新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的城市更新探討

邢碩

摘 要：在未來的五至十年內(nèi)，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)將進(jìn)入以質(zhì)量為核心的轉(zhuǎn)型升級的建設(shè)新階段。因此，國際國內(nèi)的城市更新學(xué)者就如何快速轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、如何優(yōu)先發(fā)展城市內(nèi)涵與文化名片、如何進(jìn)行城市品質(zhì)創(chuàng)新建設(shè)等，展開了一系列的討論。城市更新，作為推動(dòng)城市主題自我調(diào)節(jié)與發(fā)展的關(guān)鍵，自城市誕生之日起便已存在，如20世紀(jì)中葉西方發(fā)達(dá)國家的部分城市中出現(xiàn)的“城市病”，就是如今重視并逐步推動(dòng)城市更新的導(dǎo)火索。城市更新，換言之就是中國時(shí)常出現(xiàn)的棚戶區(qū)改造、城市環(huán)境治理與綜合改建等名詞與現(xiàn)象。當(dāng)前我國多地根據(jù)自身城市特色進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新與探索。

關(guān)鍵詞：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué);城市更新;策略;

Abstract：In the next five to ten years， China's urbanization construction will enter a new stage of transformation and upgrading with quality as the core. Therefore， international and domestic urban renewal scholars have launched a series of discussions on how to quickly change the urban development mode， how to give priority to the development of urban connotation and cultural business cards， and how to carry out the innovative construction of urban quality. Urban renewal， as the key to promoting the self-regulation and development of urban theme， has existed since the birth of the city. For example， the "urban disease" in some cities in western developed countries in the middle of the 20th century is the fuse to pay attention to and gradually promote urban renewal. Urban renewal， in other words， is the terms and phenomena of shanty town transformation， urban environmental governance and comprehensive reconstruction in China. At present， many places in China have made bold innovation and exploration according to their own urban characteristics.

key word： New Institutional Economics; urban renewal; strategy

引言

城市是人類文明的結(jié)晶，文明是一座城市的靈魂。一個(gè)城市的文明程度，是城市綜合競爭力的重要組成部分，也是城市形象和發(fā)展水平的體現(xiàn)。剛剛召開的全市創(chuàng)建全國文明城市暨城市更新行動(dòng)啟動(dòng)大會(huì)，開啟了創(chuàng)建全國文明城市的新征程、吹響了實(shí)施城市更新行動(dòng)的沖鋒號。黨的十八大以來，對做好城市工作和文明創(chuàng)建工作作出了一系列重要論述，黨的十九大又提出新的要求，為我們創(chuàng)建全國文明城市、實(shí)施城市更新行動(dòng)指明了方向、提供了遵循。抓好這兩項(xiàng)工作，不是錦上添花的選擇題，而是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必答題。

1新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

高質(zhì)量的制度是經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)條件與核心要素，是影響經(jīng)濟(jì)增長的核心因素。在新發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”乃至更長時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主題。近幾十年來新的技術(shù)革命及其伴隨而來的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式極大地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)帶來了新發(fā)展與舊經(jīng)濟(jì)制度的沖突，造就了對制度創(chuàng)新的強(qiáng)烈需求。技術(shù)進(jìn)步只能表征一般的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，而比較和分析制度變遷能追根溯源解釋技術(shù)為何出現(xiàn)并發(fā)生。高質(zhì)量的關(guān)鍵在于提高生產(chǎn)效率，擺脫過去粗放式增長，形成以創(chuàng)新為基礎(chǔ)的新動(dòng)能及新的增長模式，而政府、企業(yè)、市場主體在生產(chǎn)、治理階段中效率的提升本質(zhì)上就是從一種交易費(fèi)用較高的制度轉(zhuǎn)向交易費(fèi)用更低的制度安排的結(jié)果。由此，改革不合理的制度安排、推動(dòng)制度創(chuàng)新與演進(jìn)是實(shí)現(xiàn)各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體“高質(zhì)量發(fā)展”的關(guān)鍵，以交易費(fèi)用為基礎(chǔ)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為深入理解高質(zhì)量內(nèi)涵、衡量與提升各主體生產(chǎn)效率提供了新的理論分析視角。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)過去探討了諸如不完全合約、產(chǎn)權(quán)配置、公地悲劇、集體行動(dòng)、制度變遷等各類經(jīng)典經(jīng)濟(jì)問題，與法律、歷史、政治科學(xué)、社會(huì)學(xué)等各個(gè)學(xué)科交叉綜合，研究面和適用性較廣。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)形成了以交易費(fèi)用為核心的分析范式，并為經(jīng)濟(jì)分析提供新的理論視角，然而該領(lǐng)域過去熱衷于比較分析、案例分析和口述研究等，隨著制度因素日益受到重視，新技術(shù)和新方法的不斷革新應(yīng)用，使得及時(shí)關(guān)注新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展前沿動(dòng)向尤為重要。

2城市更新的進(jìn)展概述

城市更新的本質(zhì)是改舊得新，總體可以分為增量時(shí)代的更新和存量時(shí)代的更新。在增量時(shí)代，我國的城鎮(zhèn)化率處于不斷升高的狀態(tài)，城市規(guī)模尚存在巨大的擴(kuò)張潛力。地方政府依靠土地政策謀求發(fā)展，城市更新的思路以新城建設(shè)為主，多采用大拆大建的模式，通過土地增值、出售新造的建筑獲得大量資本。這個(gè)階段城市更新的特點(diǎn)為面積擴(kuò)張、樓宇重建、注重物質(zhì)、成本低而產(chǎn)出高等，短時(shí)間內(nèi)，城市面貌煥然一新，地方政府、房地產(chǎn)商因此獲得巨大收益。隨著人們對居住環(huán)境的認(rèn)識和要求不斷提高，改造功能衰退的舊城區(qū)將成為城市的常態(tài)。而且隨著城市發(fā)展從增量時(shí)代進(jìn)入存量時(shí)代，舊思維模式下的城市更新無法適應(yīng)新時(shí)代需求，諸如“城市古跡破壞”“社區(qū)衰敗瓦解”“公眾參與不夠”等一系列負(fù)面問題隨之產(chǎn)生，城市更新也面臨轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的需求。在理論研究和實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，城市更新開始向綜合化、有機(jī)化、生態(tài)化、傳承化、多元化的方向發(fā)展，“有機(jī)更新”“可持續(xù)更新”的概念也相繼提出。更多的城市開始選擇新理念下的更新，在實(shí)踐中不斷完善城市更新的理論方法。

3城市更新過程中產(chǎn)生的問題

3.1缺乏控規(guī)措施

在我國城市整體建設(shè)規(guī)劃用地管理方面，控規(guī)用地是一項(xiàng)重要的管理措施，主要目的是針對規(guī)劃用地管理性質(zhì)和具體控制用地指標(biāo)的確定。我國控規(guī)用地指標(biāo)的確立缺乏科學(xué)性和靈活性，為提高操作與管理效率，我國相關(guān)部門編制了一套完整的控制指標(biāo)，并模式化地套用到規(guī)劃區(qū)域的所有地塊，使得控規(guī)指標(biāo)在全國范圍內(nèi)趨同，導(dǎo)致城市地域特色逐漸消失，難以保證城市空間環(huán)境的高質(zhì)量。我國以往的規(guī)劃控規(guī)主要針對尚未建成開發(fā)的西部地區(qū)，在新區(qū)整體規(guī)劃體系布局和發(fā)展指標(biāo)體系設(shè)定的工作過程中，難以結(jié)合新區(qū)建設(shè)實(shí)際情況進(jìn)行系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析。

3.2整體規(guī)劃實(shí)施困難

開展我國城市更新管理工作的一個(gè)重點(diǎn)任務(wù)就是對我國城市用地資源進(jìn)行合理出讓和規(guī)劃管理，制定有關(guān)我國城市用地的具體性質(zhì)和城市開發(fā)用地利用具體情況的詳細(xì)法律規(guī)定，使我國城市更新管理工作有據(jù)可依。但此設(shè)計(jì)方法對于未來城市景觀環(huán)境的綜合改造利用效果有限，城市建筑密集型地區(qū)新建景觀區(qū)的數(shù)量較少，景觀高度也要在國家規(guī)定高度標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，給未來城市用地的綜合規(guī)劃增加了難度。相關(guān)部門應(yīng)充分結(jié)合市政城市形態(tài)和城區(qū)土地和水資源利用現(xiàn)狀，對各個(gè)市政工程建設(shè)項(xiàng)目的決策可行性和規(guī)劃實(shí)施中的價(jià)值因素予以綜合分析，將市政城市更新與規(guī)劃控規(guī)協(xié)調(diào)管理結(jié)合起來，以逐步提高市政城市規(guī)劃項(xiàng)目設(shè)計(jì)的決策科學(xué)性與決策合理性。

4新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的城市更新策略

4.1提出城市空間治理、社會(huì)治理、行政管理、投融資等體制機(jī)制改革舉措

在一般性地討論城市空間治理、社會(huì)治理、行政管理、投融資等體制機(jī)制基礎(chǔ)上，應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，積極開展“系統(tǒng)集成改革”。一方面，城市管理的精細(xì)化水平是各自領(lǐng)域改革是不是深入的體現(xiàn);另一方面，城市治理的智慧化是是“系統(tǒng)集成改革”的有效手段。通過精細(xì)化方法和智慧化手段推進(jìn)新型城市建設(shè)發(fā)展，是擬解決的難點(diǎn)問題。之所以說其是難點(diǎn)問題，主要是因?yàn)槊總€(gè)城市的情況不同，管理水平和治理能力有別。

4.2發(fā)展綠色交通體系

建立可持續(xù)發(fā)展的交通體系意味著更新城市的動(dòng)脈系統(tǒng)，可以起到緩解交通擁堵、降低能源消耗、提升環(huán)境質(zhì)量、改善居民生活體驗(yàn)等多種效果，從刺激生態(tài)旅游的角度為城市生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供動(dòng)力。一是在規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地開發(fā)上，提倡緊湊型的城市，避免再造成“工作一城、生活另一城”的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)城市交通路線的簡練，減少出行時(shí)間。二是在出行方式上，支持便利的公共交通體系，擴(kuò)大公共交通的輻射范圍，保證公共交通路線的高效利用。三是推行運(yùn)用智能交通系統(tǒng)，提高交通工具的精準(zhǔn)度和運(yùn)行效率。四是基于城市調(diào)查統(tǒng)計(jì)，規(guī)劃建造足夠且先進(jìn)的停車場等配套設(shè)施，減少無謂的交通量。

4.3以社區(qū)為主導(dǎo)推進(jìn)城市更新的進(jìn)行

眾所周知，未來城市更新發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)放在構(gòu)建精神文明社會(huì)上，因此，作為城市各區(qū)域內(nèi)精神文化的載體——社區(qū)，便應(yīng)擔(dān)負(fù)起主導(dǎo)、推動(dòng)城市更新進(jìn)程的責(zé)任。其中，社區(qū)內(nèi)的建筑物產(chǎn)權(quán)持有人（即業(yè)主），是具有主動(dòng)參與城市更新工作動(dòng)機(jī)的主要群體。社區(qū)要想做好主導(dǎo)與更新工作，就必須推動(dòng)相關(guān)參與激勵(lì)制度的研究，加強(qiáng)社區(qū)主體參與城市更新的主動(dòng)性與自覺性，構(gòu)建群體共識的文化認(rèn)同。同時(shí)，政府層面也應(yīng)做好決策權(quán)給予準(zhǔn)備，引發(fā)社會(huì)群體的自覺自發(fā)秩序，從意識層面推動(dòng)社會(huì)內(nèi)的自我修復(fù)。要知道，城市具備的文化標(biāo)簽與內(nèi)涵，才是該城市的立身之本，所以切不可過分強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，因?yàn)檎鲗?dǎo)下的理性、現(xiàn)代化改造，有可能導(dǎo)致城市特點(diǎn)與文明文化的喪失。

4.4以“城市更新行動(dòng)”推進(jìn)新型城市建設(shè)發(fā)展

新型城市建設(shè)發(fā)展是一個(gè)實(shí)踐問題，需要理論指導(dǎo)。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程已經(jīng)啟動(dòng)，我國城市也進(jìn)入從高速發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，要重新深入思考“什么是新型城市？其如何建設(shè)發(fā)展？”這個(gè)重大問題。新型城市還只是一個(gè)新概念，如何向現(xiàn)代化城市邁進(jìn)，如何真正將高質(zhì)量發(fā)展理念落到城市的建設(shè)發(fā)展實(shí)際中，不僅需要我們在思想觀念上進(jìn)行改變，而且要在實(shí)際工作中大膽地進(jìn)行改革。為貫徹、落實(shí)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》）中有關(guān)城市更新的指示精神，全國上下掀起了“實(shí)施城市更新行動(dòng)”的熱潮，有力地推動(dòng)了城市建設(shè)的新發(fā)展。城市更新主張城市建設(shè)應(yīng)該遵循城市內(nèi)在的秩序和規(guī)律，順應(yīng)城市的肌理，采用適當(dāng)?shù)囊?guī)模、合理的尺度，依據(jù)改造的內(nèi)容和要求，妥善處理關(guān)系，在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上探求城市的更新發(fā)展;另一方面，城市更新是提升踐行城市更新品質(zhì)的方法和途徑，對城市中已不適應(yīng)一體化城市社會(huì)生活的地區(qū)加以必要的改建，使之重新發(fā)展和繁榮。

4.5選取最佳的設(shè)計(jì)方法

城市規(guī)劃設(shè)計(jì)主要分為宏觀城市設(shè)計(jì)和微觀城市設(shè)計(jì)兩個(gè)部分。對我國城市建筑整體空間情況進(jìn)行的分析設(shè)計(jì)是。城市宏觀規(guī)劃設(shè)計(jì)的范疇，主旨在于確定城市的整體空間結(jié)構(gòu)和功能體系。城市微觀環(huán)境設(shè)計(jì)更偏向于現(xiàn)代城市主體建筑中的公共信息界面的設(shè)計(jì)、實(shí)施方案以及不斷更新的環(huán)境控制。由于每個(gè)城市所在地域地理環(huán)境存在較大差異，在地域城市更新設(shè)計(jì)過程中，需要因地制宜，針對城市地理環(huán)境差異選擇不同的城市環(huán)境設(shè)計(jì)更新方法。相對于傳統(tǒng)宏觀上的設(shè)計(jì)，微觀上的設(shè)計(jì)目前應(yīng)用更廣泛。微觀調(diào)研設(shè)計(jì)將不斷提升我國城市環(huán)境質(zhì)量水平作為首要任務(wù)，主要采用小型大范圍、輕量化的設(shè)計(jì)思路和漸進(jìn)式的設(shè)計(jì)方式，摒棄了大量小規(guī)模的宏觀調(diào)研活動(dòng)。小規(guī)模范圍的城市改造設(shè)計(jì)升級不僅不會(huì)直接破壞一個(gè)城市的內(nèi)部整體景觀布局，還能夠起到美化城市細(xì)節(jié)的重要作用，使城市建筑物設(shè)計(jì)更具活力與生命力。

結(jié)束語

當(dāng)前，城市更新已成為各大城市優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升功能的主要手段，更新理念也從單一的物質(zhì)更新轉(zhuǎn)向包含建筑更新、文化更新、產(chǎn)業(yè)更新、科技更新等在內(nèi)的系統(tǒng)更新。創(chuàng)建全國文明城市，實(shí)施城市更新行動(dòng)，既有階段性重點(diǎn)任務(wù)，又有需要長期努力的工作，是檢驗(yàn)全市黨員干部“成色”的試金石。因此，不僅需要突出重點(diǎn)、把握關(guān)鍵，掛圖作戰(zhàn)、倒排工期，更要由里及表、由點(diǎn)到面，持續(xù)用力、久久為功，堅(jiān)決反對形式主義、官僚主義，杜絕“形象工程”“面子工程”。面對中華復(fù)興之偉業(yè)，以人民為中心，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)中國的城市群體進(jìn)一步完善城市的結(jié)構(gòu)與功能，既是讓它們能夠沒有疾病纏身而愈發(fā)地富有朝氣、充滿活力、煥發(fā)新生、再造繁榮，也是從文明的高度讓更多的中國城市成為承載與傳遞新中華文明的“使者”，向世界展示東方的營城智慧與形象。

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