論生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的完善

徐文婷

摘要：為了促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測的發(fā)展，需要完善環(huán)境保護(hù)監(jiān)測體系，而生態(tài)監(jiān)測體系的建立是實現(xiàn)政治支持、實踐推進(jìn)和制度轉(zhuǎn)型的前提。以習(xí)近平建設(shè)生態(tài)文明的基本方略為指導(dǎo)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮問題導(dǎo)向和民主政治的作用，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作組、環(huán)境部和地區(qū)監(jiān)測機構(gòu)的重要制度，明確生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)有權(quán)督察、取消、請求協(xié)助、分配任務(wù)、審查監(jiān)督和追究責(zé)任。完善環(huán)境監(jiān)測體系，對地方黨委、政府及相關(guān)部門、黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)測，加強中央對生態(tài)文明建設(shè)的決策和應(yīng)用，落實環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，履行環(huán)境保護(hù)職能?？梢圆捎眉斜O(jiān)測和“回顧性監(jiān)測”，也可以采用專項監(jiān)測和常規(guī)監(jiān)測;此外，常規(guī)監(jiān)測可分為監(jiān)測準(zhǔn)備、監(jiān)測記錄和實施、監(jiān)測結(jié)果的評價和糾正、監(jiān)測結(jié)束和后處理監(jiān)測等。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;保護(hù)督察;督察主體

引言

法治是治國的重要工具。學(xué)術(shù)界對環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境保護(hù)體系的完善進(jìn)行了研究，并在習(xí)近平生態(tài)文明建設(shè)思想的指導(dǎo)下取得了一定的理論成果，對推進(jìn)和深化生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1清晰的督察員定位

在中國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制下，中央政府授權(quán)地方黨委和政府作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的行為者，但未能對地方黨委和政府負(fù)責(zé)人的生態(tài)責(zé)任做出有效的約束性規(guī)定，也未能監(jiān)督地方黨委在環(huán)境保護(hù)方面的決策和使用。比如：第一，由于缺乏可操作性，地方政府環(huán)境責(zé)任的實施難以改善和推進(jìn);第二，傳統(tǒng)的環(huán)境政策強調(diào)地方“執(zhí)行”，通常不涉及機構(gòu)改革。特別是黨的十八大后，中共中央提出了黨對社會事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)，并發(fā)布了一系列“黨政聯(lián)合文件”，明確了新時期各級黨委和政府在環(huán)境保護(hù)和管理中的責(zé)任，強調(diào)了中央政府在環(huán)境系統(tǒng)中的重要地位。

因此，與中央環(huán)境督察員不同，環(huán)境督察員不太注重問責(zé)制，而是注重解決司法問題，促進(jìn)建立高效的生態(tài)治理能力，建立更加注重長效的管理機制，促進(jìn)中國共產(chǎn)黨在環(huán)境領(lǐng)域各項政策方針的具體落實和實際成效。

2規(guī)范督察工作

《中央政府環(huán)境保護(hù)監(jiān)測條例》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)完善環(huán)境保護(hù)監(jiān)測的法律依據(jù)。但是，由于黨委和省政府在各自的管轄范圍內(nèi)都有環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督和管理責(zé)任，所以應(yīng)該從政治的角度做出準(zhǔn)確的規(guī)定，以監(jiān)督和促進(jìn)責(zé)任的落實，完善制度。

雖然中央政府沒有賦予地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力，但可以最大限度地發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的重要性。此外，與中央環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)不同的工作內(nèi)容需要進(jìn)一步完善。明確監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限，制定監(jiān)管紀(jì)律和規(guī)章制度，處理違規(guī)行為。根據(jù)這些原則，還需要制定具體的工作方法、指導(dǎo)思想和標(biāo)準(zhǔn)工作方法、監(jiān)督問題的類型和主要情況、問責(zé)的條件和形式、監(jiān)督和糾錯的程序、糾正問題的標(biāo)準(zhǔn)、接受監(jiān)督反饋的標(biāo)準(zhǔn)，并以法律文件的形式明確由省委、省政府組成的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機構(gòu)。省委書記、副書記、省委、人大等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人都可以擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，中國人民政治協(xié)商會議也可以列入領(lǐng)導(dǎo)小組。推進(jìn)環(huán)境與環(huán)保相關(guān)職能整合，完善勞動監(jiān)察機構(gòu);要促進(jìn)監(jiān)督權(quán)的形成，明確責(zé)任，提高監(jiān)督整改效果。特別是地方紀(jì)委介入生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，有利于及時查處政治問題，也有利于規(guī)范地方監(jiān)管，防止違紀(jì)違法行為。監(jiān)察組組長應(yīng)以中央政府的形式，由管理經(jīng)驗豐富的管理人員和部門或部門的工作人員擔(dān)任監(jiān)察組副組長，必要的人員負(fù)責(zé)監(jiān)督日常工作。地方監(jiān)督員在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中發(fā)揮著越來越重要的作用。監(jiān)事的比例根據(jù)其主管行政區(qū)域的數(shù)量和范圍確定。

在環(huán)境保護(hù)監(jiān)測方面，應(yīng)建立與中央監(jiān)測相聯(lián)系的工作機制。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)與中央生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)之間存在時間差距。中央監(jiān)管后，如果能馬上進(jìn)行監(jiān)管，短期內(nèi)可以避免一些問題，但不利于發(fā)現(xiàn)長期問題。監(jiān)督先于中央監(jiān)督。基層監(jiān)管機構(gòu)多層次部署，先監(jiān)管后集中監(jiān)管。這不僅容易導(dǎo)致“一刀切”的問題，還會給地方日常監(jiān)管帶來更大的負(fù)擔(dān)。在監(jiān)督方式的選擇上，應(yīng)結(jié)合具體的監(jiān)督方向和基本目標(biāo)，選擇日常監(jiān)督、專項監(jiān)督或地方監(jiān)督的形式。

地方監(jiān)管工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，從中央監(jiān)管的完善和落實、環(huán)境惡化、群眾投訴舉報頻繁等方面，在一定程度上可以替代常規(guī)監(jiān)管的作用。在出現(xiàn)影響黨委政府問責(zé)、多部門合作、區(qū)域環(huán)境的問題時，省委、省政府可以牽頭定期督查，有的可以配合中央督查組共同解決督查員難以解決的問題。

3關(guān)注關(guān)鍵內(nèi)容

地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的內(nèi)容應(yīng)著眼于充分發(fā)揮地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的作用。在中央監(jiān)控的有效延伸和補充中，要結(jié)合管理體制和能力建設(shè)的實際，劃分層次，明確重點。中央生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的目標(biāo)、監(jiān)測方法和監(jiān)測形式應(yīng)隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷優(yōu)化和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)而動態(tài)調(diào)整，以改變監(jiān)測內(nèi)容的側(cè)重點。地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的內(nèi)容應(yīng)及時適應(yīng)中央監(jiān)管的要求，充分發(fā)揮中央生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的功能，從解決關(guān)鍵問題到全面落實制度，實現(xiàn)中央生態(tài)環(huán)境監(jiān)測水平與內(nèi)容的有效銜接。

在擴大中央生態(tài)監(jiān)測范圍的基礎(chǔ)上，將地級行政區(qū)作為生態(tài)監(jiān)測的主體;其內(nèi)容避免高估生態(tài)和生態(tài)問題的問責(zé)制度，注重解決具體問題和具體問題背后的制度問題，如黨政領(lǐng)導(dǎo)的使用和決策，環(huán)境領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)、資源能源、金融等政策的正確性和互操作性，以及具體責(zé)任和重點任務(wù)的實施進(jìn)度等。從推進(jìn)落實、資金籌集、制度保障等方面，通過具體問題，自下而上找出原因，明確責(zé)任，推進(jìn)落實。

是中央環(huán)境監(jiān)測的有效補充。中央政府委托各市實施環(huán)境管理，不干涉具體工作。在中央生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中，存在一些部門整改不力、整改不到位、整改不力、整改不到位、中央環(huán)保督察“一刀切”等問題，影響監(jiān)管的及時性，造成政治資源的浪費。

監(jiān)控內(nèi)容要準(zhǔn)確。各省、自治區(qū)、直轄市公眾環(huán)保監(jiān)督反饋意見存在一定差異?？偟膩碚f，各省、自治區(qū)、直轄市的空間范圍、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征與布局、城市化發(fā)展水平都是不同的。作為中央環(huán)境監(jiān)測的必要補充和延伸，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)還應(yīng)結(jié)合區(qū)域和流域環(huán)境特征，對區(qū)域和流域環(huán)境特征進(jìn)行調(diào)查。地區(qū)和當(dāng)?shù)厝藛栴}比較多的地區(qū)。

及時調(diào)整優(yōu)化監(jiān)控內(nèi)容。開展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的“釋放、管理、使用”改革，需要更加關(guān)注源頭檢測、過程監(jiān)測等新的管理要求，如何實現(xiàn)“三線一片”與UVP體系的銜接，實施排放限值和環(huán)境綜合立法。推進(jìn)土地管理制度的實施;加強地下水等環(huán)境方面的捐贈?；趯σ恍┑貐^(qū)生態(tài)文明建設(shè)理念和要求的認(rèn)識以及完善環(huán)境管理體系的需要，未來第一輪環(huán)境監(jiān)測應(yīng)更加關(guān)注促進(jìn)優(yōu)質(zhì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

4加強制度趨同

進(jìn)一步明確了生態(tài)環(huán)境保護(hù)惡化監(jiān)測系統(tǒng)與相關(guān)行政監(jiān)測（監(jiān)測）的關(guān)系，特別是自然資源監(jiān)測與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的區(qū)別和聯(lián)系。中央尚未確定具體聯(lián)系方式。在監(jiān)測生態(tài)環(huán)境時，要明確這種接觸的區(qū)別，避免重疊。將人大環(huán)保執(zhí)法督察與地方專項督察有機結(jié)合，建立信息交流和監(jiān)測結(jié)果銜接的工作機制，以及省委、省管局專項監(jiān)測，不僅可以建立環(huán)境監(jiān)測工作平臺，還可以實現(xiàn)相關(guān)工作問題的查詢。以問題為導(dǎo)向，多方面推動問題解決。

制定環(huán)境損害整治中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)定和問責(zé)辦法。國家元首和政府首腦在環(huán)境領(lǐng)域的職責(zé)，以及在決策、執(zhí)行、日常行政審批特別是監(jiān)督管理方面的具體職責(zé)，都要用數(shù)量來表示：有些法律法規(guī)還沒有制定，但黨和州長在環(huán)境領(lǐng)域違反黨的法律法規(guī)或黨的政策，負(fù)有責(zé)任。環(huán)保部門可以對監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行審查，提出問責(zé)建議，規(guī)范問責(zé)程序，進(jìn)一步提高工作效率，及時充分利用監(jiān)測效果，有效推動地方相關(guān)工作的實施。

完善政府與當(dāng)事人之間的協(xié)調(diào)機制。黨中央、國務(wù)院、省委、省政府規(guī)定了中央生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的任務(wù)和權(quán)限，地方授權(quán)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測。在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測常態(tài)化的背景下，有必要進(jìn)一步審視和澄清黨內(nèi)法規(guī)與國家立法的關(guān)系和相互影響，建立黨和國家行政部門協(xié)同行使權(quán)力的機制，以促進(jìn)國家環(huán)境的健康發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步有效合理分配地方黨委政府的具體職責(zé)，理順關(guān)系，保證決策的順利、準(zhǔn)確、有效實施，提高中央政府對地方政府的調(diào)度水平。

從“十四五”開始，中國的生態(tài)環(huán)境管理將是全球深水區(qū)?？臻g控制體系、產(chǎn)業(yè)治理體系、市場治理體系、區(qū)域發(fā)展生態(tài)平衡機制、環(huán)境治理獎懲體系等。這些都從源頭上為地方綠色發(fā)展提供了強大的內(nèi)生動力保障。

5結(jié)束語

根據(jù)第一輪中央環(huán)保督察員的經(jīng)驗，應(yīng)系統(tǒng)完善中央環(huán)保督察員的原則、主體、權(quán)利、義務(wù)、對象、范圍、形式和程序。要強化環(huán)境監(jiān)測績效，深化環(huán)境監(jiān)測體制改革，有序開展環(huán)境監(jiān)測工作。地方黨委和黨政領(lǐng)導(dǎo)要切實履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，發(fā)揮生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的作用。既要克服監(jiān)管制約經(jīng)濟(jì)影響民生的誤區(qū)，又要從根本上解決監(jiān)管制約經(jīng)濟(jì)影響民生的問題，嚴(yán)格落實“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則。我們必須積極明確監(jiān)察隊伍的權(quán)力，維護(hù)其權(quán)威，但不能放開司法機關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力，建設(shè)生態(tài)文明，完善環(huán)境監(jiān)察。不可能只有一步之遙。從長遠(yuǎn)來看，環(huán)境監(jiān)測的規(guī)范化仍是一個亟待解決的問題。

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阜新市生態(tài)環(huán)境局彰武分局，遼寧省阜新市123000