建議設(shè)置獨(dú)立的天津金融監(jiān)管局

田利輝

近來，天津可能獲批中國(guó)新的自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)的報(bào)道時(shí)見報(bào)端，醞釀多時(shí)的天津自貿(mào)區(qū)方案似乎呼之欲出。的確，天津市近年來GDP增速名列前茅，發(fā)展迅速。在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過的《天津市城市總體規(guī)劃（2005年-2020年）》中，明確將天津市定位為中國(guó)北方的經(jīng)濟(jì)中心。在京津冀一體化的國(guó)家戰(zhàn)略格局中，天津應(yīng)該成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的火車頭。經(jīng)濟(jì)中心的建設(shè)需要金融的推動(dòng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，其金融體制成為瓶頸。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)主要試圖推動(dòng)金融改革，人們也在期待著天津推出更多的金融創(chuàng)新。

然而，天津當(dāng)前金融體量和北京、上海相去甚遠(yuǎn)。在國(guó)家對(duì)天津的金融發(fā)展給予了一系列“先行先試”的優(yōu)惠政策之下，天津金融發(fā)展獲得了難得的歷史機(jī)遇。那么，這些年來，天津金融發(fā)展有何成就和缺憾？天津金融如何才能獲得更快的發(fā)展？天津金融能否支撐北方經(jīng)濟(jì)中心的建設(shè)？我們有必要梳理天津曾經(jīng)的金融改革，除弊揚(yáng)利，使得可能獲批的天津自貿(mào)區(qū)金融發(fā)展有個(gè)更好的定位。

天津的金融實(shí)驗(yàn)和問題

在過去的五六年中，天津金融改革創(chuàng)新和金融業(yè)發(fā)展較為迅速，逐步建立了以傳統(tǒng)金融為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代金融為主干，多元化和開放型金融服務(wù)體系?？萍冀鹑?、消費(fèi)金融、農(nóng)村金融、航運(yùn)金融發(fā)展較快，發(fā)展了場(chǎng)外市場(chǎng)，建設(shè)了多個(gè)交易所，也發(fā)展了排放權(quán)市場(chǎng)，打造了融洽會(huì)國(guó)際直接融資價(jià)值鏈，建立了產(chǎn)業(yè)投資基金試點(diǎn)，形成了私募基金中心，并且開展了外匯試點(diǎn)改革。天津金融業(yè)增加值成倍增長(zhǎng)，金融機(jī)構(gòu)數(shù)量增加了十余倍，銀行業(yè)整體實(shí)力顯著增強(qiáng)，證券期貨市場(chǎng)運(yùn)行較為平穩(wěn)，保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)水平逐步提升?？v向?qū)Ρ?，在中央政府的支持、天津政府的?shí)干和社會(huì)各界的努力下，天津金融發(fā)展成績(jī)斐然。

然而，如果橫向?qū)Ρ?，天津的金融發(fā)展落后于上海、北京和深圳。而且，天津金融創(chuàng)新在高速發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了不少問題。 天津文化藝術(shù)品交易所炒作瘋狂，天津私募股權(quán)基金“活立木”等違規(guī)詐騙，“港股直通車”不了了之，新三板的“全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)”花落北京，天津貴金屬交易所股東“跑路”等等事件讓天津的金融發(fā)展幾經(jīng)坎坷，步履踉蹌，問題重重。

中國(guó)金融監(jiān)管難題

一定意義上講，上述問題的產(chǎn)生部分源自于監(jiān)管缺位?！秶?guó)務(wù)院推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》指出：“在金融企業(yè)、金融業(yè)務(wù)、金融市場(chǎng)和金融開放等方面的重大改革，原則上可安排在天津?yàn)I海新區(qū)先行先試。” 先行先試，是現(xiàn)代人的新詞語，是指先進(jìn)行、先試用;賦予“先行先試”權(quán)，就可以先走一步，搞試點(diǎn)，搞試驗(yàn)，快步走向前。這和自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)質(zhì)很有相同之處。然而，金融是“虛擬經(jīng)濟(jì)”，向來需要頂層設(shè)計(jì)和監(jiān)督管理，否則極易出現(xiàn)詐騙和混亂的情形。所以，先行先試同樣需要集思廣益和深思熟慮的設(shè)計(jì)，而非一哄而起和一呼而散的運(yùn)動(dòng)。這恐怕也是上海自貿(mào)區(qū)至今實(shí)效寥寥的原因。故而，天津在未來的發(fā)展之中，需要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)金學(xué)研的互動(dòng)共進(jìn)，對(duì)于私募股權(quán)、會(huì)展經(jīng)濟(jì)、航運(yùn)金融、農(nóng)村金融、消費(fèi)金融和科技金融等各個(gè)著力點(diǎn)多一些具體路徑的設(shè)計(jì)和探討，也需要不斷探索金融監(jiān)管在金融改革和創(chuàng)新中的作用。

中國(guó)以往實(shí)行的是“一行三會(huì)”下的垂直管理，金融監(jiān)管職能沒有下放給地方政府。一行三會(huì)，九龍治水，迄今為止協(xié)調(diào)乏力。隨著農(nóng)村信用社的深化改革，以及準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的設(shè)立，中央已經(jīng)逐步要求地方政府承擔(dān)這些機(jī)構(gòu)的管理及監(jiān)管職責(zé)。然而，不僅目前中央監(jiān)管和地方監(jiān)管的權(quán)責(zé)劃分沒有明晰，而且地方政府難以對(duì)全國(guó)統(tǒng)一的金融市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)管，難以從國(guó)家層面系統(tǒng)考量和控制金融風(fēng)險(xiǎn)。這樣，地方政府難免出現(xiàn)“重發(fā)展、輕監(jiān)管，重審批、輕監(jiān)控”的問題。

自貿(mào)區(qū)的金融實(shí)驗(yàn)和監(jiān)管問題

2013年12月2日，“中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見”（下稱“央行30條”）推出，賦予了上海自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)“探索投融資匯兌便利”、“擴(kuò)大人民幣跨境使用”、“穩(wěn)步推進(jìn)利率市場(chǎng)化”、“深化外匯管理改革”等權(quán)利。在金融開放戰(zhàn)略方面，最主要的是利率市場(chǎng)化和資本項(xiàng)下可兌換。迄今，這些核心金融實(shí)驗(yàn)尚未能夠邁開步伐。

金融改革牽一發(fā)動(dòng)全身，不是簡(jiǎn)單實(shí)驗(yàn)可以控制的。稍有不慎，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融實(shí)驗(yàn)改革會(huì)成為整個(gè)金融業(yè)自由化的特洛伊木馬。中國(guó)匯率、利率尚未完全市場(chǎng)化，資金本就是逐利且無孔不入的，如果不能將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有效與中國(guó)其他區(qū)域隔離，自貿(mào)區(qū)內(nèi)外之間的資金防火墻不夠嚴(yán)密，那么中國(guó)金融可能門戶大開，出現(xiàn)大量“套利”行為，甚至出現(xiàn)大面積的資本外逃。然而，金融不進(jìn)行實(shí)驗(yàn)性改革，中國(guó)又難以破解目前的發(fā)展困局。所以，中國(guó)需要逐步建立可控的穩(wěn)固的金融防火墻，逐步進(jìn)行金融實(shí)驗(yàn)。本是圍海造田、與內(nèi)陸自然隔離的天津東疆港地區(qū)具備難得的區(qū)位環(huán)境進(jìn)行實(shí)驗(yàn)。

因?yàn)榕c內(nèi)陸隔絕，天津東疆港可以先行建設(shè)離岸金融中心，然后放開存款利率，然后再行開放資本賬戶?？纯催@些措施是否能夠推動(dòng)?xùn)|疆港的發(fā)展，還是會(huì)很快帶來小范圍可控的金融動(dòng)蕩。當(dāng)然，事在人為，我們也需要在這個(gè)實(shí)驗(yàn)的過程中摸索監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，避免以往天津金融實(shí)驗(yàn)的挫折和教訓(xùn)。

設(shè)置直屬國(guó)務(wù)院的天津金融監(jiān)管局

理順監(jiān)管體制是自貿(mào)區(qū)金融改革實(shí)驗(yàn)的必要前提。既然天津?yàn)I海新區(qū)是中國(guó)金融的試驗(yàn)田，也應(yīng)該進(jìn)行金融監(jiān)管的先行先試。天津應(yīng)該提出提案，在中央的允許下建立一個(gè)金融監(jiān)管局。提議中的天津金融監(jiān)管局或者設(shè)置在天津的中國(guó)金融監(jiān)管局應(yīng)該相對(duì)獨(dú)立于現(xiàn)有的“一行三會(huì)”政府體系，應(yīng)該對(duì)于在天津自貿(mào)區(qū)注冊(cè)并運(yùn)營(yíng)的各種機(jī)構(gòu)有獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)和一定的司法權(quán)。

獨(dú)立監(jiān)管、分散化公共治理是國(guó)際潮流。不少發(fā)達(dá)國(guó)家也在不斷進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，建立了帶有相對(duì)獨(dú)立性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立履行法律賦予的職責(zé)， 不受政府部門首長(zhǎng)或者其他政治勢(shì)力的影響。這和中國(guó)推進(jìn)的“依法治國(guó)”和“負(fù)面清單”等是不謀而合的。

倘若不能夠允許天津設(shè)立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，中央政府就應(yīng)該明確對(duì)于“金融實(shí)驗(yàn)”的監(jiān)管職責(zé)究竟歸屬何“行”何“會(huì)”。譬如，究竟應(yīng)該由哪個(gè)部門對(duì)于天津文化藝術(shù)品交易所進(jìn)行監(jiān)管，以避免“做莊”和“炒作”的亂象。否則，自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)盲目實(shí)驗(yàn)金融改革，任意開展金融創(chuàng)新，隨意落實(shí)金融開放，難以會(huì)出現(xiàn)一些亂象。也就是說，金融改革需要理順監(jiān)管。倘若沒有頂層設(shè)計(jì)的配套監(jiān)管，長(zhǎng)期實(shí)驗(yàn)性地搞金融改革創(chuàng)新，可能會(huì)烽火四起，不斷積累系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，最終落個(gè)“一地雞毛”。

（作者為南開大學(xué)金融發(fā)展研究院教授）