新時代構(gòu)建土地生態(tài)安全格局研究

伴隨生態(tài)及環(huán)境惡化問題的出現(xiàn)，人類社會發(fā)展受到的威脅，生態(tài)安全在國家和地方發(fā)展中的地位日益凸顯，國內(nèi)外學者廣泛關注生態(tài)安全問題。隨著時代的變化，生態(tài)安全涵義在不斷豐富和發(fā)展并作為國家發(fā)展的重要基礎納入國家安全體系。1977 年，Lester.R.Brown 將生態(tài)安全帶入學者的視野，引起學界劇烈反響。土地生態(tài)安全的概念也在此基礎上產(chǎn)生，成為土地資源安全研究的重點。土地作為人們生存和發(fā)展的生產(chǎn)要素之一，關乎著人類生存的命脈，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進，土地資源利用方式不合理導致出現(xiàn)資源浪費及環(huán)境破壞的問題，對土地生態(tài)安全產(chǎn)生影響，我國人多地少的現(xiàn)狀迫切需要探索出一條有序利用土地資源合理利用的路徑。

一、生態(tài)安全及土地生態(tài)安全涵義

（一）新時代背景。我國對于生態(tài)安全的研究起步較晚，但多次在重要會議及文件中出現(xiàn)（如表1所示），政策背景豐富。

表1 生態(tài)安全政策背景

（二）生態(tài)安全內(nèi)涵。1977 年，Lester.R.Brown 提出了生態(tài)環(huán)境安全問題，并在著作《建立一個持續(xù)發(fā)展的社會》當中闡述現(xiàn)階段對于安全的威脅來自于人與自然之間。狹義上的生態(tài)安全是指自然生態(tài)系統(tǒng)與人類活動的系統(tǒng)安全的狀態(tài)，廣義上的生態(tài)安全包含保障人類生存的生活資料充足，不受環(huán)境變化威脅，在自然、經(jīng)濟、社會三個子系統(tǒng)下都保持安全的系統(tǒng)。曲格平認為達到生態(tài)安全時，要能夠為社會發(fā)展提供充足的資源，并且對經(jīng)濟社會產(chǎn)生較小影響的狀態(tài)。肖篤寧認為生態(tài)安全能夠為人類提供充足的水、食物、空氣等要素，并保障人類生活不受生態(tài)環(huán)境破壞影響。

（三）土地生態(tài)安全內(nèi)涵。傅伯杰認為陸地表面的所有自然要素與人類活動達到平衡狀態(tài)時才是土地生態(tài)系統(tǒng)安全。李建春等闡述土地生態(tài)安全指在一定時空范圍內(nèi)，對土地生態(tài)系統(tǒng)實施合理的管理措施，促進土地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部與外部同時達到平衡狀態(tài)，將土地與自然、經(jīng)濟、社會子系統(tǒng)有機耦合，最終達到可持續(xù)發(fā)展的目的。黃烈佳認為土地生態(tài)安全包含兩個方面內(nèi)容：一是土地生態(tài)系統(tǒng)處于一種具有穩(wěn)定性以及恢復力的平衡穩(wěn)定的狀態(tài)；二是能夠為居民提供必要的服務，保證居民的生產(chǎn)生活需求得到滿足。此外，還有學者定義土地生態(tài)安全為陸地表層土地生態(tài)系統(tǒng)（含有機物與無機物）的結(jié)構(gòu)不受到破壞，且能夠為人類生存和發(fā)展提供充足的服務。

集中研究生態(tài)安全與土地生態(tài)安全的內(nèi)涵后，將土地生態(tài)安全內(nèi)涵概括為：①土地生態(tài)系統(tǒng)（包括無機物與有機物）自身結(jié)構(gòu)以及功能具有穩(wěn)定性和恢復力，保持不受或少受土地環(huán)境破壞帶來的影響，使自身保持穩(wěn)定健康的狀態(tài)；② 能夠為人類生存和發(fā)展提供足夠質(zhì)量和數(shù)量的服務，如充足的食物供給、良好的生態(tài)效益以及經(jīng)濟生態(tài)安全；③能夠保持地球陸地表面各自然地理要素之間以及各要素與人類之間進行良好的物質(zhì)變換和能量轉(zhuǎn)移，使整個土地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)外部都處于動態(tài)平衡的安全狀態(tài)；④ 能夠通過對土地資源的合理利用，使生態(tài)系統(tǒng)和人類發(fā)展都處于健康平衡狀態(tài)，實現(xiàn)土地利用的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)“人-地-生物-環(huán)境”的互利共生和協(xié)調(diào)發(fā)展。已有研究對土地生態(tài)安全內(nèi)涵逐漸明晰，但隨著時代的不斷發(fā)展，新時代理念下有關土地生態(tài)安全的研究還應進一步深化。

二、新時代土地生態(tài)安全

土地生態(tài)安全是維持經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、人民安居樂業(yè)的重要因素，也是建立完善的國家安全體系的重要一環(huán)。新時代思想指導下，要建立以人民為中心的保障思想、堅守耕地紅線的底線思想以及實施嚴格法治的土地制度思想三方面為主要內(nèi)容的土地生態(tài)安全觀。

（一）以人民為中心的土地保障思想?！皣┟癜病斌w現(xiàn)著古代對于人類安全的美好愿望。習近平將人民的需求作為發(fā)展的要求貫穿國家治理始終，加大力度進行生態(tài)環(huán)境保護，在主要矛盾發(fā)生變化后，土地生態(tài)安全的內(nèi)涵及要求要結(jié)合新時代思想及人民需求的變化作進一步豐富。新時代土地生態(tài)安全旨在滿足人民安居樂業(yè)的需求，不斷貫徹落實以人民為中心的理念，為人類提供良好的生態(tài)環(huán)境及永續(xù)的生態(tài)效益。從人民需求的角度出發(fā)，切實保障人民的權益不受損，創(chuàng)造一個良好的生活環(huán)境。

（二）堅守耕地紅線的土地底線思想。生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)問題治理上，要有明確的“底線思維”，將耕地保護紅線作為不能觸碰的發(fā)展底線，將飯碗端在自己手上，十八億畝耕地紅線不能破，國家實施耕地占補平衡制度保障耕地數(shù)量。我國人口眾多，對糧食有較大需求，新時代土地生態(tài)安全要能夠為人類提供充足的食物供給，土地生態(tài)安全是保障糧食安全健康發(fā)展重要的一環(huán)。另外，不僅要保證糧食的數(shù)量安全，還要嚴控糧食的質(zhì)量即食品安全。高質(zhì)量的糧食供給能夠為國民擁有健康的體魄打下良好的基礎。

（三）要將法治思想納入生態(tài)建設。要將法治思想納入到生態(tài)環(huán)境保護及生態(tài)文明建設當中，有嚴格的制度作為土地生態(tài)安全的保障。要以最嚴格的制度保障生態(tài)安全建設，促進生態(tài)安全發(fā)展，用最嚴格的法治嚴控生態(tài)環(huán)境問題，確保在土地利用過程中為廣大人民群眾創(chuàng)造一個良好的生態(tài)安全環(huán)境，充分發(fā)揮土地的糧食生產(chǎn)、生態(tài)景觀及生活保障功能。

三、我國土地生態(tài)安全問題

隨著人口快速增長及城市化、工業(yè)化進程的不斷推進，人類的活動對土地生態(tài)系統(tǒng)造成了不同程度的破壞，水土流失、土地污染、林草地面積銳減、森林功能衰退等等生態(tài)問題逐漸暴露，因此合理利用土地資源，保障土地生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)及風險防控成為促進土地生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展的重要任務。

（一）林草植被覆蓋低，生態(tài)安全屏障受損。我國不同地域之間有明顯的差異，自然資源分布極不均衡。地形復雜多樣，包含山區(qū)、平原、高原等，山區(qū)面積廣大，約占國土面積的2/3，但仍存在部分山地植被覆蓋率低的現(xiàn)象。森林草原火災時有發(fā)生，濕地鹽堿化嚴重，生態(tài)安全屏障脆弱，存在較大的潛在安全風險。

（二）人地矛盾突出，土地生態(tài)系統(tǒng)脆弱。我國水土流失嚴重，大面積的土地遭到水力與風力的侵蝕，總體來看土壤肥力有所下降。我國的人地現(xiàn)狀表現(xiàn)為人口密度大，土地資源總量大但人均量偏低，每寸土地都承載著超過自身能力范圍的生物及人類活動，給土地資源健康發(fā)展帶來巨大壓力。經(jīng)濟不斷發(fā)展，很多區(qū)域的土地都達到甚至超過了其利用的“閾值”范圍，人地矛盾突出。

（三）耕地綠色利用問題。隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化進程不斷推進，建設用地的需求量逐漸增加，另外由于建設用地占用、破壞及退耕還林還草等原因，我國人均耕地數(shù)量不斷下降。2015 年全國因此減少耕地面積33.65 萬公頃。我國糧食產(chǎn)量與耕地質(zhì)量直接相關，據(jù)2019 年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，農(nóng)用化肥的施用量從改革開放初期的884 萬噸到2018 年的5653.4 萬噸，成幾倍增長的化肥施用量一方面帶來的是糧食產(chǎn)量的增長，另一方面嚴重影響土壤質(zhì)量。長期如此會出現(xiàn)土壤板結(jié)等問題。

四、構(gòu)建土地生態(tài)安全格局建議

針對植被覆蓋率低、土壤侵蝕、荒漠化及耕地被侵占與不合理利用等方面的問題，為促進土地生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)及防范土地生態(tài)環(huán)境風險，提出構(gòu)建土地生態(tài)安全格局建議。

（一）國土空間規(guī)劃中落實土地生態(tài)安全。國土空間規(guī)劃強調(diào)順應自然的理念，生態(tài)安全戰(zhàn)略體現(xiàn)為構(gòu)建“兩屏三帶”的格局，堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的理念，進一步推動土地生態(tài)安全的落實工作。以國土空間規(guī)劃作為戰(zhàn)略指導，各級政府之間協(xié)同合作，嚴抓所轄層級土地生態(tài)安全規(guī)劃落實工作，加大土地生態(tài)安全規(guī)劃執(zhí)行力度，建立嚴格的監(jiān)管及績效考評機制，構(gòu)建負責任的政府監(jiān)管體系。

（二）加強生態(tài)用地保護，恢復維護土地生態(tài)系統(tǒng)。國土空間規(guī)劃中將重點生態(tài)功能區(qū)劃定為限制開發(fā)區(qū)，嚴格控制其他類型用地侵占生態(tài)用地，加強對生態(tài)用地的保護工作。山水林田湖草是一個生命共同體，以整體性思維看待生態(tài)系統(tǒng)中各個要素，破壞任何一個要素都會帶來不可估量的后果。但對這些要素進行統(tǒng)一保護和修復，能夠進一步促進土地生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，進而保障生態(tài)系統(tǒng)整體發(fā)展安全。

（三）加強土地整治，有效防控土地生態(tài)風險。堅持預防與防治相結(jié)合的方式，加強耕地污染整治工作，推進土地清潔生產(chǎn)進程，適當減少化肥、農(nóng)藥施用量，或使用增施農(nóng)家肥、有機肥的方式，保障耕地的永續(xù)利用。加大對“三廢”排放企業(yè)的整治力度，以達到對破壞土地恢復利用的目的。建立土壤質(zhì)量監(jiān)測平臺，完善土壤環(huán)境質(zhì)量標準，監(jiān)測土地質(zhì)量的動態(tài)變化，建立完善的土地污染預警機制，有效防控土地生態(tài)風險。

（四）加強法治與宣傳工作，嚴格土地執(zhí)法。維護土地生態(tài)安全離不開政府及公眾的共同努力，政府要發(fā)揮維護土地生態(tài)安全的主導作用，制定嚴格的法律制度保障土地生態(tài)安全。不斷對公眾加強土地生態(tài)安全和環(huán)境保護的宣傳力度，土地生態(tài)安全關乎每個公眾的切身利益，引導公眾低碳生活、節(jié)約資源、合理有序利用土地。此外，政府須加大執(zhí)法力度，以強制力保障相關政策、制度的順利實施，防范土地環(huán)境風險，保障土地生態(tài)安全。