淺議國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)
——基于基層審計(jì)機(jī)關(guān)的視角

張漢清 福建省云霄縣審計(jì)局

一、政策跟蹤審計(jì)的開展情況

以福建省Y縣為例，介紹基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策跟蹤審計(jì)的組織方式、開展時(shí)間、重點(diǎn)內(nèi)容以及成果報(bào)送。

（一）審計(jì)組織方式

1.采用省市縣“三級聯(lián)動(dòng)”審計(jì)模式和工作機(jī)制，統(tǒng)籌全省審計(jì)力量。一是審計(jì)事項(xiàng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，省、市級審計(jì)機(jī)關(guān)對重要事項(xiàng)研究、掌握，分階段形成審計(jì)工作要點(diǎn)和需要上下聯(lián)動(dòng)的審計(jì)事項(xiàng)，通過審計(jì)工作方案、審計(jì)工作動(dòng)態(tài)等形式下達(dá)縣審計(jì)機(jī)關(guān)，縣審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)下發(fā)的工作方案，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定審計(jì)實(shí)施方案；二是數(shù)據(jù)核查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，運(yùn)用“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計(jì)模式，省審計(jì)廳統(tǒng)一采集全省各部門、各行業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、分析，精準(zhǔn)定位審計(jì)疑點(diǎn)，然后將審計(jì)疑點(diǎn)下發(fā)縣審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)，并要求反饋核實(shí)結(jié)果，經(jīng)匯總分析，對普遍、典型的問題提出統(tǒng)一審計(jì)意見；三是問題整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制，省、市審計(jì)機(jī)關(guān)按季度組織縣審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策跟蹤審計(jì)整改工作，建立審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題及整改情況臺(tái)賬，對部分整改和未整改的審計(jì)問題持續(xù)跟蹤，實(shí)行省市縣三級督促整改，提高審計(jì)整改效率。

2.采用“1+N”審計(jì)模式和專項(xiàng)審計(jì)模式。一是政策跟蹤審計(jì)結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、投資審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等其他審計(jì)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)各類型審計(jì)項(xiàng)目相融合。例如，我縣在2020年第一季度政策跟蹤審計(jì)中，按照審計(jì)對象不發(fā)生重復(fù)交叉的原則，將促進(jìn)財(cái)政資金提質(zhì)增效審計(jì)融入縣本級預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案審計(jì)；二是成立專項(xiàng)審計(jì)組，對于涉及審計(jì)對象多，無法結(jié)合其他審計(jì)項(xiàng)目的，且審計(jì)事項(xiàng)重大的，單獨(dú)開展專項(xiàng)審計(jì)。例如，我縣在2020年第一季度政策跟蹤審計(jì)中，對應(yīng)對疫情“六穩(wěn)”舉措落實(shí)情況成立專項(xiàng)審計(jì)組，開展專項(xiàng)審計(jì)。

（二）審計(jì)開展時(shí)間

根據(jù)省、市審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)工作方案的要求，每年按季度定期持續(xù)開展政策跟蹤審計(jì)，一般在季度末月，審計(jì)時(shí)間大約一個(gè)月。

（三）審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容

按照省、市審計(jì)機(jī)關(guān)下發(fā)審計(jì)工作方案確定的審計(jì)事項(xiàng)，結(jié)合本地實(shí)際情況和縣委、縣政府中心工作，重點(diǎn)關(guān)注推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)和打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)等落實(shí)情況，以檢查重大政策落實(shí)、重大項(xiàng)目落地為切入點(diǎn)，重點(diǎn)把握政策配套措施科學(xué)性評估、政策落實(shí)跟蹤、政策效應(yīng)評價(jià)，促進(jìn)政策安排的不斷優(yōu)化和取得實(shí)效。

（四）審計(jì)成果報(bào)送

采用“一報(bào)告三清單”模式，即審計(jì)報(bào)告、典型經(jīng)驗(yàn)清單、問題清單和政策建議清單，于每個(gè)季度次月15日前，向本級黨委、人民政府和上級審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)送綜合報(bào)告（含“一報(bào)告三清單”）。

二、基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策跟蹤審計(jì)遇到的瓶頸問題

（一）法律法規(guī)體系不完善，審計(jì)項(xiàng)目規(guī)范性不足

審計(jì)主體法律未及時(shí)修訂。政策跟蹤審計(jì)是國務(wù)院于2014年8月賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的新職能，而最新修訂的《審計(jì)法》是2006年2月28日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過的，因此審計(jì)職責(zé)尚未法定化。在審計(jì)實(shí)踐中，只能依靠行政權(quán)力專門授權(quán)安排部署工作，使得人們對政策跟蹤審計(jì)的合法性和權(quán)威性產(chǎn)生質(zhì)疑。在業(yè)務(wù)層面上缺少政策跟蹤審計(jì)相應(yīng)的法規(guī)規(guī)范文件，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在開展政策跟蹤審計(jì)時(shí)，沒有相關(guān)的準(zhǔn)則、實(shí)務(wù)指南，審計(jì)依據(jù)不足、衡量標(biāo)準(zhǔn)缺乏，審計(jì)質(zhì)量難以保證；審計(jì)程序、審計(jì)取證、審計(jì)報(bào)告缺乏具體規(guī)范，將導(dǎo)致審計(jì)人員的主觀性和隨意性，加大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）審計(jì)工作量大面廣，專業(yè)審計(jì)人員不足

一方面，基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)工作量大、涉及面廣，一是除開展政策跟蹤審計(jì)外，基層審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)其他重要任務(wù)，如常規(guī)性審計(jì)項(xiàng)目任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)交辦任務(wù)、上級部門安排的任務(wù)等等，這占據(jù)了大部分審計(jì)資源，因此，只能安排少量審計(jì)人員開展政策跟蹤審計(jì)，或者將部分政策跟蹤審計(jì)的事項(xiàng)納入其他審計(jì)項(xiàng)目，而增加審計(jì)工作沒有增加審計(jì)時(shí)間，使得審計(jì)質(zhì)量難以保證；二是政策跟蹤審計(jì)涉及面廣，審計(jì)對象不僅包括多個(gè)政府職能部門，如發(fā)展改革部門、工業(yè)信息化部門、財(cái)稅金融部門、企事業(yè)單位等，還包括涉及政策資金的企業(yè)、項(xiàng)目等，需要審計(jì)組織協(xié)調(diào)量大；審計(jì)內(nèi)容多，宏觀政策關(guān)乎社會(huì)生活的方方面面，涵蓋了投資建設(shè)、簡政放權(quán)、財(cái)稅金融、節(jié)能減排、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、保障民生等領(lǐng)域，需要審計(jì)人員了解學(xué)習(xí)量大。

另一方面，基層審計(jì)局機(jī)關(guān)專業(yè)審計(jì)人員缺乏，一是計(jì)算機(jī)運(yùn)用人才缺乏，以漳州市為例，縣級審計(jì)局通過全國審計(jì)系統(tǒng)計(jì)算機(jī)中級水平考試人數(shù)少，一個(gè)縣僅1、2個(gè)通過考試，部分縣甚至沒有；二是同時(shí)掌握建設(shè)投資、財(cái)稅金融、污染防治等方面政策的審計(jì)人員少，基層審計(jì)人員大部分都是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)出身，本身綜合素質(zhì)水平較低，對國家層面的重大政策理解有限，在審計(jì)時(shí)容易迷失審計(jì)方向、偏離審計(jì)目標(biāo)。

（三）審計(jì)介入時(shí)間點(diǎn)把握不足

政策跟蹤審計(jì)介入時(shí)間點(diǎn)，是指政策措施的貫徹落實(shí)過程中，介入審計(jì)監(jiān)督的時(shí)間點(diǎn)，分為全過程分階段跟蹤、有重點(diǎn)持續(xù)跟蹤和全過程跟蹤?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)在實(shí)際審計(jì)時(shí)，常遇到審計(jì)介入時(shí)機(jī)不對，要么介入時(shí)間較早，政策尚未實(shí)施到一定程度，要么介入的時(shí)間較晚，審計(jì)成效不明顯。主要原因在于基層審計(jì)機(jī)關(guān)對政策措施和項(xiàng)目實(shí)施情況了解不充分，政策跟蹤審計(jì)年度計(jì)劃安排不合理，還有部分開展政策跟蹤審計(jì)的事項(xiàng)和時(shí)間是上級審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一安排部署，基層審計(jì)機(jī)關(guān)缺少主動(dòng)性。沒有把握好審計(jì)入的時(shí)機(jī)，不僅浪費(fèi)審計(jì)資源而且難以取得成效。

（四）審計(jì)評價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，審計(jì)成果難量化

一是政策跟蹤審計(jì)評價(jià)工作滯后，績效評價(jià)指標(biāo)體系不完善。審計(jì)法律法規(guī)對審計(jì)評價(jià)工作提出了明確要求，如審計(jì)法規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評價(jià)；國家審計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定從真實(shí)性、合法性、效益性方面提出審計(jì)評價(jià)意見[1]。政策跟蹤審計(jì)主要對被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)信息、非財(cái)務(wù)信息和行為進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)[2]。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的目標(biāo)是推動(dòng)政策措施貫徹落實(shí)，主要對非財(cái)務(wù)信息和行為進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)，然而，由于績效評價(jià)指標(biāo)體系不完善，基層審計(jì)機(jī)關(guān)面對門類復(fù)雜的政策措施如何獲得適當(dāng)、充分的審計(jì)證據(jù),如何提出審計(jì)評價(jià)意見并做出恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)結(jié)論是政策落實(shí)跟蹤審計(jì)面臨的一項(xiàng)難題。

二是政策跟蹤審計(jì)成果按照審計(jì)業(yè)績考核辦法難以量化?，F(xiàn)行審計(jì)業(yè)績考核指標(biāo)主要是從項(xiàng)目數(shù)量、項(xiàng)目體量以及查處違法違規(guī)金額進(jìn)行考核，而政策跟蹤審計(jì)發(fā)揮的是預(yù)防性和建設(shè)性作用，審計(jì)成果主要體現(xiàn)在完善政策措施制度，促進(jìn)政策措施落實(shí)，難以用數(shù)量、金額等具體方式量化，成果難量化，基層審計(jì)人員的審計(jì)業(yè)績難體現(xiàn)，也將影響審計(jì)人員的積極性和審計(jì)工作的開展。

三、加強(qiáng)基層審計(jì)機(jī)關(guān)政策跟蹤審計(jì)的幾點(diǎn)建議

（一）完善政策跟蹤審計(jì)法律法規(guī)體系

首先，國家需要及時(shí)修訂《審計(jì)法》，將審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行政策跟蹤審計(jì)的職責(zé)法定化，使審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策跟蹤審計(jì)更具有獨(dú)立性和權(quán)威性。其次，各級政府及有關(guān)部門需要及時(shí)制定相關(guān)法規(guī)規(guī)章、準(zhǔn)則及實(shí)務(wù)指南，如政策跟蹤審計(jì)準(zhǔn)則、政策跟蹤審計(jì)指南等，明確政策跟蹤審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方式方法等，使政策跟蹤審計(jì)運(yùn)行更加法制化、規(guī)范化。最后，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)政策跟蹤審計(jì)質(zhì)量控制，嚴(yán)格按照習(xí)近平總書記關(guān)于“三個(gè)區(qū)分開來”的要求，歷史全面客觀地看待問題，讓審計(jì)評價(jià)更加準(zhǔn)確客觀、問題定性更令人信服。

（二）“縱向”、“橫向”統(tǒng)籌優(yōu)化審計(jì)資源配置

“縱向”強(qiáng)化上下級審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)協(xié)作，推進(jìn)審計(jì)工作“兩統(tǒng)籌”，統(tǒng)籌審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式，打破審計(jì)機(jī)關(guān)層級、業(yè)務(wù)領(lǐng)域的界限，實(shí)現(xiàn)跨專業(yè)、跨領(lǐng)域、跨層級的資源優(yōu)化配置，通過協(xié)作配合發(fā)揮整體合力，提高審計(jì)監(jiān)督整體效能；“橫向”合理利用內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)資源。對本單位及所屬單位貫徹落實(shí)國家重大政策措施情況進(jìn)行審計(jì)[3]，是新時(shí)代賦予內(nèi)部審計(jì)的新職責(zé)，也是實(shí)現(xiàn)政策跟蹤審計(jì)“全覆蓋”的有效手段之一，所以要積極合理利用內(nèi)部審計(jì)成果，同時(shí)，對于專業(yè)性強(qiáng)的審計(jì)項(xiàng)目，可考慮引入社會(huì)審計(jì)資源。

（三）加強(qiáng)專業(yè)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)

一是要加強(qiáng)基層審計(jì)機(jī)關(guān)專業(yè)審計(jì)人員配置，設(shè)置重大政策跟蹤審計(jì)股，與省廳的重大政策跟蹤審計(jì)處、市局的重大政策跟蹤審計(jì)科對應(yīng)，將政策跟蹤審計(jì)的相應(yīng)職責(zé)歸入該股室，并配備專業(yè)審計(jì)人員，若審計(jì)人員不足，縣委縣政府應(yīng)給予解決人員編制問題。二是建立審計(jì)人員培訓(xùn)機(jī)制，形成多形式、多層次、多渠道的培訓(xùn)體系。上級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過多種形式加強(qiáng)對基層審計(jì)人員業(yè)務(wù)指導(dǎo)和政策解讀，如下發(fā)工作動(dòng)態(tài)、開展審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)視頻培訓(xùn)等；基層審計(jì)人員應(yīng)加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、書籍和工作實(shí)踐等多種途徑堅(jiān)持不懈地學(xué)習(xí)，不斷提升自身的理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì),更好地適應(yīng)政策跟蹤審計(jì)對復(fù)合型人才的需求。

（四）建立健全政策跟蹤審計(jì)評價(jià)考核體系

1.完善政策跟蹤審計(jì)績效評價(jià)體系

采用“三維”績效指標(biāo)體系，即“形式”、“事實(shí)”、“價(jià)值”，對政策跟蹤審計(jì)的具體部署、執(zhí)行進(jìn)度、實(shí)際效果三個(gè)方面進(jìn)行評價(jià)?！靶问健本S度主要評價(jià)政策措施的具體部署情況，即對各級政府及有關(guān)部門出臺(tái)相關(guān)政策文件、政策措施落實(shí)的時(shí)間表、路線圖、履行程序等方面進(jìn)行評價(jià)；“事實(shí)”維度主要評價(jià)政策措施的執(zhí)行進(jìn)度情況，即對項(xiàng)目資金撥付情況、項(xiàng)目審批進(jìn)度、項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度完成情況等方面進(jìn)行評價(jià)；“價(jià)值”維度主要評價(jià)政策措施的實(shí)際效果情況，即對項(xiàng)目資金閑置挪用、工程項(xiàng)目質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)、群眾滿意度等方面進(jìn)行評價(jià)。

2.創(chuàng)新政策跟蹤審計(jì)考核方式

基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在內(nèi)部考核基礎(chǔ)上，結(jié)合政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)，建立更加科學(xué)合理的考核辦法，不僅僅從“數(shù)量”上考核，也應(yīng)從“效益”上考核。從基礎(chǔ)性工作、技術(shù)含量、工作成果等方面探索政策跟蹤審計(jì)考核方式，“基礎(chǔ)性工作”主要考核審計(jì)證據(jù)、工作底稿的規(guī)范性、合規(guī)性和關(guān)聯(lián)性、審計(jì)報(bào)告的規(guī)范性等等，“技術(shù)含量”主要考核運(yùn)用的審計(jì)手段和審計(jì)方法，如計(jì)算機(jī)運(yùn)算、大數(shù)據(jù)分析、專業(yè)方法運(yùn)用等，“工作成果”主要考核查出的違規(guī)或者管理不規(guī)范資金金額、政策制度的缺陷、審計(jì)建議采納、審計(jì)問題整改等等。