以改革創(chuàng)新持續(xù)提升中國糧食與食品安全保障能力

一年前，我們以“建立高效、開放、可持續(xù)的糧食安全保障體系”為主題，對糧食安全領(lǐng)域的重大議題進行了深入討論，會議成果受到廣泛關(guān)注，發(fā)揮了重要作用。今天，我們圍繞“以改革創(chuàng)新持續(xù)提升糧食與食品安全保障能力”這一主題，繼續(xù)進行深入討論，期待本次會議同樣取得豐碩成果。

在去年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上，習(xí)近平總書記把切實保障國家糧食安全放在各項經(jīng)濟工作的首位，明確提出了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。前不久，李克強總理在聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)表的演講中指出，“民以食為天”是長久以來中國人所奉行的理念，我們將始終堅持立足國內(nèi)實現(xiàn)糧食基本自給。這充分表明，中國領(lǐng)導(dǎo)人在治國理政中高度重視保障國家糧食安全。

作為一個發(fā)展中的人口大國，為保障全體國民吃得飽、吃得放心，我們付出了艱苦努力，取得了明顯成績。從1978年到2013年，中國糧食產(chǎn)量提高了98%，油料產(chǎn)量提高了近6倍，水果產(chǎn)量提高了37倍多，水產(chǎn)品產(chǎn)量提高了12倍多。從1996年到2013年，中國肉類產(chǎn)量提高了86%，禽蛋產(chǎn)量提高了46%，奶類產(chǎn)量提高了近4倍。目前中國城鄉(xiāng)市場上各種食品琳瑯滿目，消費者的選擇余地大大提高。在保證數(shù)量充足、品種豐富的同時，我們正在努力提高食品安全保障水平。近年來，全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格率總體保持在95%以上，2013年接近97%，今年前三季度為97.3%。食品安全監(jiān)督抽查合格率總體也保持在90%以上。

成績來之不易，但必須清醒地看到，在糧食與食品安全保障水平和保障能力方面我們?nèi)源嬖谳^大差距，如何有效保障城鄉(xiāng)居民對食品消費在數(shù)量和質(zhì)量上的新要求，將是一項長期而又充滿挑戰(zhàn)的艱巨任務(wù)：

——從數(shù)量需求來看，全社會對糧食的需求峰值遠未到來。人口總量、城鎮(zhèn)化、居民收入是影響糧食需求總量的三大因素。未來一個時期，中國人口總量、城鎮(zhèn)化水平、城鄉(xiāng)居民收入水平都會持續(xù)增長，將共同推動糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品消費總量持續(xù)增加。人口總量方面，學(xué)術(shù)界對中國人口峰值的預(yù)測結(jié)果存在較大差異，大致在14億-15億之間，按照2013年底13.6億人的基數(shù)推算，中國人口總量還將增加0.4至1.4億人。多一個人，就多一張嘴要吃飯。以目前人均年消費400公斤糧食估算，屆時僅人口增長就會導(dǎo)致糧食需求總量增加160億至560億公斤。城鎮(zhèn)化水平方面，目前中國按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅36%，按常住人口計算的城鎮(zhèn)化率也僅為53.7%，離發(fā)達國家80%左右的平均水平還有很大發(fā)展空間。研究表明，盡管城鎮(zhèn)居民口糧消費低于農(nóng)村居民，但對畜產(chǎn)品的消費高于農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)居民對糧食的直接和間接消費之和要高于農(nóng)村居民，人口從農(nóng)村遷向城鎮(zhèn)會增加對糧食的消費總量。居民收入方面，隨著中國經(jīng)濟不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入也將不斷提高。溫飽問題基本解決之后、食物消費結(jié)構(gòu)調(diào)整到位之前，收入水平提高既會導(dǎo)致口糧消費減少，但相應(yīng)也會導(dǎo)致動物性食物消費增加，對糧食的總體消費會增加。根據(jù)日本、韓國等與中國飲食習(xí)慣近似國家的食物消費增長規(guī)律，大約人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到2萬美元時，食物消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級才能基本到位。我們離這個收入水平還有很大差距?？傊?，未來一個時期，中國人口總量將繼續(xù)增加，將處于城鎮(zhèn)化率從50%到70%的快速發(fā)展階段，處于從中高收入國家向高收入國家邁進的發(fā)展階段。這一時期將是中國食物消費結(jié)構(gòu)持續(xù)轉(zhuǎn)變的時期，肉禽蛋奶魚等動物性食物消費還有很大增長空間，糧食總需求量必將持續(xù)增加。

——從質(zhì)量需求來看，城鄉(xiāng)居民對糧食和食品的品質(zhì)和安全要求越來越高。隨著城鄉(xiāng)居民收入和生活水平的提高，健康意識不斷提升，對食物消費的需求也隨之向更高層次提升。人們已不滿足于吃飽，進而要求品種多樣、質(zhì)量上乘，特別是安全放心。但由于生產(chǎn)經(jīng)營方式落后，一些市場參與主體的誠信缺失，加之市場法治監(jiān)管環(huán)節(jié)較為薄弱，中國食品安全的基礎(chǔ)還不牢固，一些環(huán)節(jié)的問題還十分突出。中國人多地少，需要發(fā)展集約農(nóng)業(yè)，需要使用農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品以提高單產(chǎn)，但使用不當(dāng)也會產(chǎn)生過多殘留。中國有2億多個農(nóng)戶、40多萬家食品生產(chǎn)企業(yè)、300多萬個食品經(jīng)營主體，以及難以計數(shù)的小作坊、小攤販。食品安全的技術(shù)性、專業(yè)性、隱蔽性強，監(jiān)管部門、生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者之間很難達到完全的信息對稱。從田間到餐桌、從地頭到舌尖，任何一個環(huán)節(jié)出問題，都可能產(chǎn)生不安全事件。我們現(xiàn)在已生活在大數(shù)據(jù)信息化的時代，一個局部問題、個案事件，都有可能迅速傳播，產(chǎn)生巨大影響。近年來食品安全問題是社會廣泛關(guān)注的熱點問題之一，也是令人頭疼的一個問題。如何通過加強全過程監(jiān)管，切實保障食品安全，是一個長期挑戰(zhàn)而艱巨的任務(wù)。

——從生產(chǎn)成本來看，糧食生產(chǎn)的比較優(yōu)勢將持續(xù)減弱。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，近年來中國糧食生產(chǎn)成本快速提高。2004-2012年，稻谷、小麥、玉米三種主糧的土地成本年均增長15.7%，人工成本年均增長10.4%，物質(zhì)與服務(wù)費用年均增長8.7%，都高于同期三種主糧生產(chǎn)價格7.3%的上漲速度，農(nóng)民種糧的比較效益明顯下降。問題在于，中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程尚未結(jié)束，糧食生產(chǎn)成本上升的進程也未結(jié)束。在未來發(fā)展進程中，糧食生產(chǎn)所需的人工、土地、物質(zhì)、服務(wù)等費用還將繼續(xù)增長，這些費用的剛性增長還難以靠技術(shù)進步來彌補，結(jié)果就是糧食生產(chǎn)成本還將繼續(xù)提高。目前中國主要糧食品種國內(nèi)市場價格已經(jīng)高于進口到岸稅后價格，開始出現(xiàn)凈進口，今后這很有可能成為一種常態(tài)。面對成本上升和進口增加的雙重擠壓，發(fā)展國內(nèi)糧食生產(chǎn)的難度將越來越大。

——從資源環(huán)境來看，糧食生產(chǎn)發(fā)展面臨硬約束。今年，中國糧食將可能實現(xiàn)十二連增，這是好事。但是，我們更要清醒地認(rèn)識到，中國農(nóng)業(yè)面臨的突出問題是產(chǎn)能嚴(yán)重透支。目前中國所實現(xiàn)的糧食生產(chǎn)能力中，相當(dāng)部分是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取的。中國單位面積化肥、農(nóng)藥使用量大大超過世界平均水平，也遠遠超過合理使用水平。有近一半的農(nóng)膜殘留在土壤中，造成“白色污染”。由于長期超采地下水，華北平原已形成大面積漏斗區(qū)。全國約有5000萬畝的中度和重度污染耕地仍在繼續(xù)耕種，這類耕地大多分布在中國農(nóng)業(yè)高產(chǎn)地區(qū)。中國有6000多萬畝陡坡耕地、4000多萬畝嚴(yán)重沙化耕地在繼續(xù)耕作。中國還開墾了很多不該開墾的濕地。這些都嚴(yán)重透支了生態(tài)，且在短中期內(nèi)難以恢復(fù)，這不僅影響國家生態(tài)安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，也影響糧食質(zhì)量安全，最終是危害人們的生存環(huán)境、生活質(zhì)量，甚至是生命健康。在未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展中，如何有序退出這些“不健康”產(chǎn)能、促進農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，又不對全國糧食產(chǎn)量造成大的影響，對一個十多億人口的發(fā)展中大國來說，這挑戰(zhàn)不能說不嚴(yán)峻。

應(yīng)對糧食與食品安全面臨的新形勢新挑戰(zhàn)，根本出路在于以改革創(chuàng)新的思路推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。中共十八屆三中全會會作出了全面深化改革的決定，中共十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的決定，我們要按照這兩個決定的精神，圍繞持續(xù)提升糧食與食品安全保障能力，加大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域改革開放力度和依法治農(nóng)、依法保障食品安全力度。

一要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。無論是應(yīng)對糧食生產(chǎn)成本上升，還是從源頭上確保食品安全，都要求解決好中國家庭農(nóng)業(yè)規(guī)模過小的問題。適度擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，有利于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、抑制糧食生產(chǎn)成本上升，也有利于實行農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、降低質(zhì)量安全隱患。中國家庭農(nóng)場已發(fā)展到87萬家，平均規(guī)模達到13公頃，農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量超過110萬家，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量和發(fā)展方向。要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，以家庭農(nóng)場和合作社為主導(dǎo)，積極發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。要深化農(nóng)村土地制度改革，加快承包地確權(quán)、登記、頒證步伐，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)已經(jīng)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)和進城定居落戶的承包戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，為留在農(nóng)村、有志務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶擴大經(jīng)營規(guī)模創(chuàng)造條件。要健全多元化的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，為規(guī)模經(jīng)營者提供信息、技術(shù)、購銷、金融、農(nóng)機等全方位服務(wù)。

二要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技進步機制，發(fā)揮科技對保障糧食與食品安全的支撐作用。近年來，中國農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用步伐加快，2013年科技進步對農(nóng)業(yè)增長的貢獻率提高到55.2%，主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化率達到59.5%，良種覆蓋率在96%以上，科技進步已成為提高糧食產(chǎn)量和保障食品安全的關(guān)鍵措施。然而，發(fā)達國家農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率一般在70%到80%，有些國家超過90%，中國還有很大提升空間。要加快農(nóng)業(yè)科技體制改革，推動農(nóng)科教結(jié)合、產(chǎn)學(xué)研協(xié)作，促進科技與農(nóng)業(yè)深度融合。既要大幅度增加國家財政對農(nóng)業(yè)科技的投入，又要加強農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)運用和保護，健全技術(shù)創(chuàng)新激勵機制，引導(dǎo)社會資本向農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新集聚。加強農(nóng)業(yè)科技人才隊伍建設(shè)，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的人力資本水平。

三要完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護機制，提高糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力。建設(shè)生態(tài)文明，是中國政府追求的目標(biāo)，也是對子孫后代的莊嚴(yán)承諾。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，必須把生態(tài)環(huán)境可持續(xù)作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，在資源環(huán)境可承載的范圍內(nèi)來挖掘糧食生產(chǎn)潛力，以解決好地少水缺的資源環(huán)境約束為導(dǎo)向，大力發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)。要加快實施土壤污染治理，通過環(huán)境風(fēng)險評估確定重點治理區(qū)域，根據(jù)污染程度確定治理方式，調(diào)整作物的種植結(jié)構(gòu)。加快節(jié)水高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，加強農(nóng)業(yè)水污染治理，對華北地下水超采漏斗區(qū)進行綜合治理。推進新一輪退耕還林，開展植樹造林、防沙治沙、濕地保護。完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補償制度，多渠道籌集生態(tài)效益補償資金。

四要強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管機制，切實保障“舌尖上”的安全。習(xí)近平總書記在去年年底召開的中央農(nóng)村工作會議上明確指出，能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的重大考驗。勇于接受這一考驗，最終經(jīng)受住這一考驗，關(guān)鍵在于建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的食品安全監(jiān)管制度，完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，并嚴(yán)格執(zhí)法，讓違法者付出代價。要改革食品安全監(jiān)管體制，解決好多頭分管、責(zé)任不清、職能交叉等問題。落實好地方政府屬地管理責(zé)任，提高基層監(jiān)管能力。落實好生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任，嚴(yán)厲打擊食品安全犯罪。積極推進社會參與、促進社會共治，讓政府、企業(yè)、消費者和新聞媒體等都來參與食品安全治理，讓法制、文化、科技等多方面的要素都發(fā)揮作用。

五要創(chuàng)新兩個市場兩種資源的整合利用機制，為保障國家糧食安全開辟更廣闊渠道。中共十八屆三中全會《決定》明確要求，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，促進國際國內(nèi)要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域如何貫徹這一精神，需要深入研究、統(tǒng)籌謀劃。從中國人多、地少、水缺的資源稟賦出發(fā)，積極主動利用國際市場和國外資源是大勢所趨，也是理性選擇。中國加入WTO后的事實表明，漸進和可預(yù)期的進口增長能實現(xiàn)雙贏。例如，中國大豆進口的增加，帶動了美洲的大豆生產(chǎn)，推動了全球大豆生產(chǎn)和貿(mào)易，同時也適應(yīng)了中國的市場需求，節(jié)約了土地和水資源。要堅持開放、透明、公正的原則，均衡、有序、適度增加緊缺農(nóng)產(chǎn)品的進口，讓世界對中國糧食進口有一個清晰而穩(wěn)定的預(yù)期，避免對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國際農(nóng)產(chǎn)品市場造成明顯沖擊。要加強與主要農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易伙伴國的戰(zhàn)略合作，通過簽訂中長期糧食貿(mào)易協(xié)議，建立穩(wěn)定、多元的進口渠道。發(fā)揮中國優(yōu)勢，以農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移、加工、儲運、貿(mào)易等環(huán)節(jié)為重點，加大對周邊國家、南美、非洲的農(nóng)業(yè)開發(fā)援助和投資，并履行好社會責(zé)任。有效利用跨國農(nóng)業(yè)公司強大的國際網(wǎng)絡(luò)和風(fēng)險管理能力，鼓勵國內(nèi)糧食企業(yè)與跨國農(nóng)業(yè)公司合作，把國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)與全球網(wǎng)絡(luò)有效連接，聯(lián)手保障中國和全球糧食安全。積極參與全球糧食安全治理，推動各項糧食援助承諾得以落實，推動統(tǒng)籌運用金融、貿(mào)易、援助、環(huán)境保護等各項措施系統(tǒng)應(yīng)對全球糧食危機。

六要轉(zhuǎn)變食物消費觀念，建立適合中國資源條件和文化傳統(tǒng)的食物消費結(jié)構(gòu)。中國正處于食物消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型階段，增加動物性食物消費是大勢所趨，有利于提高營養(yǎng)水平、增強國民體質(zhì)。但不合理、不健康的飲食習(xí)慣也在滋長，居民營養(yǎng)不足與過剩并存，營養(yǎng)性疾病快速增長。合理膳食不僅有利于健康，也有利于減輕糧食供給壓力。要以科學(xué)營養(yǎng)理念引導(dǎo)食物合理消費，傳承以植物性食物為主、動物性食物為輔的優(yōu)良膳食傳統(tǒng)，合理改善膳食結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新繁榮中華飲食文化。

足食而安全，是人類社會的共同目標(biāo)。實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要進行科學(xué)決策。作為中國政府的重要智庫，國務(wù)院發(fā)展研究中心長期關(guān)注糧食與食品安全問題，開展了一系列重大課題研究，發(fā)揮了重要作用。我們將繼續(xù)加強與政府部門、國際機構(gòu)和大型企業(yè)的合作研究，共同為保障中國及全球糧食與食品安全作出新的貢獻。

（本文為國務(wù)院發(fā)展研究中心主任、研究員李偉在中國糧食與食品安全戰(zhàn)略峰會開幕式上的致辭）