中國跨省流域生態(tài)補償政策實施績效評估

余雷鳴 ，郝春旭，董戰(zhàn)峰

（1. 雞公山國家級自然保護區(qū)管理局，河南 信陽 464133；2. 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

政策實施評估及其優(yōu)化調(diào)整對于流域生態(tài)補償政策發(fā)揮效用十分必要[1-2]。國際上流域生態(tài)補償主要是生態(tài)服務(wù)價值支付（PES）的形式[3]，與之相較，我國流域生態(tài)補償主要是政府主導(dǎo)財政資金補償利益相關(guān)方的模式。從國際上流域生態(tài)補償研究重點來看，Roach & Wade[4]通過生境等價分析（HEA）估算了生態(tài)服務(wù)的損失價值，并以此測量流域生態(tài)補償金額。Plummer[5]對流域生態(tài)補償政策實施過程中地區(qū)之間發(fā)生的利益轉(zhuǎn)移進行了分析。European[6]構(gòu)建了流域生態(tài)補償?shù)脑u價指標(biāo)體系，用以支撐制定流域生態(tài)補償政策。McDermott等[7]通過構(gòu)建生態(tài)補償實施社會效益評價指標(biāo)，對流域生態(tài)補償對利益相關(guān)者的影響進行了評價。岳思羽[8]采用層次分析法對漢江流域生態(tài)補償效益進行了評價，提出補償資金應(yīng)在上游水源涵養(yǎng)中優(yōu)先使用。馬慶華[9]采用成本效益分析（CBA）方法對跨界流域生態(tài)補償政策進行了經(jīng)濟分析。Wang等[10]對中國地方上的流域生態(tài)補償試點進展進行了評估，提出了中國流域生態(tài)補償面臨的問題與對策。董戰(zhàn)峰等[11]在評估長江流域生態(tài)補償政策實踐的基礎(chǔ)上，研究提出了長江流域生態(tài)補償機制建設(shè)的總體思路和框架。中國的流域生態(tài)補償實踐是一種流域上下游共同治水的利益調(diào)節(jié)政策手段選擇，研究多集中在補償機理分析、補償指標(biāo)設(shè)計、補償標(biāo)準(zhǔn)核算、補償政策建議等，但對政策執(zhí)行和實施效果評估重視不夠、缺乏系統(tǒng)深入研究。鑒于跨省流域生態(tài)補償是生態(tài)補償制度建設(shè)中的重點與難點，本文采用政策分析與問卷調(diào)查相結(jié)合的方法，重點以跨省流域生態(tài)補償為評估對象，對流域生態(tài)補償政策實施狀況進行綜合評估，為深化流域生態(tài)補償政策探索提供思路和方向，為決策者制定與優(yōu)化流域生態(tài)補償政策提供技術(shù)支撐。

1 方法學(xué)

流域生態(tài)補償政策是一類流域上下游綜合治理的利益調(diào)節(jié)機制，涉及水生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會等因素，評估時對此相關(guān)要素予以綜合考慮[12]，考慮到補償政策評估主要針對實施評估，資金和成效是關(guān)注重點，這在政策評估框架中予以體現(xiàn)[13]。問卷調(diào)查法可以對所研究的問題基于利益相關(guān)方評價進行定量度量。鑒于生態(tài)補償實施評估數(shù)據(jù)信息獲取存在難度，故本研究采用政策分析法與問卷調(diào)查法相結(jié)合的評估方法。向流域生態(tài)補償利益相關(guān)方發(fā)放調(diào)查問卷，采取抽樣調(diào)查方式，調(diào)查對象包括省直部門、市直部門以及縣直部門三個層次，部門包括生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、水利、林草、住建等有關(guān)單位，共發(fā)放調(diào)查問卷143份，實際回收有效問卷143份，問卷有效率100%。

2 跨省流域生態(tài)補償實施評估

2.1 進展評估

在中央高度重視下，在財政部、生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門積極推進下，跨省流域橫向上下游生態(tài)補償取得了積極進展（表1、表2）。新安江、九洲江、汀江、韓江、東江、引灤入津、赤水河以及密云水庫及上游等七個跨省流域已開展上下游橫向生態(tài)補償，一些流域生態(tài)補償出臺多項政策持續(xù)深入推進補償探索，如安徽、浙江兩省共同推進的新安江流域生態(tài)補償就先后出臺了三項相關(guān)政策，推進補償機制更加符合流域綜合治理需要。長江流域生態(tài)補償工作啟動，酉水、滁河、淥水流域先后建立跨省上下游橫向生態(tài)補償機制。補償重點在跨省界流域上下游地區(qū)之間，補償方式推進由政府主導(dǎo)的財政轉(zhuǎn)移支付向市場化、多元化方向調(diào)整，補償資金向綜合統(tǒng)籌使用方向調(diào)整。

表1 我國流域生態(tài)補償政策進展

表2 我國跨省流域生態(tài)補償實踐進展

總體來看，我國跨省流域生態(tài)補償實踐穩(wěn)步推進，補償主體還主要是各級政府，補償資金來源為政府財政資金，補償方式為財政轉(zhuǎn)移支付，主要來自政府直接提供的專項資金，包括財政出資設(shè)置專項資金、資金獎勵、基于水質(zhì)考核扣繳生態(tài)補償金等（表3），這是我國流域生態(tài)補償使用最為廣泛的形式。生態(tài)補償考核以水質(zhì)為主，但各流域污染因子、補償基準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，體現(xiàn)了流域綜合治理目標(biāo)差異性需求。如新安江流域、汀江—韓江流域兩省協(xié)商確定的水質(zhì)目標(biāo)高于國控斷面考核目標(biāo)，酉水、滁河、淥水流域確定的水質(zhì)目標(biāo)與國控斷面考核目標(biāo)相同。流域生態(tài)補償進展總體態(tài)勢較好，問卷調(diào)查結(jié)果顯示，絕大多數(shù)受訪者對流域生態(tài)補償工作整體評價、執(zhí)行情況評價和實施效果評價較高，評價為較好及以上的比例分別為84.62%、84.62%和86.02%（圖1～圖3）。

圖1 流域生態(tài)補償政策整體評價

圖3 流域生態(tài)補償政策實施效果評價

表3 我國流域生態(tài)補償實踐關(guān)鍵因素分析

2.2 資金評估

在資金使用方面，相關(guān)省份進展不一。具體資金撥付及使用情況如表4所示。其中，新安江流域生態(tài)補償資金管理有序，資金執(zhí)行情況較好，各年均達到了100%，相關(guān)項目納入了國家、省市級項目儲備庫。汀江—韓江流域2016—2018年生態(tài)補償資金執(zhí)行情況較好，項目均納入相關(guān)項目庫。河北省引灤入津流域、潮白河流域生態(tài)補償項目均未納入項目庫管理。資金執(zhí)行率方面，除河北引灤入津的執(zhí)行率較高，為89.8%以外，其余執(zhí)行率均較低。其中，赤水河流域生態(tài)補償資金執(zhí)行率相對較低，四川、貴州兩省中央獎勵資金執(zhí)行率在45%左右。云南的資金執(zhí)行能力弱，主要是中央儲備庫前期儲備不足，地方對資金使用范疇不清等因素所致，這反映了項目庫建設(shè)能力對于補償資金的使用及其效果尤為重要。

表4 跨省流域生態(tài)補償試點補償資金撥付及執(zhí)行情況

調(diào)查問卷結(jié)果表明：一半以上的調(diào)查對象認為中央財政獎補資金規(guī)模不滿足生態(tài)環(huán)境保護需要，占53.15%，這表明從相關(guān)方角度來看，補償資金還難以滿足補償需求；認為能滿足需要的調(diào)查對象占32.17%；另外認為不確定的調(diào)查對象占14.68%（圖4）。九成以上的調(diào)查對象都認為中央財政獎補資金分配考慮了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善（圖5），這表明利益相關(guān)方非常認可生態(tài)補償在支撐水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善方面發(fā)揮的作用。由圖6可知，調(diào)查對象143人中，影響中央財政獎補資金執(zhí)行的主要因素中得票最多的是項目儲備庫，共106票；第二為資金管理辦法94票；其次是能力不足55票、其他6票。這也進一步表明了項目庫能力建設(shè)的重要性。調(diào)查對象143人中，有60.84%的人認為中央財政獎補資金執(zhí)行情況不存在問題；6.29%的人認為存在問題，這表明資金執(zhí)行過程管控情況尚可（圖7）。

圖2 流域生態(tài)補償政策執(zhí)行度評價

圖4 中央獎補資金規(guī)模是否滿足生態(tài)環(huán)境保護需要

圖5 中央財政獎補資金分配是否考慮了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善因素

圖6 影響中央財政獎補資金執(zhí)行的主要因素

圖7 中央財政獎補資金使用情況是否有問題

2.3 成效評估

流域生態(tài)補償促進了流域水質(zhì)改善與飲用水安全。調(diào)查問卷結(jié)果表明，流域生態(tài)補償具有綜合效益，包括水質(zhì)改善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生物多樣性保護、區(qū)域形象改善等，其中促進水質(zhì)改善和飲用水安排是最為顯著的效益。83.22%的受訪者認為流域生態(tài)補償促進水質(zhì)改善（圖8）。各跨省流域補償協(xié)議斷面水質(zhì)達到或優(yōu)于生態(tài)保護補償協(xié)議確定的保護目標(biāo)，切實保障用水和飲水安全。如，對于新安江生態(tài)補償，2005—2017年，千島湖湖體水質(zhì)總體為優(yōu)，保持Ⅰ～Ⅱ類；2011年后，穩(wěn)定保持為Ⅰ類，主要指標(biāo)中，高錳酸鹽指數(shù)濃度、氨氮濃度均在Ⅰ類以下，并在2011年后出現(xiàn)拐點，呈下降趨勢；總磷濃度在2010年前后出現(xiàn)拐點，濃度呈下降趨勢，并達到湖庫Ⅰ類（0.01 mg/L）；總氮濃度總體在1.0 mg/L上下波動，水環(huán)境質(zhì)量總體持續(xù)趨好。汀江流域象洞溪羊角電站斷面從2016年9月開始，水質(zhì)從劣Ⅴ類逐步提升，2016年至今水質(zhì)穩(wěn)定在Ⅲ類以上。68.53%的受訪者認為流域生態(tài)補償促進了飲用水安全。河北省引灤入津流域黎河橋、沙河橋兩協(xié)議斷面水質(zhì)Ⅲ類水月達標(biāo)率分別為從29%、43%提高到100%，灤河流域干流主要監(jiān)測斷面的年均值水質(zhì)由Ⅴ類、劣Ⅴ類改善達到的Ⅳ類、Ⅲ類，保護了密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境，保障了首都及天津市水源安全。

圖8 流域生態(tài)補償政策實施效果分析

生態(tài)補償促進了產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。78.33%的受訪者認為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效益顯著（圖9），有效平衡了生態(tài)保護貢獻者與受益者利益，推進了流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，培育了生態(tài)化、多元化的優(yōu)勢特色綠色產(chǎn)業(yè)。2012—2018年，新安江流域黃山市三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例由11.4∶46.3∶42.3調(diào)整優(yōu)化為8.4∶34.9∶56.7，GDP年均增長8.3%，單位GDP能耗年均下降3.06%。自河北省引灤入津流域上下游生態(tài)補償實施以來，承德市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了明顯成效，2018年綠色產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達到39%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長16.3%，服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟增長貢獻率超過70%。

圖9 流域生態(tài)補償對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響

流域生態(tài)補償促進了就業(yè)和脫貧攻堅工作。84.62%的受訪者認為流域生態(tài)補償對脫貧產(chǎn)生正向影響（圖10）。自開展河北省引灤入津流域上下游生態(tài)補償以來，承德市脫貧攻堅成效明顯，2018年承德全市14.31萬貧困群眾實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率下降到2.52%，平泉市高質(zhì)量脫貧出列，興隆縣、灤平縣、承德縣達到貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)。赤水河流域的四川省古藺縣實施萬畝甜橙基地、千畝趕黃草核心基地、千畝高山優(yōu)質(zhì)蔬菜核心基地等項目，帶動904戶貧困戶人均增收3 000余元。76.93%的受訪者認為流域生態(tài)補償對就業(yè)產(chǎn)生正面影響（圖11）。通過補償協(xié)議搭建合作溝通平臺，促進上下游協(xié)同發(fā)展。黃山市融入杭州都市圈，謀求園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、人才、文化、旅游、論壇等方面加強多元合作，推動全流域一體化發(fā)展和 保護。

圖10 流域生態(tài)補償對脫貧攻堅的影響

圖11 流域生態(tài)補償對綠色就業(yè)的影響

3 跨省流域生態(tài)補償實施存在的問題

流域橫向生態(tài)補償機制缺乏持續(xù)性。一是生態(tài)補償指標(biāo)體系單一，補償基準(zhǔn)不夠合理。部分流域生態(tài)補償指標(biāo)僅考慮了水質(zhì)，未充分考慮水量與水生態(tài)安全因素。部分省份補償基準(zhǔn)偏低，未能促進流域水環(huán)境質(zhì)量進一步改善；部分流域補償基準(zhǔn)較高，水質(zhì)改善即將面臨天花板效應(yīng)。二是生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補償方式單一。流域生態(tài)補償資金標(biāo)準(zhǔn)主要由上下游政府部門協(xié)商確定，不僅沒有體現(xiàn)機會成本、污染治理成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值等因素，也致使補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計缺乏科學(xué)依據(jù)，生態(tài)補償考核標(biāo)準(zhǔn)難以支撐“三水統(tǒng)籌”需求。三是流域生態(tài)補償方式以資金補償為主，對各級財政依賴大。除南水北調(diào)中線等外，基本上各跨省界流域上下游尚未建立起有效的共建共享機制，上下游還需通過實施多元化補償進一步推動協(xié)同發(fā)展。

流域橫向補償資金項目機制不合理。一是中央財政獎補資金不能滿足流域生態(tài)環(huán)境保護需要，中央財政投入力度亟須加強。二是上游地區(qū)補償金額不高，地方政府缺乏配套資金，跨省流域生態(tài)保護建設(shè)投入的橫向補償資金不足，生態(tài)補償資金主要用于生態(tài)工程建設(shè)。三是地方對流域補償資金的使用范圍理解不一致，支持項目缺少統(tǒng)籌謀劃，項目設(shè)計問題導(dǎo)向不足，績效考核不夠明確，項目儲備較少，部分生態(tài)環(huán)境保護治理項目沒有相應(yīng)的建設(shè)程序和標(biāo)準(zhǔn)可參照，較難進入招投標(biāo)程序，影響資金和項目進展。

流域生態(tài)補償實施保障存在短板。一是流域上下游各個地區(qū)自然地理條件不同，所處的生態(tài)功能區(qū)也有差異，利益關(guān)系具有復(fù)雜性?？缡〗缌饔蛏舷掠问》葜g經(jīng)濟差異大，生態(tài)環(huán)境保護需求目標(biāo)不同，對補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的認識不同。二是地方各自為政，不容易主動放棄自身的利益去維護公共利益。生態(tài)補償機制是一項以經(jīng)濟手段為主，調(diào)節(jié)相關(guān)方利益關(guān)系的制度安排，但各地方大都存在補償資金不足，缺乏細化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等，導(dǎo)致上下游之間的環(huán)境賬、經(jīng)濟賬難以核算。三是由于一些地區(qū)關(guān)于環(huán)境服務(wù)、生物多樣性等方面監(jiān)測能力、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，生態(tài)效益的衡量存在一定難度，導(dǎo)致一些補償標(biāo)準(zhǔn)的計量方法的適用性或者評價結(jié)果缺乏說服力。四是水環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度還沒有建立起來，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易流轉(zhuǎn)體系尚未建立，難以充分發(fā)揮市場力量。

4 政策建議

持續(xù)探索構(gòu)建完善的流域生態(tài)補償長效機制。一是以流域為單位，對全流域生態(tài)發(fā)展、水資源保護等進行統(tǒng)籌規(guī)劃。建立聯(lián)防共治機制，完善聯(lián)席工作制度，鼓勵上下游省份共同編制流域橫向生態(tài)補償實施方案及流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，共同實施跨省生態(tài)環(huán)境保護與治理項目，定期協(xié)商推進流域保護與治理，聯(lián)合查處跨界違法行為，聯(lián)合開展水質(zhì)監(jiān)測。二是明確跨省界交界斷面的責(zé)任主體，明確流域在各行政交界斷面的水質(zhì)要求，建立流域環(huán)境協(xié)議，并因地制宜落實生態(tài)補償方式。三是研究制定中央儲備庫相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、制度和規(guī)范，加大中央項目儲備庫儲備力度，加強對地方實施的技術(shù)指導(dǎo)。四是推動建立生態(tài)補償績效評估機制，完善社會經(jīng)濟效益評價指標(biāo)體系。完善流域水資源生態(tài)補償金融制度、水資源生態(tài)補償矛盾糾紛化解制度等配套制度措施，以保障流域水資源的持續(xù)發(fā)展。

逐步建立健全市場化、多元化生態(tài)補償機制。一是拓寬補償資金來源渠道。國家和地方財政應(yīng)加大補償資金投入力度，拓寬補償資金來源渠道，鼓勵多元主體進入環(huán)保市場，通過各種方式吸引社會資本。通過搭建資金整合平臺，將中央基建投資、退耕還林還草、水污染防治等中央財政資金，以及地方財政相關(guān)資金整合使用，形成資金合力，創(chuàng)新資金使用方式。二是拓展多元化補償方式。鼓勵根據(jù)實際需求，拓展項目援助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多元化補償方式。三是加大社會資本投入力度，探索開展流域碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易和水權(quán)交易等試點，探索推廣產(chǎn)業(yè)鏈綠色金融等加大金融政策創(chuàng)新與支持。

健全流域生態(tài)保護補償實施支撐體系。一是深入推進跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償試點，指導(dǎo)上下游省份簽訂并落實補償協(xié)議。二是合理選取補償指標(biāo)，制定補償基準(zhǔn)。結(jié)合流域?qū)嶋H，動態(tài)管理指標(biāo)體系，綜合考慮水質(zhì)、水量指標(biāo)，鼓勵水質(zhì)優(yōu)良區(qū)域增加水生態(tài)指標(biāo)。以科學(xué)的補償基準(zhǔn)實現(xiàn)流域水質(zhì)改善?？缡×饔蜓a償基準(zhǔn)應(yīng)高于國家水質(zhì)目標(biāo)要求，省內(nèi)流域補償基準(zhǔn)應(yīng)不低于國家目標(biāo)要求。三是科學(xué)確定資金補償標(biāo)準(zhǔn)。流域上下游地區(qū)應(yīng)根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，綜合考慮上游地區(qū)的發(fā)展機會成本、保護治理成本、下泄水量保障、水質(zhì)改善收益、下游支付能力等因素，科學(xué)確定資金補償標(biāo)準(zhǔn)，更好體現(xiàn)激勵與約束原則。積極推動新安江等流域在發(fā)展與保護統(tǒng)一框架下探索補償標(biāo)準(zhǔn)與實施機制。