁石棲息地的功能，吸引了魚類和底棲生物定居，提高了近海生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)力，增強(qiáng)了生物多樣性，保護(hù)海床免受拖網(wǎng)捕魚破壞，改善了生態(tài)系統(tǒng)。KLUNDER認(rèn)為海上人造設(shè)施就像人工礁石一樣，主要在軟質(zhì)沉積物環(huán)境中為固著的底生生物提供了棲息地，并發(fā)現(xiàn)物種組成的差異在橫斷面之間比在距平臺(tái)的距離之間更為明顯[2]。LACEY等發(fā)現(xiàn)海底管道及其他可再生能源設(shè)施區(qū)域的底棲生物群落與其他海底區(qū)域相比存在顯著差異，可觀察到的群落數(shù)量更多[3]。SHEEHAN等提出將海洋可再生能源裝置（MREI）放到海洋環(huán)境中，可以局部排除破壞性的海底拖網(wǎng)捕魚，可能有助于恢復(fù)退化的海底生境，但需要進(jìn)行綜合評(píng)估確定適當(dāng)?shù)膹U棄策略[4]。WRIGHT等發(fā)現(xiàn)在油氣平臺(tái)和沉船等人工設(shè)施密度高的地區(qū)，物種的數(shù)量都呈現(xiàn)季節(jié)性增長(zhǎng)，在處理廢棄海上人造設(shè)施時(shí)需要更多考慮由此引發(fā)的棲息地變化[5]。

1.1.2 部分海上人造設(shè)施會(huì)造成海洋生物資源損失

DANNHEIM等發(fā)現(xiàn)水動(dòng)力變化可能導(dǎo)致初級(jí)生產(chǎn)的改變，可能對(duì)濾食動(dòng)物造成的影響超出預(yù)期，研究了引進(jìn)和擴(kuò)大非本地物種的范圍以及噪聲和振動(dòng)對(duì)底棲生物的影響[6]。MESTDAGH等發(fā)現(xiàn)興建海上人造設(shè)施造成水動(dòng)力條件改變引起區(qū)域海洋生物資源損失，疏浚導(dǎo)致懸浮物泥沙濃度升高，可能對(duì)海底生物地球化學(xué)產(chǎn)生重大影響[7]。BARBUT等發(fā)現(xiàn)已建或規(guī)劃建設(shè)海上風(fēng)電場(chǎng)的區(qū)域與一些比目魚的產(chǎn)卵場(chǎng)、育苗場(chǎng)存在重疊[8]。ROUSE等認(rèn)為海上管道和其他油氣基礎(chǔ)設(shè)施影響漁業(yè)作業(yè)活動(dòng)，給漁船拖網(wǎng)造成事故風(fēng)險(xiǎn)，損壞漁具、漁船，減少了可捕撈范圍和捕撈量，造成漁業(yè)損失[9]。

1.1.3 對(duì)廢棄海上人造設(shè)施的拆除應(yīng)實(shí)施綜合評(píng)估

BIRCHENOUGH等論述了廢棄人造設(shè)施現(xiàn)實(shí)壓力與種類，并提出亟須研究人工設(shè)施及其移除后果（例如廢棄）對(duì)海洋生物多樣性的影響[10]。FOWLER等認(rèn)為在廢棄決策中應(yīng)將關(guān)鍵生態(tài)因素納入，應(yīng)暫時(shí)中止強(qiáng)制性離岸基礎(chǔ)設(shè)施的拆除，避免因徹底拆除廢棄的海上人造設(shè)施而忽略周邊生態(tài)環(huán)境[11]。PEZY等采用生態(tài)系統(tǒng)方法和生態(tài)路徑模型用于海上風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)的營(yíng)養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)分析，進(jìn)而進(jìn)行風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)的生態(tài)影響評(píng)估[12]。FORTUNE論述了Borja等人提出確定生態(tài)影響評(píng)估基準(zhǔn)的4種可選方法：其一，找到一個(gè)與設(shè)施區(qū)域相似但沒有拆除壓力的區(qū)域；其二，確定設(shè)施建設(shè)前的生態(tài)系統(tǒng)功能和環(huán)境條件；其三，對(duì)設(shè)施處置所帶來的前后環(huán)境變化進(jìn)行數(shù)值建模；其四，利用專家判斷，評(píng)估和預(yù)測(cè)當(dāng)前設(shè)施區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況[13]。

1.2 國(guó)內(nèi)研究進(jìn)展

我國(guó)海上設(shè)施廢棄作業(yè)剛剛起步，經(jīng)驗(yàn)較為欠缺，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究大多集中在海上油氣方面的設(shè)施棄置方法上。

駱奎棟等對(duì)比了中國(guó)、英國(guó)北海和美國(guó)墨西哥灣的海上井筒棄置環(huán)保要求差異，結(jié)果表明我國(guó)的環(huán)保要求標(biāo)準(zhǔn)低于英國(guó)北海和美國(guó)墨西哥灣的環(huán)保要求標(biāo)準(zhǔn)[14]。孫見章等提出大量達(dá)到使用壽命并不滿足延壽條件的平臺(tái)需要棄置，并進(jìn)行了海上退役平臺(tái)棄置方案的技術(shù)研究[15]。李珊等人認(rèn)為目前我國(guó)大部分海上構(gòu)筑物尚未納入統(tǒng)一的管理體系，導(dǎo)致管理權(quán)限不清和管理環(huán)節(jié)缺位，提出在協(xié)調(diào)眾多涉海部門的基礎(chǔ)上，從審批、登記、竣工驗(yàn)收、棄置管理、事中事后監(jiān)管等方面，先易后難地完善海上構(gòu)筑物管理的缺位環(huán)節(jié)[16]。王曉萌等對(duì)國(guó)內(nèi)海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的法律體系、管理制度、審批程序、棄置費(fèi)收取與使用，以及棄置后剩余責(zé)任界定等方面提出了完善對(duì)策[17]。張琳萍認(rèn)為未來幾年內(nèi)將有大量海上油氣平臺(tái)退役，面臨巨額平臺(tái)棄置資金投入和破壞原有海洋生態(tài)環(huán)境等問題，介紹了平臺(tái)造礁的技術(shù)方案礁體類型及其生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益和潛在環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)，提出構(gòu)建和設(shè)計(jì)我國(guó)平臺(tái)造礁政策的基本構(gòu)架思路，以及編制平臺(tái)造礁方案和轉(zhuǎn)化利用已繳棄置費(fèi)等重要制度[18]。鄭潔等人探討了在高度依托和聯(lián)合開采為主的開發(fā)模式下油田的廢棄流程，分析認(rèn)為廢棄方案的影響因素主要為地質(zhì)條件、開發(fā)水平、工程設(shè)施、區(qū)域開發(fā)設(shè)施依托等[19]。時(shí)書賓從影響棄置費(fèi)估算修訂的主要關(guān)鍵因素出發(fā)，針對(duì)相關(guān)因素的變化，探討如何真實(shí)準(zhǔn)確計(jì)算棄置費(fèi)，確保油氣田合作者正確承擔(dān)棄置費(fèi)預(yù)提義務(wù)和依法進(jìn)行所得稅稅前扣除[20]。陳超以已廢棄的某油田導(dǎo)管架采油平臺(tái)為研究對(duì)象，研究利用此廢棄平臺(tái)進(jìn)行潮流和風(fēng)力發(fā)電，并進(jìn)行靜力分析、動(dòng)力分析以及可靠度計(jì)算[21]。楊慧針對(duì)我國(guó)海底油氣管道棄置處置缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的問題，從區(qū)域立法、責(zé)任主體以及具體實(shí)施方案等方面提出了我國(guó)海底油氣管道棄置處置規(guī)范相關(guān)意見[22]。羅曉健提出海上油氣設(shè)施廢棄后如不采取合理的處置措施，可能會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成重大危害，棄置前應(yīng)制訂合理的施工方案，并以渤海某油田油氣設(shè)施廢棄為實(shí)例，詳細(xì)論述了海上油田設(shè)施棄置原則、棄置方式選擇、棄置流程、井口棄置、海底管道棄置、平臺(tái)拆除等內(nèi)容[23]。王曉萌等梳理分析了英國(guó)、馬來西亞、美國(guó)、泰國(guó)和我國(guó)的限定性技術(shù)要求[24]。

2 我國(guó)海上人造設(shè)施廢棄管理現(xiàn)狀

2.1 海域管理政策方面

2.1.1 《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》 （以下簡(jiǎn)稱《海域法》）

《海域法》第29條規(guī)定： “海域使用權(quán)終止后，原海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)拆除可能造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項(xiàng)目的用海設(shè)施和構(gòu)筑物”。根據(jù)此規(guī)定，當(dāng)廢棄的構(gòu)筑物對(duì)于海洋環(huán)境造成威脅，或者影響了后續(xù)的海域利用的時(shí)候，才能強(qiáng)制要求原海域使用權(quán)人拆除。但對(duì)于拆除的具體實(shí)施、以及未拆除構(gòu)筑物對(duì)海上交通安全的警示標(biāo)志設(shè)置等則沒有規(guī)定?！逗Ｓ蚍ā烦雠_(tái)后，沿海各地方政府先后出臺(tái)了若干配套制度，但對(duì)海上人造設(shè)施廢棄處置基本都是沿用了《海域法》的表述方式。

2.1.2 《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》 （以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）

海域使用權(quán)人在取得海域使用權(quán)后，通過生產(chǎn)建設(shè)形成的海上人工構(gòu)筑物，其所有權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于海域使用權(quán)人，受《物權(quán)法》的保護(hù)。 《物權(quán)法》規(guī)范的是民事關(guān)系，海域使用權(quán)終止后，不影響原海域使用權(quán)人對(duì)人造設(shè)施的權(quán)利義務(wù)。

2.1.3 《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》

《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》第十條規(guī)定，“海底電纜、管道的維修、改造、拆除和廢棄，所有者應(yīng)當(dāng)提前向主管機(jī)關(guān)報(bào)告。”在《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實(shí)施辦法》中進(jìn)一步明確了提前報(bào)告的時(shí)間、形式以及內(nèi)容，并要求廢棄的海底電纜、管道應(yīng)當(dāng)妥善處理，不得對(duì)正常的海洋開發(fā)利用活動(dòng)構(gòu)成威脅或妨礙。

2.1.4 《海洋石油平臺(tái)棄置管理暫行辦法》

對(duì)海洋石油平臺(tái)的棄置申請(qǐng)、棄置方式、棄置時(shí)間、不同棄置方式的環(huán)境影響評(píng)估論證、環(huán)境保護(hù)要求等做出了規(guī)定。明確棄置的審批部門為國(guó)家海洋局，棄置方式分為原地棄置、異地棄置和將平臺(tái)改作他用。在進(jìn)行海洋石油平臺(tái)棄置活動(dòng)時(shí)，拆除可能造成海洋環(huán)境污染的設(shè)備和設(shè)施，廢棄的平臺(tái)妨礙海洋主導(dǎo)功能使用的必須全部拆除。

2.1.5 《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）

《暫行規(guī)定》明確要求海上油氣田進(jìn)入商業(yè)開發(fā)前，作業(yè)者應(yīng)編制設(shè)施廢棄處置預(yù)備方案。海上油氣生產(chǎn)設(shè)施的廢棄處置，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家海洋主管部門關(guān)于海洋油氣勘探開發(fā)工程設(shè)施廢棄處置環(huán)境保護(hù)管理的相關(guān)規(guī)定和要求[25]。

2.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面

2.2.1 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》

明確海上人造設(shè)施廢棄應(yīng)防止和減少海洋環(huán)境污染損害，向海洋排放污染物、傾倒廢棄物，進(jìn)行海岸工程和海洋工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)規(guī)定和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，防止和減少對(duì)海洋環(huán)境的污染損害。

2.2.2 《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》

規(guī)定了向海洋傾倒廢棄物，必須按照國(guó)家規(guī)定繳納傾倒費(fèi)。除此以外設(shè)立專章防治傾倒廢棄物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害。

2.3 國(guó)際海洋權(quán)益方面

2.3.1 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

我國(guó)于1996年5月成為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)，該公約第六十條和第八十條規(guī)定沿海國(guó)對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)的人工島嶼、設(shè)施或結(jié)構(gòu)棄置具有拆除義務(wù)[26]，同時(shí)要求考慮“任何一般的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”；還要求沿海國(guó)在拆除上述設(shè)施時(shí)應(yīng)考慮捕魚活動(dòng)、海洋環(huán)境保護(hù)和其他國(guó)家的權(quán)利和義務(wù)，尚未全部拆除的設(shè)施或結(jié)構(gòu)的深度、位置、大小應(yīng)妥為公布[26]。由此可見， 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》已不再要求全部拆去廢棄或不再使用的設(shè)施。

2.3.2 《〈防止傾倒及其他物質(zhì)污染海洋的公約〉1996年議定書》 （以下簡(jiǎn)稱《96議定書》）

在《96議定書》中規(guī)定，油氣平臺(tái)和人工構(gòu)造物等的原地和異地棄置均屬“傾倒”范疇，但海底管道和電纜的棄置不屬“傾倒”，并提出依據(jù)《平臺(tái)和構(gòu)造物的專項(xiàng)評(píng)價(jià)指南》評(píng)估棄置活動(dòng)，從廢物定性、廢棄方案、傾倒選址、傾倒環(huán)境影響、許可證、監(jiān)測(cè)評(píng)估等方面提出原則性要求，要求締約國(guó)制定本國(guó)的海洋傾倒評(píng)價(jià)程序[26]。

2.4 廢棄處理方面

我國(guó)海上人造設(shè)施在實(shí)際操作中，對(duì)各類海上人造設(shè)施廢棄后的處理主要包括以下幾種情況。

完全拆除的：近岸的輸油管線等會(huì)產(chǎn)生污染并影響后續(xù)海域利用的構(gòu)筑物。

視情況拆除的：港口設(shè)施，船舶、電力等工業(yè)設(shè)施、旅游娛樂設(shè)施等一般對(duì)環(huán)境和海上交通安全影響較小，有些甚至已與環(huán)境相融合，如防波堤等，對(duì)此類構(gòu)筑物，在影響后續(xù)海域利用的情況下予以拆除。

不必拆除或回收利用的：海域使用權(quán)結(jié)束后，大部分養(yǎng)殖設(shè)施價(jià)值仍然較高，用海者不會(huì)廢棄處理，一般情況下是自己回收再利用，或者與后續(xù)海域使用權(quán)人協(xié)商作價(jià)處理。根據(jù)對(duì)秦皇島撫寧區(qū)、天津市、山東省等的調(diào)研，實(shí)際用海中，大部分處理方式是用海人與后續(xù)海域使用權(quán)人協(xié)商后作價(jià)處理。此外，人工魚礁對(duì)海洋環(huán)境有養(yǎng)護(hù)作用，海砂開采設(shè)施可移動(dòng)等，此類構(gòu)筑物不必出臺(tái)廢棄管理政策。

改造利用的：如鹽田可改造成濕地、紅樹林等，儋州市白馬鎮(zhèn)的廢棄鹽田被改造成為紅樹林苗木培育基地，海上油氣平臺(tái)可改造成海上景點(diǎn)等。

3 海上人造設(shè)施廢棄管理中存在的問題

通過梳理我國(guó)海上人造設(shè)施廢棄管理現(xiàn)狀與統(tǒng)計(jì)結(jié)果，結(jié)合《ICES海洋科學(xué)雜志》廢棄海上人造設(shè)施專題中14篇論文結(jié)論，總結(jié)出以下問題。

3.1 廢棄海上人造設(shè)施拆除中的生態(tài)影響考慮不足

根據(jù)《ICES海洋科學(xué)雜志》廢棄海上人造設(shè)施專題14位專家學(xué)者的論點(diǎn)，認(rèn)為廢棄海上人造設(shè)施是指到達(dá)經(jīng)濟(jì)壽命，需要退役或廢棄的海上人造設(shè)施。對(duì)于廢棄海上人造設(shè)施的管理，應(yīng)基于設(shè)施拆除的生態(tài)影響評(píng)估，決定是否予以拆除，而不是簡(jiǎn)單地因到達(dá)經(jīng)濟(jì)壽命以及先入為主的判斷來決定拆除設(shè)施。海上人造設(shè)施廢棄計(jì)劃對(duì)全球行業(yè)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府都帶來了新挑戰(zhàn)，必須判斷和評(píng)估保留、部分拆除或全部拆除這些海上人造設(shè)施是否對(duì)社會(huì)，經(jīng)濟(jì)和生態(tài)都有利。但當(dāng)前國(guó)際上，針對(duì)廢棄海上人造設(shè)施潛在的負(fù)面和正面影響，尚缺乏評(píng)估的科學(xué)手段和理論方法。

目前我國(guó)海上人工設(shè)施棄置管理出臺(tái)政策規(guī)范較多、管理相對(duì)成熟的是油氣生產(chǎn)設(shè)施的棄置管理，但相關(guān)處置歷史不長(zhǎng)。 《海上傾廢管理?xiàng)l例》規(guī)定的“傾倒”包括“向海洋棄置船舶、航空器、平臺(tái)和其他海上人工構(gòu)造物，以及向海洋棄置船舶、航空器、平臺(tái)和其他海上人工構(gòu)造物”。根據(jù)該條例規(guī)定，進(jìn)行海上人造設(shè)施的棄置，要取得許可。但針對(duì)廢棄海上人造設(shè)施，目前管理政策尚欠缺乏明確的生態(tài)影響評(píng)估技術(shù)與規(guī)定。在廢棄海上人造設(shè)施拆除或保留的判定上，生態(tài)影響因素考慮不足。

3.2 廢棄海上人造設(shè)施底數(shù)不清

海上人造設(shè)施的政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是其所屬主管部門出于本部門的職責(zé)或設(shè)施的特殊功能要求，針對(duì)某一管理環(huán)節(jié)制定的，不具有綜合性，并沒有統(tǒng)一的海上人造設(shè)施規(guī)劃與統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。各類海上人造設(shè)施在數(shù)量、形態(tài)、分布、廢棄后的影響等方面差異較大，對(duì)于如何界定“海上人造”的統(tǒng)計(jì)范圍，如何界定“海上人造的廢棄”，也缺乏統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《海域使用權(quán)登記辦法》規(guī)定，海域使用權(quán)按照審批權(quán)限實(shí)行分級(jí)登記，注銷登記由原海域使用權(quán)登記機(jī)關(guān)辦理。但并未明確規(guī)定注銷登記數(shù)據(jù)及時(shí)上傳海域海島動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)。地方自然資源主管部門對(duì)注銷登記辦理時(shí)，部分海域使用權(quán)注銷并未錄入海域海島動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)。因此，基于數(shù)據(jù)可獲性，本文對(duì)海上人造設(shè)施廢棄的海域使用證注銷和到期未續(xù)期兩種情形以及海域海島動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的用海方式進(jìn)行分析查閱，發(fā)現(xiàn)確權(quán)現(xiàn)狀中的注銷數(shù)據(jù)不全，未在動(dòng)態(tài)系統(tǒng)登記備案的海上人造設(shè)施，這意味著無法被納入統(tǒng)計(jì)范圍，導(dǎo)致其底數(shù)不清的問題。

3.3 海上人造設(shè)施廢棄管理政策不完善

海上人造設(shè)施種類繁多，自身具有特殊性，海上人造設(shè)施的建設(shè)、使用、廢棄等都會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來潛在影響。我國(guó)目前管理政策尚欠缺明確的生態(tài)影響評(píng)估與廢棄監(jiān)管規(guī)定，缺少專門統(tǒng)一管理海上人造設(shè)施的政策法規(guī)與相應(yīng)監(jiān)管系統(tǒng)，導(dǎo)致海上人造設(shè)施管理的監(jiān)管、拆除、廢棄等環(huán)節(jié)的缺失和不完善。難以確認(rèn)海上人造設(shè)施是否廢棄，難以統(tǒng)計(jì)廢棄海上人造設(shè)施數(shù)量與處置情況。針對(duì)廢棄海上人造設(shè)施是否拆除，也缺乏相應(yīng)的評(píng)估方法。什么樣的廢棄海上人造設(shè)施應(yīng)當(dāng)拆除、不同海上人造設(shè)施廢棄后的管理要求等也沒有規(guī)定和相關(guān)技術(shù)規(guī)范。一定程度上體現(xiàn)出自然資源管理體制中，在海上人造設(shè)施方面尚需深入落實(shí)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管者職能，加強(qiáng)對(duì)海上人造設(shè)施統(tǒng)一的事中事后監(jiān)管，加快處理廢棄管理問題，并對(duì)廢棄海上人造設(shè)施監(jiān)測(cè)監(jiān)管深入探索。

4 我國(guó)海上人造設(shè)施廢棄管理相關(guān)建議

通過梳理我國(guó)海上人造設(shè)施廢棄管理現(xiàn)狀和基本數(shù)據(jù)，可以看出，我國(guó)廢棄海上人造設(shè)施的管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未完善。如相關(guān)法律法規(guī)對(duì)廢棄海上人造設(shè)施的拆除僅提出了原則性規(guī)定，未進(jìn)一步提出拆除的評(píng)估方法、可拆除的情形等。在海上人造設(shè)施的監(jiān)管方面也缺乏具體制度措施，對(duì)海上人造設(shè)施和廢棄的概念及界定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，影響數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性。為推動(dòng)落實(shí)國(guó)家自然資源資產(chǎn)監(jiān)管職能，加強(qiáng)廢棄海上人造設(shè)施的規(guī)范管理，相關(guān)建議如下。

4.1 完善廢棄海上人造設(shè)施的生態(tài)影響評(píng)估

通常，當(dāng)海上石油鉆井平臺(tái)或風(fēng)力發(fā)電設(shè)施等海上人造設(shè)施廢棄之后，都需要徹底拆除，但部分海上人造設(shè)施對(duì)于海洋生物來說，已經(jīng)成為一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)。因此，在進(jìn)行廢棄決策時(shí)，應(yīng)將關(guān)鍵的生態(tài)因素納入決策考慮中，在未進(jìn)行生態(tài)評(píng)估前，應(yīng)暫時(shí)中止人造設(shè)施尤其是離岸人造設(shè)施的強(qiáng)制性拆除，避免徹底拆除廢棄海上人造設(shè)施而忽略了周邊生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，廢棄海上人造設(shè)施的處置，要著重考慮設(shè)施當(dāng)前的生態(tài)影響，進(jìn)一步完善生態(tài)影響評(píng)估技術(shù)方法，在生態(tài)影響評(píng)估基準(zhǔn)上，可以考慮采用以下4種方法：一是找到一個(gè)與設(shè)施區(qū)域相似但沒有拆除壓力的區(qū)域；二是設(shè)施建設(shè)前的生態(tài)系統(tǒng)功能和環(huán)境條件；三是對(duì)設(shè)施處置所帶來的前后環(huán)境變化進(jìn)行數(shù)值建模；四是利用專家判斷，評(píng)估和預(yù)測(cè)當(dāng)前設(shè)施區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況。

4.2 適時(shí)開展海上人造設(shè)施專題核查，摸清基本現(xiàn)狀

開展海上人造設(shè)施專題核查，首先要研究確定廢棄海上人造設(shè)施的內(nèi)涵和廢棄的定義。在《海域法》的相關(guān)規(guī)定中，提及了用海設(shè)施和構(gòu)筑物，按照《海域使用分類》對(duì)用海方式的規(guī)定，構(gòu)筑物用海包括：透水構(gòu)筑物、非透水構(gòu)筑物、跨海橋梁和海底隧道等。 《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》將以開發(fā)、利用、保護(hù)、恢復(fù)海洋資源為目的，位于海岸線向海一側(cè)的新建、改建、擴(kuò)建工程，稱為海洋工程。對(duì)照海洋管理部門的職能、構(gòu)筑物和海洋工程的范疇，本文認(rèn)為海上人工設(shè)施管理不僅僅局限于《海域使用分類》中的構(gòu)筑物用海，還應(yīng)該包括平臺(tái)油氣開采、海底電纜管道等其他用海以及其他用海設(shè)施。因此本文將我國(guó)管轄海域的海面、水體、海床和底土，所有用建筑材料人工建造的各類空間和實(shí)體，統(tǒng)稱為海上人造設(shè)施?？紤]到數(shù)據(jù)的可獲取性和準(zhǔn)確性，廢棄海上人造設(shè)施主要依據(jù)海域使用分類的用海方式二級(jí)類確定海上人造設(shè)施分類，主要包括7類。分別為海底電纜管道、人工島式油氣開采、平臺(tái)式油氣開采、透水構(gòu)筑物、非透水構(gòu)筑物、跨海橋梁與海底隧道、開放式養(yǎng)殖（浮筏養(yǎng)殖、網(wǎng)箱養(yǎng)殖），如表1所示。同時(shí)，以實(shí)地勘測(cè)為主、遙感解譯為輔的方式開展廢棄海上人造設(shè)施調(diào)查，確定調(diào)查范圍與調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)海上人造設(shè)施現(xiàn)狀調(diào)查系統(tǒng)，健全廢棄海上人造設(shè)施的登記備案制度，掌握海上人造設(shè)施的所有人、具體位置、建造時(shí)間、使用年限、廢棄時(shí)間、用海面積、主要用途和保護(hù)范圍等信息，全面掌握我國(guó)管轄海域海上人造設(shè)施現(xiàn)狀。

表1 基于用海方式的海上人造設(shè)施分類

4.3 完善海上人造設(shè)施廢棄管理標(biāo)準(zhǔn)

海上人造設(shè)施廢棄管理的目的是提高海域利用率、保護(hù)海洋環(huán)境和維護(hù)海上交通安全。根據(jù)《海域法》規(guī)定，明確界定廢棄含義，確定廢棄認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或原則。針對(duì)不同類型的廢棄海上人造設(shè)施，制定廢棄海上人造設(shè)施分類處置的統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范。出臺(tái)生態(tài)影響評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確廢棄海上人造設(shè)施處置原則，廢棄后海上人造設(shè)施拆除或保留的原則和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合生態(tài)影響與管理目的綜合判定：一是影響海域后續(xù)使用的人造設(shè)施，且所在區(qū)域尚未形成重要生態(tài)系統(tǒng)的，必須予以拆除；二是嚴(yán)重污染海洋環(huán)境、造成重大生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的人造設(shè)施必須予以拆除；三是威脅海上交通安全的人造設(shè)施，對(duì)海上通航造成嚴(yán)重影響的必須予以拆除；四是暫不影響后續(xù)海域利用，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)低且形成有一定價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)，可酌情予以保留，部分拆除或進(jìn)行整治和改造利用。此外，對(duì)確實(shí)需要拆除的廢棄海上人造設(shè)施，實(shí)施拆除處置可行性論證，并制定拆除后的生態(tài)修復(fù)措施，結(jié)合生態(tài)評(píng)估結(jié)果和生態(tài)修復(fù)具體措施，確保拆除環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)功能不低于環(huán)境本底。

4.4 建立健全海上人造設(shè)施廢棄管理制度

在現(xiàn)行海洋法律法規(guī)管理體系中，建立海上人造設(shè)施廢棄管理制度，明確管理主體與管理對(duì)象，處置流程和處置方式等，構(gòu)建廢棄海上人造設(shè)施生態(tài)影響評(píng)估和修復(fù)機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)海域使用管理政策，督促地方及時(shí)上報(bào)海域使用注銷數(shù)據(jù)。根據(jù)海域管理需求，基于海域海島動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，構(gòu)建廢棄海上人造設(shè)施監(jiān)管平臺(tái)，完善廢棄海上人造設(shè)施的登記統(tǒng)計(jì)，對(duì)廢棄設(shè)施實(shí)施定期監(jiān)管。同時(shí)，海洋行政主管部門應(yīng)對(duì)人造設(shè)施的廢棄拆除進(jìn)行監(jiān)督管理。督促海域使用權(quán)人及時(shí)拆除應(yīng)當(dāng)拆除的人造設(shè)施，并對(duì)保留的廢棄人造設(shè)施進(jìn)行定期檢查，確保沒有造成海洋環(huán)境污染和破壞海洋生態(tài)環(huán)境。對(duì)于可能威脅海上交通安全的廢棄人造設(shè)施，設(shè)置航行安全警示標(biāo)志。對(duì)于應(yīng)當(dāng)拆除的人造設(shè)施，海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)拆除過程的監(jiān)督管理，確保拆除過程中采取了海洋環(huán)境污染防治措施，并在作業(yè)區(qū)周圍按要求設(shè)置了海上交通安全警示標(biāo)志。