面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)行動(dòng)框架

畢凌燕，張海璇，左文明

(華南理工大學(xué)電子商務(wù)系，廣東廣州 510006)

1 研究背景

習(xí)近平總書(shū)記于2019 年1 月提出要著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，并指出“既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀?！录?；既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招”［1］。在行政管理領(lǐng)域，公共事務(wù)決策牽涉國(guó)家公民切身利益，如個(gè)稅政策、計(jì)劃生育政策等事關(guān)政府公信力和人民福祉，隱含重大的決策風(fēng)險(xiǎn)。

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，復(fù)雜多變的治理環(huán)境對(duì)傳統(tǒng)的政府治理能力提出了挑戰(zhàn)。同時(shí)，大數(shù)據(jù)的重要價(jià)值又為政府治理模式的轉(zhuǎn)型和治理能力的提升提供了機(jī)遇［2］。大數(shù)據(jù)已滲透社會(huì)各行各業(yè)，但應(yīng)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行公共事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的研究才剛剛起步，政府進(jìn)行公共事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理尚缺少規(guī)范的大數(shù)據(jù)體系。。

梳理現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)：公共事務(wù)方面，學(xué)者們從公共價(jià)值研究、公民參與、公共事務(wù)治理理論與模式創(chuàng)新等角度進(jìn)行研究［3-5］；風(fēng)險(xiǎn)治理方面，研究多集中于金融、互聯(lián)網(wǎng)等細(xì)分行業(yè)，缺少對(duì)公共事務(wù)決策方面的風(fēng)險(xiǎn)治理探索；大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面，公共事務(wù)決策領(lǐng)域的進(jìn)展較慢，政府尚且缺少風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。結(jié)合社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的現(xiàn)狀，建立面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)行動(dòng)框架刻不容緩。

綜上，現(xiàn)有關(guān)于重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的研究偏理論，而國(guó)內(nèi)應(yīng)用大數(shù)據(jù)于公共事務(wù)方面起步較晚，大數(shù)據(jù)體系混亂，缺少對(duì)具體行動(dòng)框架和應(yīng)用的設(shè)計(jì)。基于此，本文討論的問(wèn)題是：如何構(gòu)建面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)行動(dòng)框架，用以實(shí)現(xiàn)重大公共事務(wù)決策治理的網(wǎng)絡(luò)化、智能化和系統(tǒng)化，以致有效達(dá)到政府風(fēng)險(xiǎn)治理精準(zhǔn)化？

面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)行動(dòng)框架以“行動(dòng)”的本源意義為出發(fā)點(diǎn)，表達(dá)和實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的公共事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理模式變革?；诖髷?shù)據(jù)的重大公共事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)框架包括行動(dòng)理念、技術(shù)架構(gòu)和服務(wù)設(shè)計(jì)，形成三位一體的整體性行動(dòng)方案。其中，行動(dòng)理念基于公共政策提供行動(dòng)的思想、概念和原則，技術(shù)架構(gòu)是為了將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)而采用的可辨別的行動(dòng)機(jī)制，是用以促進(jìn)、達(dá)成行動(dòng)目的技術(shù)手段，服務(wù)設(shè)計(jì)是在理念指導(dǎo)和技術(shù)支撐下開(kāi)展的公共事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理業(yè)務(wù)流程邏輯、實(shí)踐方法的探索。它們?nèi)呦嗷f(xié)作、層層遞進(jìn)，形成大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下公共事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的行動(dòng)閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)治理模式轉(zhuǎn)變以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)治理精準(zhǔn)化。

本文從構(gòu)建理念、技術(shù)架構(gòu)、服務(wù)設(shè)計(jì)3 個(gè)維度對(duì)面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)行動(dòng)框架進(jìn)行闡述，作出如下貢獻(xiàn)：第一，提出符合社會(huì)治理需求、切實(shí)可行的行動(dòng)框架，為公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)應(yīng)用落地提供行動(dòng)指南；第二，打破基于內(nèi)部政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理的傳統(tǒng)思維，提出運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、傳感器、社交網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)數(shù)據(jù)結(jié)合政務(wù)大數(shù)據(jù)打造風(fēng)險(xiǎn)治理全景數(shù)據(jù)集的思想；第三，基于風(fēng)險(xiǎn)治理理論，結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理全流程的服務(wù)設(shè)計(jì)，為我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期的公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理提供科學(xué)參考。

2 文獻(xiàn)回顧

2.1 重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)

公共決策風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在且值得關(guān)注［6］。本質(zhì)上而言，公共事務(wù)決策就包含著防范風(fēng)險(xiǎn)和消除危機(jī)的內(nèi)容，但公共事務(wù)決策本身也存在著顯著的不確定性，這些不確定性包括認(rèn)識(shí)論層面的不確定、認(rèn)知層面的不確定和組織管理層面的不確定性。公共事務(wù)決策的風(fēng)險(xiǎn)正是指由于決策過(guò)程的不確定性造成決策無(wú)效化、并加劇風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)可能性。不同決策模式的不確定性來(lái)源不同，且產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同，因而可以從不同視角對(duì)公共事務(wù)決策的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類(lèi)。例如根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)源的不同可以將行政決策的風(fēng)險(xiǎn)分為政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)［6］，而根據(jù)公共決策的過(guò)程又可以將公共事務(wù)決策的風(fēng)險(xiǎn)分為公共政策制定過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)和公共政策執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)［7］，從參與者的角度可以將公共事務(wù)決策的風(fēng)險(xiǎn)分為來(lái)自公共政策的決策者、執(zhí)行者、政策對(duì)象、政策機(jī)構(gòu)的智囊團(tuán)以及公眾媒體的風(fēng)險(xiǎn)［8］。根據(jù)表現(xiàn)形式的不同，公共事務(wù)決策的風(fēng)險(xiǎn)還可以表現(xiàn)為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和輿論風(fēng)險(xiǎn)［9-10］。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)的特點(diǎn)不同，我們又可以把公共決策的風(fēng)險(xiǎn)分為“黑天鵝”（Black Swans）和“灰犀?！保℅ray Rhinos）風(fēng)險(xiǎn)［11］。重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)中最重要的是“黑天鵝”，如今“黑天鵝”已經(jīng)得到廣泛的重視，尤其是在金融、工程項(xiàng)目、自然氣候等領(lǐng)域，學(xué)者探討它的發(fā)生的原理和提前做出預(yù)警的可能性［12-13］，在決策領(lǐng)域，有學(xué)者相信“黑天鵝”的產(chǎn)生是因?yàn)閰⑴c決策的多方參與者的知識(shí)覆蓋面不足，導(dǎo)致存在知識(shí)盲區(qū)使它無(wú)法被預(yù)測(cè)。

2.2 大數(shù)據(jù)在公共領(lǐng)域的應(yīng)用

互聯(lián)網(wǎng)上海量無(wú)限、包羅萬(wàn)象的數(shù)據(jù)，揭示出許多看似不相干的現(xiàn)象之間存在的關(guān)聯(lián)，使人們能夠更簡(jiǎn)捷全面地認(rèn)知事物和把握局勢(shì)從而防控風(fēng)險(xiǎn)。在公共政策領(lǐng)域，Pirog［14］認(rèn)為大數(shù)據(jù)的價(jià)值主要體現(xiàn)在新數(shù)據(jù)集的可用性，比如美國(guó)聯(lián)邦政府在Data.gov 上發(fā)布的公開(kāi)數(shù)據(jù)，通過(guò)將傳統(tǒng)的開(kāi)放數(shù)據(jù)與地理空間數(shù)據(jù)（如實(shí)時(shí)衛(wèi)星數(shù)據(jù)、手機(jī)GPS 定位）、經(jīng)濟(jì)交易或互聯(lián)網(wǎng)搜索數(shù)據(jù)結(jié)合起來(lái)可以創(chuàng)造大數(shù)據(jù)在公共政策領(lǐng)域的應(yīng)用價(jià)值。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，麥肯錫公司于2013 年發(fā)布的報(bào)告指出，大數(shù)據(jù)將通過(guò)實(shí)時(shí)結(jié)合現(xiàn)有數(shù)據(jù)集、更快地解釋數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)干預(yù)以及創(chuàng)建衛(wèi)生細(xì)分市場(chǎng)而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值［15］。在這種大數(shù)據(jù)思潮的引領(lǐng)下，世界各地政府也開(kāi)始關(guān)注大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用。大數(shù)據(jù)在諸如城市交通、城市規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)、公共安全、社會(huì)福利、應(yīng)急管理等公共治理領(lǐng)域已得到廣泛應(yīng)用［16-18］，大數(shù)據(jù)分析被認(rèn)為有利于解決公共治理中的復(fù)雜問(wèn)題并提高政府決策制定能力。在我國(guó)，自2014 年“大數(shù)據(jù)”首次被寫(xiě)入《政府工作報(bào)告》以來(lái)，政府已反復(fù)強(qiáng)調(diào)將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)應(yīng)用于政府管理。政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析處理公共事務(wù)，能更好地對(duì)外提供服務(wù)、更及時(shí)地進(jìn)行輿情分析和更準(zhǔn)確地預(yù)判安全威脅。

2.3 大數(shù)據(jù)與風(fēng)險(xiǎn)治理

風(fēng)險(xiǎn)治理通常是對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行判斷，分析原因，找出根源，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行針對(duì)性治理。隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和信息社會(huì)的發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和不可預(yù)計(jì)性加大了治理的難度，僅依靠傳統(tǒng)治理方法很難實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)預(yù)測(cè)和精準(zhǔn)評(píng)估。利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的優(yōu)勢(shì)在于，大數(shù)據(jù)的外部性有效支持了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、監(jiān)控、預(yù)警和響應(yīng)，通過(guò)建立大數(shù)據(jù)全景數(shù)據(jù)集和數(shù)據(jù)平臺(tái)，有助于消除信息孤島，推動(dòng)智慧化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理進(jìn)程［19］。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府利用新興技術(shù)，借助精準(zhǔn)分析平臺(tái)，基于社交網(wǎng)絡(luò)、圖像視頻、GPS 信號(hào)及數(shù)據(jù)傳感器等數(shù)據(jù)，對(duì)社會(huì)復(fù)雜問(wèn)題進(jìn)行分析處理。復(fù)雜抽象的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變成可利用的決策信息后，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)傳輸至風(fēng)險(xiǎn)分析中心，經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的處理，再傳輸給各級(jí)管理部門(mén)和公共部門(mén)，從而快速應(yīng)對(duì)各類(lèi)社會(huì)事件［20］。

然而，目前政府部門(mén)主要基于政務(wù)數(shù)據(jù)輔助決策，忽視了公共事務(wù)治理“多主體”與大數(shù)據(jù)的“全樣本”特性的契合，使用的數(shù)據(jù)并不是真正的“大數(shù)據(jù)”［21］。目前，應(yīng)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理主要在金融和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)［22］，而基于大數(shù)據(jù)探索公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理才剛剛起步。盡管現(xiàn)有研究強(qiáng)調(diào)了大數(shù)據(jù)在公共領(lǐng)域進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)用的有效性，而在公共事務(wù)決策方面的研究較少，針對(duì)重大公共事務(wù)決策的研究存在缺口。

2.4 文獻(xiàn)述評(píng)

本文梳理國(guó)內(nèi)外公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的相關(guān)文獻(xiàn)，認(rèn)為存在如下3 點(diǎn)局限：第一，現(xiàn)有研究多探討細(xì)分行業(yè)和一般意義上的行政決策的風(fēng)險(xiǎn)治理，缺乏對(duì)重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的全局認(rèn)知，而重大公共事務(wù)決策的風(fēng)險(xiǎn)牽涉甚廣、危害嚴(yán)重，因此就其風(fēng)險(xiǎn)治理開(kāi)展研究刻不容緩；第二，現(xiàn)有研究多從理論角度探討公共事務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)治理思路，缺乏對(duì)具體行動(dòng)框架及其應(yīng)用的研究和設(shè)計(jì)；第三，現(xiàn)有關(guān)于公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的研究多采用傳統(tǒng)公共管理方法，對(duì)信息技術(shù)的認(rèn)知不足，結(jié)合大數(shù)據(jù)應(yīng)用的研究較少。

盡管大數(shù)據(jù)已被社會(huì)各行業(yè)廣泛應(yīng)用，但公共事務(wù)決策領(lǐng)域涉及全社會(huì)層面且信息敏感，進(jìn)行大數(shù)據(jù)輔助社會(huì)治理仍需解決許多問(wèn)題。由于大數(shù)據(jù)在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用才剛剛起步，如何基于大數(shù)據(jù)構(gòu)建安全高效的面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的行動(dòng)框架，為政府實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的精準(zhǔn)化、社會(huì)治理的智慧化提供技術(shù)支撐和服務(wù)設(shè)計(jì)參考，是本研究旨在解決的重要問(wèn)題。

3 重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)行動(dòng)框架：構(gòu)建理念

構(gòu)建理念提供體系框架構(gòu)建的思想和概念［23］，通過(guò)明確框架的構(gòu)建理念，可以精準(zhǔn)定位公共事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理和大數(shù)據(jù)的關(guān)系，確定面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)平臺(tái)開(kāi)發(fā)路徑。根據(jù)《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016－2020 年）》的指導(dǎo)，結(jié)合數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)服務(wù)變革的思路，本文構(gòu)建面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)行動(dòng)框架是以各種數(shù)據(jù)源為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新、共享、協(xié)調(diào)與開(kāi)放的發(fā)展理念為指導(dǎo)［24］，以提升政府現(xiàn)代化治理能力為目標(biāo)，以數(shù)據(jù)挖掘與服務(wù)設(shè)計(jì)為核心，以輔助政府決策和控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)為著力點(diǎn)，以宏觀合作和微觀監(jiān)管為手段，在參考國(guó)內(nèi)外政府大數(shù)據(jù)治理改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)行動(dòng)框架。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)源具有多源、多層次、多主體的特點(diǎn)，政府進(jìn)行公共事務(wù)決策所需的信息主要來(lái)自?xún)?nèi)部的政務(wù)數(shù)據(jù)和外部的市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)和媒體數(shù)據(jù)等。這些數(shù)據(jù)來(lái)自各行各業(yè)等分散性領(lǐng)域，呈現(xiàn)多源異構(gòu)、數(shù)量巨大、生產(chǎn)和傳播途徑多元等特點(diǎn)。傳統(tǒng)的政府決策模式難以有效分析和利用如此龐大的數(shù)據(jù)以輔助風(fēng)險(xiǎn)治理，因而只有采用大數(shù)據(jù)技術(shù)開(kāi)發(fā)挖掘這些豐富的數(shù)據(jù)資源和提取出有價(jià)值的知識(shí)資源，政府才能更有效地對(duì)重大公共事務(wù)進(jìn)行決策的風(fēng)險(xiǎn)治理。

為明確本框架構(gòu)建理念的體系范圍、參與主體和運(yùn)作流程，探究面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)平臺(tái)開(kāi)發(fā)路徑，結(jié)合結(jié)構(gòu)化政務(wù)數(shù)據(jù)流動(dòng)渠道與多源異構(gòu)社會(huì)數(shù)據(jù)流動(dòng)路徑，本文構(gòu)建面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的數(shù)據(jù)流模型如圖1 所示。

面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的數(shù)據(jù)流模型包含數(shù)據(jù)源、數(shù)據(jù)采集和融合、數(shù)據(jù)挖掘、政府決策、政策發(fā)布與反饋共5 個(gè)環(huán)節(jié)。通過(guò)這些節(jié)點(diǎn)的數(shù)據(jù)流形成數(shù)據(jù)閉環(huán)，可以為政府積累風(fēng)險(xiǎn)治理的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)、輔助公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理。

圖1 基于大數(shù)據(jù)的重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理數(shù)據(jù)流模型

（1）數(shù)據(jù)源作為數(shù)據(jù)流模型的起始端，包含政府內(nèi)部的政務(wù)大數(shù)據(jù)、政府開(kāi)放數(shù)據(jù)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、傳感器數(shù)據(jù)（水電、交通、環(huán)境等傳感器監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)）、電商交易數(shù)據(jù)、政府和社會(huì)監(jiān)控的視頻、音頻、圖像等數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)源構(gòu)成內(nèi)容豐富，種類(lèi)繁多，但難以直接使用［25］。

（2）數(shù)據(jù)采集和融合環(huán)節(jié)中，由政府部門(mén)、公共部門(mén)和提供相關(guān)數(shù)據(jù)的企業(yè)部門(mén)對(duì)原始數(shù)據(jù)信息進(jìn)行初篩［26］，再通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)融合，使數(shù)據(jù)之間產(chǎn)生關(guān)聯(lián)以建立全景數(shù)據(jù)集，匯集至大數(shù)據(jù)平臺(tái)。

（3）數(shù)據(jù)挖掘環(huán)節(jié)中，政府、公共部門(mén)和社會(huì)組織三方聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理數(shù)據(jù)的挖掘和知識(shí)提取。政府作為大數(shù)據(jù)挖掘的主體，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)挖掘，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)歸因、風(fēng)險(xiǎn)特征判斷、風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別判定，提取出有價(jià)值的知識(shí)輔助決策風(fēng)險(xiǎn)治理。而公共部門(mén)和社會(huì)組織則提供情報(bào)支持，為大數(shù)據(jù)的模型庫(kù)和方法庫(kù)構(gòu)建提供參考。

（4）政府決策環(huán)節(jié)中，決策主體參考大數(shù)據(jù)分析提煉的知識(shí)，給出因地制宜的合理決策并發(fā)布相應(yīng)政策公告，以便進(jìn)行重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理。

（5）在政策發(fā)布與反饋節(jié)點(diǎn)，社會(huì)傳播渠道宣傳政府的政策，并收集政策發(fā)布后的輿情數(shù)據(jù)，返流回?cái)?shù)據(jù)源以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流的閉環(huán)，為面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)平臺(tái)提供數(shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)的累積，為政府及時(shí)調(diào)整政策、改進(jìn)工作帶來(lái)幫助。

4 重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)行動(dòng)框架：技術(shù)架構(gòu)

技術(shù)架構(gòu)是用以支撐大數(shù)據(jù)平臺(tái)運(yùn)作的技術(shù)體系，提供以數(shù)據(jù)為核心的自下而上的技術(shù)支撐。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)挖掘系統(tǒng)多運(yùn)行于客戶(hù)機(jī)/服務(wù)器架構(gòu)，通過(guò)將經(jīng)過(guò)預(yù)處理的數(shù)據(jù)加載至數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，并遷移集中到服務(wù)器上分析挖掘［27］。然而面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)平臺(tái)面對(duì)的是海量數(shù)據(jù)，處理這些海量、動(dòng)態(tài)異構(gòu)的大數(shù)據(jù)時(shí)，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)挖掘系統(tǒng)的性能已不足以滿(mǎn)足系統(tǒng)需求。而云計(jì)算作為新興計(jì)算模式，具有高擴(kuò)展、高彈性、虛擬化的特性［27］，為解決大數(shù)據(jù)挖掘中的存儲(chǔ)不足及計(jì)算資源短缺問(wèn)題提供了解決方案?；谠朴?jì)算技術(shù)體系和大數(shù)據(jù)處理技術(shù)，本文將大數(shù)據(jù)技術(shù)架構(gòu)劃分為源數(shù)據(jù)層、平臺(tái)支撐層、功能層和服務(wù)層4 個(gè)層次，結(jié)合重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的理論和大數(shù)據(jù)平臺(tái)技術(shù)，構(gòu)建面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)技術(shù)架構(gòu)。

該架構(gòu)以多來(lái)源多形式的政務(wù)大數(shù)據(jù)、電子商務(wù)數(shù)據(jù)、傳感器數(shù)據(jù)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)等為基礎(chǔ)，大數(shù)據(jù)技術(shù)為技術(shù)支撐，以公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理理論為理論支持，通過(guò)數(shù)據(jù)融合和大數(shù)據(jù)分析，依照決策者業(yè)務(wù)需求從數(shù)據(jù)中提取可用知識(shí)并將其可視化，從而實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)-信息-知識(shí)-決策”的提煉并為決策者提供決策風(fēng)險(xiǎn)分析服務(wù)。面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)支撐技術(shù)架構(gòu)如圖2 所示。

圖2 面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)支撐技術(shù)架構(gòu)

4.1 源數(shù)據(jù)層

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，重大公共管事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的數(shù)據(jù)源主要包括：（1）社交網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)：當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，微博等社交平臺(tái)將迅速發(fā)布擴(kuò)散相關(guān)信息，通過(guò)文本分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析等，可及時(shí)監(jiān)測(cè)和挖掘輿情，例如發(fā)生輕生行為時(shí)，網(wǎng)友將求救信息在社交平臺(tái)迅速傳播；（2）電信數(shù)據(jù)：出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，局地流量、通話量爆發(fā)式增長(zhǎng)，例如群體踩踏事件發(fā)生前手機(jī)信號(hào)的高密度聚集；（3）電子商務(wù)交易數(shù)據(jù)：出現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，民眾將恐慌式地爆發(fā)采購(gòu)，例如流感時(shí)大量采買(mǎi)口罩；（4）服務(wù)器日志數(shù)據(jù)：出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，民眾通過(guò)百度、知乎等尋求解答，服務(wù)器日志顯示異常搜索、點(diǎn)擊等行為的預(yù)兆；（5）傳感器數(shù)據(jù)：出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，水電、空氣等各種傳感器出現(xiàn)異常數(shù)值；（6）圖像、聲音、視頻監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)：出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，來(lái)自公安和社會(huì)的監(jiān)控會(huì)提示痕跡，例如“天網(wǎng)”對(duì)罪犯的全網(wǎng)追蹤。這些數(shù)據(jù)資源是支撐面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理大數(shù)據(jù)技術(shù)架構(gòu)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。因此，為了獲得監(jiān)控重大公共事務(wù)的全景數(shù)據(jù)集，有必要對(duì)政府內(nèi)部數(shù)據(jù)、社會(huì)和企業(yè)組織、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)進(jìn)行全面采集，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理中的關(guān)鍵作用。

4.2 平臺(tái)支撐層

平臺(tái)支撐層負(fù)責(zé)對(duì)采集到的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)處理并構(gòu)建信息庫(kù),實(shí)現(xiàn)由數(shù)據(jù)到信息的提煉，為后續(xù)數(shù)據(jù)挖掘方法的調(diào)用提供支撐。

預(yù)處理過(guò)程涉及到的大數(shù)據(jù)技術(shù)主要有數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)的集成與融合。數(shù)據(jù)源中直接提取的數(shù)據(jù)由于其多源異構(gòu)的特性，難以直接使用，需要對(duì)視頻、音頻、文本、圖像等類(lèi)型數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗，整合成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)流，作為信息庫(kù)的輸入。構(gòu)建信息庫(kù)的目的是實(shí)現(xiàn)高效率的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與調(diào)用，方便平臺(tái)使用者進(jìn)行信息的增刪查改。信息庫(kù)的構(gòu)建實(shí)行面向風(fēng)險(xiǎn)建庫(kù)，構(gòu)建并訓(xùn)練自動(dòng)分類(lèi)模型，將風(fēng)險(xiǎn)信息分為政治、經(jīng)濟(jì)、公共衛(wèi)生等多種風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型。此外，構(gòu)建索引庫(kù)和語(yǔ)料庫(kù)，以提高功能層調(diào)用數(shù)據(jù)的效率和分析性能。

由于面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)平臺(tái)具有數(shù)據(jù)體量大、類(lèi)型豐富、可靠性要求高的特性，平臺(tái)支撐層使用目前主流大數(shù)據(jù)框架Hadoop。Hadoop 以HDFS、HBase 和MapReduce 為核心，其計(jì)算模式主要是批處理和流處理，具有高可靠性、高可擴(kuò)展性、高容錯(cuò)性和高效率［28］。此外，平臺(tái)利用NoSQL 實(shí)現(xiàn)對(duì)多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)，與傳統(tǒng)關(guān)系系數(shù)據(jù)庫(kù)相比，NoSQL 能夠支持非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、易擴(kuò)展、易于數(shù)據(jù)收割，并支持海量數(shù)據(jù)且對(duì)硬件要求低［29］?？紤]到多領(lǐng)域數(shù)據(jù)共享和平臺(tái)適用性等問(wèn)題時(shí)，結(jié)合不同類(lèi)型公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的特性，大數(shù)據(jù)技術(shù)解決方案還需進(jìn)一步優(yōu)勢(shì)互鑒和相互融合，為各種來(lái)源各種類(lèi)型的數(shù)據(jù)定制最合適的存儲(chǔ)和計(jì)算方式，進(jìn)而形成面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的數(shù)據(jù)計(jì)算和存儲(chǔ)方法體系。

4.3 功能層

功能層負(fù)責(zé)使用統(tǒng)計(jì)方法、文本分析、情感分析等多種數(shù)據(jù)挖掘手段對(duì)信息進(jìn)行提煉，匯集了種類(lèi)多樣、可應(yīng)對(duì)多種情況的數(shù)據(jù)挖掘工具，并建立知識(shí)庫(kù)對(duì)過(guò)往知識(shí)進(jìn)行歸納總結(jié)，是整個(gè)體系的運(yùn)算核心，這是知識(shí)發(fā)現(xiàn)的過(guò)程。不同的公共事務(wù)的數(shù)據(jù)分析視角也不盡相同，因此需要結(jié)合重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理理論，針對(duì)不同的業(yè)務(wù)需求，從方法庫(kù)中選擇合適的數(shù)據(jù)挖掘方法并進(jìn)行組合，為決策者提供最優(yōu)的定制數(shù)據(jù)分析功能。大數(shù)據(jù)挖掘運(yùn)用關(guān)聯(lián)規(guī)則、聚類(lèi)分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析、向量空間模型等分析方法，從數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)有用的關(guān)系和模式，對(duì)問(wèn)題全貌進(jìn)行呈現(xiàn)；運(yùn)用路徑分析、時(shí)間序列分析、空間分析等圖形分析方法發(fā)掘出數(shù)據(jù)中隱含的關(guān)鍵因素及關(guān)聯(lián)，對(duì)與決策相關(guān)的影響要素間的關(guān)系可視化展示；運(yùn)用機(jī)器學(xué)習(xí)的方式分析數(shù)據(jù)現(xiàn)象背后的原因，用自然語(yǔ)言的方式給出可供選擇的方案［30］。系統(tǒng)不斷地積累規(guī)則、分析模式，形成流程化的數(shù)據(jù)挖掘方案。

4.4 服務(wù)層

大數(shù)據(jù)平臺(tái)中，系統(tǒng)通過(guò)可視化等技術(shù)將數(shù)據(jù)挖掘和大數(shù)據(jù)處理結(jié)果以服務(wù)的形式直觀呈現(xiàn)給使用者。面向用戶(hù)需求，基于重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理理論建立模型庫(kù)，將用戶(hù)不同的公共事務(wù)情境與對(duì)應(yīng)模型匹配，并利用智能組合數(shù)據(jù)和分析方法，向用戶(hù)提供由大數(shù)據(jù)分析得到的公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別和特征進(jìn)行明確鑒別，為決策者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理提供輔助。服務(wù)層集成包括事前預(yù)警、事中處理和事后管理的服務(wù)功能。通過(guò)服務(wù)層的交互界面，用戶(hù)可以對(duì)權(quán)限范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化查看，設(shè)定監(jiān)控范圍，出現(xiàn)異常時(shí)平臺(tái)將及時(shí)把異常節(jié)點(diǎn)反饋給用戶(hù)，并匹配知識(shí)庫(kù)案例，向用戶(hù)提供異常原因和解決方法的參考。當(dāng)發(fā)生公共事件時(shí)，平臺(tái)提供輿情監(jiān)測(cè)服務(wù)，并對(duì)決策方案進(jìn)行模型預(yù)演，輔助決策者進(jìn)行最優(yōu)化決策。在事件解決后，平臺(tái)對(duì)該公共事件進(jìn)行復(fù)盤(pán)，并自主更新模型庫(kù)并提取經(jīng)驗(yàn)優(yōu)化模型算法。

5 重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)行動(dòng)框架：服務(wù)設(shè)計(jì)

服務(wù)設(shè)計(jì)描述大數(shù)據(jù)行動(dòng)框架提供的具體風(fēng)險(xiǎn)治理服務(wù)，對(duì)服務(wù)流程涉及的各環(huán)節(jié)進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)?；诠彩聞?wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理服務(wù)設(shè)計(jì)相關(guān)研究［31］，公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的業(yè)務(wù)流程可歸納為：風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、案例匹配、決策方案生成、決策實(shí)施等，具體風(fēng)險(xiǎn)治理服務(wù)響應(yīng)流程如圖3 所示，映射到平臺(tái)具體服務(wù)功能模塊則劃分為事前、事中和事后三類(lèi)。面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理服務(wù)流程如圖3 所示。

圖3 面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理服務(wù)流程

重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理服務(wù)平臺(tái)面向用戶(hù)，適應(yīng)業(yè)務(wù)需求提供面向公共事務(wù)的事前預(yù)警、事中處理和事后管理的多種服務(wù)。該平臺(tái)主要實(shí)現(xiàn)3 個(gè)功能：（1）信息樞紐：海量的社會(huì)數(shù)據(jù)和政府?dāng)?shù)據(jù)在此匯集，平臺(tái)能夠快速整合、分析和提取有效信息，反映社會(huì)動(dòng)態(tài)變化；（2）決策智庫(kù)：憑借豐富的知識(shí)庫(kù)、策略庫(kù)和模型庫(kù)內(nèi)容積累，能夠?qū)Ω鞣N重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，為決策提供知識(shí)輔助；（3）控制臺(tái)：對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理全環(huán)節(jié)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，發(fā)布和調(diào)整政府決策，實(shí)現(xiàn)高效處置。

重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的核心環(huán)節(jié)為事前預(yù)警、事中處理、事后管理，如何協(xié)調(diào)這些環(huán)節(jié)是有效治理決策風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。將大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用到重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，向用戶(hù)提供風(fēng)險(xiǎn)治理全流程的大數(shù)據(jù)服務(wù)，為決策制定提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)分析意見(jiàn)。

5.1 事前預(yù)警

重大公共事務(wù)決策的風(fēng)險(xiǎn)都是有跡可循的，其風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)往往伴隨風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)、輿情異常信號(hào)等，無(wú)論是在事件潛伏期還是爆發(fā)期，對(duì)海量大數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)采集都是尤為重要的［32］。風(fēng)險(xiǎn)治理的知識(shí)情報(bào)采集是根據(jù)特定重大公共事務(wù)的性質(zhì)、決策主體的需求來(lái)確定采集對(duì)象和內(nèi)容，目的是對(duì)事務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，以事前預(yù)警。

根據(jù)采集的數(shù)據(jù)和預(yù)先確定的預(yù)警閾值，運(yùn)用公共事務(wù)自動(dòng)歸類(lèi)技術(shù)等對(duì)待處理的重大公共事務(wù)需求進(jìn)行整理和分析，生成公共事務(wù)決策分析數(shù)據(jù)庫(kù)，采取有效的措施以及時(shí)控制事態(tài)擴(kuò)散。其目的是依照重大公共事務(wù)案例知識(shí)庫(kù)的數(shù)據(jù)分析結(jié)果，有效避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和傳播。

5.2 事中處理

在重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后,運(yùn)用主題提取、智能分析、語(yǔ)義推理等技術(shù)對(duì)事態(tài)進(jìn)行實(shí)時(shí)處理，以及時(shí)處理風(fēng)險(xiǎn)、降低重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理決策風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。事中處理重點(diǎn)在于重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)的全程跟蹤、關(guān)聯(lián)分析和策略制定。對(duì)重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)的跟蹤是指采用話題檢測(cè)和跟蹤等技術(shù),自動(dòng)跟蹤和監(jiān)測(cè)社會(huì)輿情,以便向政府相關(guān)部門(mén)反饋事務(wù)處理的最新進(jìn)展；對(duì)重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)分析指利用關(guān)聯(lián)分析技術(shù),對(duì)事件進(jìn)行多方面分析，挖掘出其關(guān)聯(lián)事件及其可能產(chǎn)生的鏈?zhǔn)接绊懀瑥亩鴱暮Ａ康臄?shù)據(jù)信息中提取潛在規(guī)律［32］。對(duì)重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)的策略制定是指借助重大公共事務(wù)模型庫(kù)和案例庫(kù)的既有經(jīng)驗(yàn)，自主建模為不同的公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理提供精準(zhǔn)定制化的決策服務(wù)和解決方案。

5.3 事后管理

事后管理指在緊急情況得到控制后，該進(jìn)行的一系列恢復(fù)工作。其目的有兩點(diǎn)：（1）安撫公眾情緒，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；（2）找出公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理模型的缺陷，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)治理模型，更新對(duì)應(yīng)知識(shí)庫(kù)和策略庫(kù)。實(shí)施重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理時(shí)，管理的重點(diǎn)在于事件案例展示和動(dòng)態(tài)模擬復(fù)盤(pán)事件。事件案例展示借助關(guān)聯(lián)分析、策略庫(kù)、模型庫(kù)等工具選取各類(lèi)別下有代表性的重大公共事務(wù)案例，從重大公共事務(wù)潛伏期、爆發(fā)期、高潮期、緩解期、消退期5 個(gè)階段時(shí)間序列展示突發(fā)事件的起源和對(duì)應(yīng)解決方案［31］。通過(guò)案例展示，不僅可以增強(qiáng)公眾對(duì)重大公共事務(wù)的理解，還可以提高公眾對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。動(dòng)態(tài)模擬是指政府和其他相關(guān)部門(mén)在重大公共事務(wù)策略庫(kù)、案例庫(kù)、模型庫(kù)和其他工具的幫助下，模擬風(fēng)險(xiǎn)事件，對(duì)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的全部因素進(jìn)行復(fù)盤(pán)整理，從而從過(guò)往事件中吸取經(jīng)驗(yàn)，并優(yōu)化系統(tǒng)模型。

6 結(jié)論與建議

本文立足當(dāng)今社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的現(xiàn)狀，從信息技術(shù)角度出發(fā)，以建立面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)行動(dòng)框架為目標(biāo)，分析大數(shù)據(jù)技術(shù)的特征、應(yīng)用場(chǎng)景，構(gòu)建與面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)支撐集成、協(xié)調(diào)的體系框架；同時(shí)，基于重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理理論，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理中的事前預(yù)警、事中處理、事后管理3 個(gè)核心環(huán)節(jié)進(jìn)行面向大數(shù)據(jù)的服務(wù)設(shè)計(jì)。本文聚焦社會(huì)治理核心問(wèn)題，構(gòu)建面向重大公共事務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的大數(shù)據(jù)行動(dòng)框架，將大數(shù)據(jù)技術(shù)和重大公共事務(wù)治理理論相結(jié)合，填補(bǔ)傳統(tǒng)決策風(fēng)險(xiǎn)治理的研究缺口，為構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的社會(huì)治理行動(dòng)框架提供參考借鑒，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)治理智慧化。