中國(guó)城市健康發(fā)展評(píng)價(jià)

單菁菁 武占云 耿亞男

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，2013年城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.3億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%，百萬(wàn)人口以上的特大城市66座。然而，伴隨著城市的快速發(fā)展和規(guī)模擴(kuò)張，出現(xiàn)了一系列亟待解決的城市化亞健康問(wèn)題，如人口過(guò)度集聚、交通擁堵問(wèn)題嚴(yán)重、公共安全事件頻發(fā)、環(huán)境污染加劇、城市管理運(yùn)行效率不高、公共服務(wù)供給能力不足等問(wèn)題不斷涌現(xiàn)并日益嚴(yán)重，城市的健康、可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重威脅。因此，建立一套系統(tǒng)科學(xué)的城市健康發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以測(cè)度、檢查中國(guó)城市發(fā)展的健康水平和狀況，引導(dǎo)和推動(dòng)中國(guó)城市健康發(fā)展成為當(dāng)務(wù)之急。

“健康城市”的內(nèi)涵與特征

“健康城市”的理念是世界衛(wèi)生組織（WHO）在20世紀(jì)80年代，基于城市快速發(fā)展而帶來(lái)的一系列相關(guān)問(wèn)題而提出的，旨在“以人為本”和“可持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)下，引導(dǎo)城市朝著健康的方向發(fā)展。世界衛(wèi)生組織將“健康城市”定義為由健康的人群、健康的環(huán)境和健康的社會(huì)有機(jī)結(jié)合發(fā)展的整體，并于20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始在歐洲推行健康城市項(xiàng)目。中國(guó)的健康城市計(jì)劃始于1994年衛(wèi)生部與WHO的合作，目前，包括北京、上海、長(zhǎng)春、蘇州、義烏等在內(nèi)的多個(gè)城市紛紛開(kāi)展“健康城市”行動(dòng)，其關(guān)注的重點(diǎn)集中于健康人群、健康服務(wù)和健康環(huán)境等層面，而沒(méi)有將城市視為一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境全面健康發(fā)展的有機(jī)整體。我們認(rèn)為，城市健康發(fā)展是一種全新的城市發(fā)展模式，是由各個(gè)子系統(tǒng)結(jié)合的有機(jī)系統(tǒng)，其具體構(gòu)成包括健康經(jīng)濟(jì)、健康文化、健康社會(huì)、健康環(huán)境和健康管理，其中健康環(huán)境是基礎(chǔ)，健康經(jīng)濟(jì)是前提，健康文化和社會(huì)是支撐，健康管理是保障。其目標(biāo)是要堅(jiān)持以人文本的發(fā)展理念，堅(jiān)持五位一體總體布局思想，形成經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧、環(huán)境友好、文化繁榮和宜居安全的城市健康發(fā)展新格局。

現(xiàn)狀與格局

基于健康經(jīng)濟(jì)、健康文化、健康社會(huì)、健康環(huán)境和健康管理等五個(gè)方面，我們構(gòu)建了包括5個(gè)一級(jí)指標(biāo)、16類二級(jí)指標(biāo)、32個(gè)三級(jí)指標(biāo)的城市健康發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)2013年除拉薩市、三沙市以外的287座地級(jí)及以上建制市的健康發(fā)展情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)（不包括港澳臺(tái)地區(qū)的城市）。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)口徑，將上述城市分為特大城市（含超大城市）、大城市、中等城市和小城市四組，并進(jìn)行總體評(píng)價(jià)、分組評(píng)價(jià)和分項(xiàng)評(píng)價(jià)。

1.總體評(píng)價(jià)：城市健康發(fā)展水平普遍較低，亞健康城市占比較高。從全國(guó)城市發(fā)展的總體情況來(lái)看，相比于倫敦、紐約、巴黎、盧塞恩等一些發(fā)達(dá)國(guó)家的城市，中國(guó)城市的健康發(fā)展水平普遍偏低，城市內(nèi)部發(fā)展不平衡現(xiàn)象較為突出，特別是健康經(jīng)濟(jì)、健康文化和健康社會(huì)指數(shù)遠(yuǎn)低于健康管理和健康環(huán)境指數(shù)，城市健康發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)（見(jiàn)圖1）。2013年度城市健康發(fā)展指數(shù)綜合排名前10位的城市依次為：深圳、上海、北京、佛山、蘇州、中山、杭州、珠海、無(wú)錫和南京，其中珠三角城市占4席，長(zhǎng)三角城市占5席，京津冀城市占1席。在綜合指數(shù)得分最高的城市中，綜合排名第1的深圳，健康經(jīng)濟(jì)、健康文化、健康社會(huì)和健康環(huán)境均位居前3位，而健康管理僅位居第19位，在城市公共安全和管理效率等方面不甚理想;上海綜合排名第2，健康環(huán)境排名第47;北京綜合排名第3，健康經(jīng)濟(jì)、健康文化和健康社會(huì)排名均位居前茅，但健康環(huán)境排名第206，健康管理排名第85。這表明中國(guó)健康發(fā)展指數(shù)綜合排名靠前的城市同時(shí)存在明顯的發(fā)展“短板”，指標(biāo)得分很不均衡。

為了進(jìn)一步測(cè)度和檢查中國(guó)城市發(fā)展的健康水平和狀況，我們綜合考慮五項(xiàng)指標(biāo)得分及分布，按指標(biāo)得分將城市劃分為兩類——健康城市和亞健康城市，劃分結(jié)果如表1所示。其中，健康經(jīng)濟(jì)、健康文化、健康社會(huì)、健康環(huán)境和健康管理五項(xiàng)指數(shù)均高于所有城市中位數(shù)的城市為發(fā)展?fàn)顟B(tài)相對(duì)健康的城市，五項(xiàng)指數(shù)中如果有一項(xiàng)或一項(xiàng)以上低于該項(xiàng)指數(shù)的中位數(shù)，則表明該城市發(fā)展存在明顯的“短板”，處于亞健康狀態(tài)?？傮w來(lái)看，當(dāng)前全國(guó)287個(gè)地級(jí)市處于健康發(fā)展?fàn)顟B(tài)的不到十分之一，包括北京、天津等在內(nèi)的近九成城市處于亞健康發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

2.空間格局：東強(qiáng)西弱格局顯著，省域健康發(fā)展差距明顯。從區(qū)域角度觀察，2013年，中國(guó)城市健康發(fā)展存在著嚴(yán)重的空間不平衡，東強(qiáng)西弱格局顯著。東部地區(qū)的城市在健康發(fā)展水平上表現(xiàn)最佳，綜合指數(shù)為45.54;其次是中部地區(qū)和東北地區(qū)，綜合指數(shù)分別為40.29和39.52，而西部地區(qū)居于末位，綜合指數(shù)為38.38（見(jiàn)表2）。在城市健康發(fā)展指數(shù)綜合排名前50位的城市中，位于東部地區(qū)的城市有32座，占總數(shù)的64%，位于中、西部地區(qū)和東北地區(qū)的城市分別有6座、8座和4座，占總數(shù)的36%。其中，深圳位居?xùn)|部地區(qū)健康城市首位，長(zhǎng)沙位居中部地區(qū)健康城市首位，大連位居?xùn)|北地區(qū)健康城市首位，鄂爾多斯位居西部地區(qū)健康城市首位（見(jiàn)圖2）。鄂爾多斯作為礦產(chǎn)資源型城市，近年來(lái)大力調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快淘汰落后產(chǎn)能和重污染企業(yè)，形成了以煤炭為主導(dǎo)，以化工、電力、燃?xì)?、冶金、裝備制造和電子信息等產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)的多元產(chǎn)業(yè)體系。2013年，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出達(dá)27488元，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)達(dá)到93%，健康環(huán)境指數(shù)位居全國(guó)前列。但相比經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，目前鄂爾多斯市在文化建設(shè)和城市管理方面還存在著較為明顯的短板。

3.規(guī)模特征：大城市總體占優(yōu)，但環(huán)境質(zhì)量不容樂(lè)觀。從城市分組評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)看，2013年中國(guó)城市健康發(fā)展表現(xiàn)出較為明顯的規(guī)模特征，特大城市組的健康發(fā)展指數(shù)為46.34，大城市組為40.84，中等城市組為39.22，小城市組為36.67，大城市的健康發(fā)展指數(shù)依然相對(duì)較高。從各項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，特大城市由于規(guī)模效應(yīng)和集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)效益突出，發(fā)展基礎(chǔ)較好。同時(shí)，由于有雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)做支撐，其文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)也往往走在全國(guó)前列。但特大城市和大城市環(huán)境問(wèn)題更為突出，環(huán)境質(zhì)量不容樂(lè)觀，根據(jù)綠色和平組織發(fā)布的全國(guó)74個(gè)城市2013年的PM2.5年均濃度排名， PM2.5年均濃度最高的前20座城市中有15個(gè)特大城市。

4.指數(shù)結(jié)構(gòu)：中等發(fā)達(dá)城市表現(xiàn)出相對(duì)平衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。從287個(gè)地級(jí)市的得分分布看，健康社會(huì)指數(shù)的差異最大，得分最高的北京和得分最低的綏化之間的差距高達(dá)12倍之多，反映出中國(guó)城市之間的基本公共服務(wù)水平和質(zhì)量差異非常顯著，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的任務(wù)艱巨。從健康環(huán)境指數(shù)來(lái)看，75%的城市得分集中在60-85之間，表明中國(guó)城市在健康環(huán)境建設(shè)方面雖然存在著一定程度的空間差異，但差異程度遠(yuǎn)小于社會(huì)建設(shè)。各城市間差異程度最小的是健康管理指數(shù)，相對(duì)而言，中國(guó)各地城市在管理方面呈現(xiàn)出一定程度的趨同性。

從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度來(lái)看，在中國(guó)287個(gè)地級(jí)市中，有12%的城市（33座）人均GDP超過(guò)了7.95萬(wàn)元，根據(jù)世界銀行2013年最新標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)達(dá)到高收入國(guó)家水平，這些高收入城市的健康發(fā)展指數(shù)總體最高，這表明經(jīng)濟(jì)建設(shè)依然是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市將會(huì)有更高能力去改善其民生與社會(huì)建設(shè)。另外，近三分之二的城市人均GDP在2.57-7.95萬(wàn)元（4085-12616美元），相當(dāng)于中等收入國(guó)家水平，與高收入和低收入城市相比較，中等收入城市的健康經(jīng)濟(jì)、健康文化和健康社會(huì)三項(xiàng)指標(biāo)較為平衡，健康環(huán)境和健康管理與高收入城市的差別也不大，整體上呈現(xiàn)較為健康發(fā)展的狀態(tài)。對(duì)于中等收入偏下城市（人均GDP低于2.57萬(wàn)元），社會(huì)建設(shè)仍是城市健康發(fā)展的最大短板，需要中央政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，把更多的財(cái)力和物力投向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，縮小地區(qū)之間、城市之間基本公共服務(wù)水平的差距，促進(jìn)資源均衡配置、發(fā)展機(jī)會(huì)均等，保障人的健康、全面發(fā)展，這也是健康城市建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

對(duì)策建議

總體而言，現(xiàn)階段中國(guó)城市健康發(fā)展的整體狀況不容樂(lè)觀，推動(dòng)城市由亞健康向健康轉(zhuǎn)型的任務(wù)艱巨。建議如下：

1.健全制度體系，形成城市健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前中國(guó)城市健康發(fā)展水平普遍偏低，健康城市的建設(shè)還處于初級(jí)階段，亟需推動(dòng)全面創(chuàng)新、完善制度體系，強(qiáng)化城市健康發(fā)展能力，形成城市健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。首先，積極推進(jìn)教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，加快推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，讓城市發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民;其次，建立健康城市動(dòng)態(tài)評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制，突破原有的衛(wèi)生層面、環(huán)境層面的理解和績(jī)效評(píng)定，加大對(duì)資源消耗、生態(tài)效益、公共安全、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況等方面的評(píng)估監(jiān)測(cè)，并將之與地方官員的政績(jī)考核掛鉤;再次，建立健康城市建設(shè)的公眾參與機(jī)制，推動(dòng)包括政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、各類社會(huì)組織和社會(huì)公眾共同參與的健康城市建設(shè)，以有效解決涉及多重領(lǐng)域的健康城市建設(shè)問(wèn)題。通過(guò)健全體制機(jī)制，推動(dòng)健康城市從項(xiàng)目式創(chuàng)建走向常態(tài)長(zhǎng)效管理、從運(yùn)動(dòng)式創(chuàng)建走向城市建設(shè)軌道，確保健康城市的可持續(xù)發(fā)展。

2.發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)筑城市健康發(fā)展的牢固基石。經(jīng)濟(jì)建設(shè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，以低資源消耗、低環(huán)境負(fù)荷的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)轉(zhuǎn)是城市健康發(fā)展的基本前提。因此，應(yīng)積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)資源的高效利用和循環(huán)利用，以更少的資源使用和更小的環(huán)境影響實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體而言，一是加快構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系，包括生態(tài)工業(yè)循環(huán)體系、生態(tài)農(nóng)業(yè)循環(huán)體系、旅游和循環(huán)經(jīng)濟(jì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系等，推動(dòng)清潔生產(chǎn)、綠色生產(chǎn)、低碳生產(chǎn);二是構(gòu)建清潔能源和資源回收利用體系，重點(diǎn)包括大力發(fā)展各種清潔能源和可再生能源，優(yōu)化中國(guó)以化石能源為主的能源結(jié)構(gòu);加強(qiáng)廢水、固體廢棄物回收、處理、利用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)水和固體廢棄物的循環(huán)利用;三是構(gòu)建循環(huán)型消費(fèi)體系，制定合理的綠色消費(fèi)政策，培育環(huán)境友好的商品與服務(wù)體系，用規(guī)章制度和市場(chǎng)杠桿引導(dǎo)綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)，營(yíng)造綠色生活、綠色消費(fèi)的環(huán)境。通過(guò)轉(zhuǎn)變資源利用、生產(chǎn)和消費(fèi)模式，逐步從高能耗、高污染、低效率的傳統(tǒng)粗放式發(fā)展模式過(guò)渡到可持續(xù)、能循環(huán)、高效率的綠色發(fā)展模式。

3.加強(qiáng)空間管控，堅(jiān)守城市健康發(fā)展的生態(tài)底線。城市健康發(fā)展的核心是以人為本，一個(gè)健康的城市必須能夠?yàn)榫用裉峁崈簟踩淖匀画h(huán)境。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市邊界不斷突破，城市居民在享受城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的同時(shí)，日益受到交通堵塞、空氣污染、公共安全事故頻發(fā)等城市病問(wèn)題的困擾。因此，為確保城市的健康發(fā)展，應(yīng)嚴(yán)格劃定城市增長(zhǎng)邊界，防止城市無(wú)序擴(kuò)展，對(duì)城市開(kāi)發(fā)規(guī)模和節(jié)奏進(jìn)行彈性管制;堅(jiān)守城市健康發(fā)展的生態(tài)底線，明確基本農(nóng)田、綠地、林地和濕地等生態(tài)資源的總量和布局，加強(qiáng)空間管控，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)，保障城市健康、可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位為中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所）