地方政府推進(jìn)PPP投融資模式的問題及對(duì)策研究

于峰 中國人民大學(xué)

前言：隨著我國現(xiàn)代化社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)程不斷推進(jìn)，地方政府PPP投融資模式受到了人們的越來越多的關(guān)注，地方政府的PPP投融資模式推進(jìn)過程中獲取了各地區(qū)的積極響應(yīng)。包括政府推進(jìn)PPP工作的多個(gè)領(lǐng)域均實(shí)現(xiàn)了更進(jìn)一步的探索，例如改造棚戶區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、教育、水生態(tài)、供暖、環(huán)境治理等多個(gè)領(lǐng)域。地方政府有必要結(jié)合推進(jìn)PPP投融資模式過程中存在的問題，分析現(xiàn)狀以及PPP工作的推進(jìn)特點(diǎn)，制定切實(shí)可行的方案對(duì)策，優(yōu)化PPP投融資模式的推進(jìn)效果。

一、地方政府推進(jìn)PPP工作的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

PPP指的是政府和社會(huì)資本的合作，早在2014年，國務(wù)院和相關(guān)部委就在政府和社會(huì)資本合作方面逐漸出臺(tái)和實(shí)施了一系列的政策文件，在實(shí)施PPP項(xiàng)目方面形成了引導(dǎo)和推進(jìn)的作用，各級(jí)地方政府積極響應(yīng)這一指導(dǎo)思想，逐漸在PPP示范以及相關(guān)的試點(diǎn)項(xiàng)目方面取得了顯著的成績。但是總體來看，我國政府在PPP的投融資模式以及推進(jìn)PPP工作方面仍舊尚未成熟，處于初期的發(fā)展階段，涉及到多部門的政策不統(tǒng)一問題。另外，由于PPP投融資自身涉及到的專業(yè)領(lǐng)域范圍廣泛、環(huán)節(jié)復(fù)雜，因此實(shí)際的推進(jìn)PPP投融資模式的過程中凸顯出了多項(xiàng)問題，其中對(duì)于項(xiàng)目的篩選、識(shí)別等，是各級(jí)地方政府需要高度重視的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是在發(fā)起項(xiàng)目的環(huán)節(jié)，若是缺少對(duì)項(xiàng)目的有效篩選和識(shí)別，沒有按照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)推出相關(guān)項(xiàng)目，將會(huì)導(dǎo)致不適合走PPP投融資模式的項(xiàng)目加入其中，政府的PPP推進(jìn)工作也會(huì)因此受到嚴(yán)重的不利影響。地方政府推進(jìn)PPP投融資模式需要嚴(yán)格地按照標(biāo)準(zhǔn)模板以及方案目錄和順序進(jìn)行，明確方案內(nèi)容，測算經(jīng)營年限，例如有些項(xiàng)目拉長到20年30年，甚至兩、三年就能完成的幾千萬小項(xiàng)目，也拉長經(jīng)營年限，在評(píng)估和篩選項(xiàng)目的過程中，基本都是走程序，缺少對(duì)物有所值論證的高度重視，導(dǎo)致地方政府的PPP投融資工作效率受到了不同程度的影響[1]。

二、地方政府推進(jìn)PPP投融資模式中存在的問題

新時(shí)期，地方政府推進(jìn)PPP投融資模式是重要的，但在實(shí)踐過程中，存在許多問題，如政策源頭統(tǒng)一性不足、實(shí)際操作復(fù)雜、適用范圍局限性等，不利于該模式的積極推進(jìn)，具體表現(xiàn)在：

（一）政策源頭統(tǒng)一性不足

我國各地方政府在PPP工作的推進(jìn)中，已經(jīng)取得了顯著的發(fā)展成效，但是總體來講卻仍舊存在一些不足問題亟待改善，例如政策源頭統(tǒng)一性不足，各級(jí)政府組織實(shí)施部門的意見未統(tǒng)一，存在一定的差異性。以適用PPP的行業(yè)方面研究為例，財(cái)政部門對(duì)于市政公用類行業(yè)更為關(guān)注，而發(fā)改部門則對(duì)于一些公用事業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)較為重視，這兩個(gè)部門在規(guī)定PPP合同簽約主體方面以及對(duì)社會(huì)資本資格提出的要求也存在各自不同的側(cè)重點(diǎn)。財(cái)政部門和發(fā)改部門二者注重的分別是“穩(wěn)”和“推”兩個(gè)不同的重點(diǎn)，例如，地方政府會(huì)將一些假的PPP項(xiàng)目包裝出來解決債務(wù)問題，財(cái)政部門則強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量，攔截假的PPP項(xiàng)目，發(fā)改部門為了推廣和運(yùn)用基礎(chǔ)設(shè)施以及公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，會(huì)對(duì)政府提出推廣和宣傳的要求，因此，政策源頭的統(tǒng)一性不足體現(xiàn)在了適用范圍、具體操作方式、監(jiān)督管理等多個(gè)方面，整體的政策需要進(jìn)行更進(jìn)一步的統(tǒng)籌規(guī)劃。

（二）實(shí)際操作復(fù)雜

地方政府在PPP投融資模式的推進(jìn)過程中，面臨著實(shí)際操作復(fù)雜性較強(qiáng)的普遍問題，因?yàn)椴块T和鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分重視PPP模式的推動(dòng)，但是卻缺少對(duì)PPP模式的深入了解，僅僅將對(duì)PPP模式的認(rèn)知停留在概念方面，具體的實(shí)施和發(fā)展方面卻認(rèn)知不足，處于一種迷茫、困惑的狀態(tài)內(nèi)。除此之外，PPP模式的具體操作中涉及到多項(xiàng)專業(yè)技術(shù)內(nèi)容，對(duì)于技術(shù)含量的要求較高，例如，交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、投資測算、物有所值評(píng)價(jià)等內(nèi)容，整體的操作復(fù)雜，在政策方面涉及到了立項(xiàng)、審批土地、股權(quán)等環(huán)節(jié)，導(dǎo)致實(shí)施機(jī)構(gòu)、主管部門等對(duì)于地方政府的PPP推進(jìn)形成了無從下手的局面[2]。

（三）適用范圍局限性

根據(jù)對(duì)實(shí)際的PPP項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，其適用范圍體現(xiàn)了一定的局限性，社會(huì)資本的投資目標(biāo)是要將有一定投資回報(bào)的項(xiàng)目尋找和挖掘出來，民營資本投入是無法被沒有利潤的項(xiàng)目吸引的。我國的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門對(duì)于PPP儲(chǔ)備項(xiàng)目的推薦通常是以回報(bào)預(yù)期低、利潤少、回收投資成本難度高的項(xiàng)目為主，缺少對(duì)社會(huì)資本的較強(qiáng)吸引力，投資人在選擇的過程中，對(duì)于收益低、周期長、投資數(shù)額大的項(xiàng)目熱情不足或?qū)嵙Σ蛔?。?dān)任PPP項(xiàng)目社會(huì)資本角色的主體是以具有國有背景的企業(yè)集團(tuán)為主，但是本級(jí)政府投融資平臺(tái)以及本級(jí)政府投融資平臺(tái)控股的企業(yè)，均不屬于社會(huì)資本的范圍，導(dǎo)致了PPP投融資的適用范圍出現(xiàn)了局限性態(tài)勢。

三、地方政府推進(jìn)PPP投融資模式的優(yōu)化對(duì)策

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)

為了更進(jìn)一步推進(jìn)PPP投融資模式的發(fā)展、穩(wěn)定政府形象和基層政權(quán)，有必要加強(qiáng)對(duì)PPP工作推進(jìn)的規(guī)范性探索，正確處理好PPP投融資模式推進(jìn)中存在的問題，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持將理論和實(shí)踐相結(jié)合，使制度創(chuàng)新得到大力的推動(dòng)。從長遠(yuǎn)的角度來看，PPP投融資模式的推進(jìn)過程中，不僅是對(duì)城鎮(zhèn)化投融資的模式進(jìn)行創(chuàng)新，更重要的是要?jiǎng)?chuàng)新體制和機(jī)制，使社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量以及綜合水平得到有效的提高，改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和民生之間的關(guān)系。地方各級(jí)財(cái)政部門以及企業(yè)需要按照優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)的理念，對(duì)制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新形成高度的認(rèn)知，在實(shí)踐中站在長期發(fā)展的視角安排和設(shè)計(jì)PPP的模式，規(guī)范PPP市場，建設(shè)起透明、健康的制度環(huán)境。結(jié)合實(shí)際的PPP推進(jìn)現(xiàn)狀，加強(qiáng)指導(dǎo)，通過比較研判、廣泛借鑒，實(shí)現(xiàn)政策和源頭的相統(tǒng)一，扎實(shí)的推進(jìn)地方政府的PPP投融資項(xiàng)目，保證良好的PPP實(shí)效性，使PPP投融資模式能夠更加規(guī)范，穩(wěn)定政府的基層政權(quán)，樹立起良好的政府形象[3]。

（二）以權(quán)責(zé)對(duì)等為原則

為了處理好政府和市場之間的關(guān)系、解決實(shí)際操作復(fù)雜的問題，地方政府在推進(jìn)PPP投融資模式的過程中，要堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，發(fā)揮出市場在資源配置中的決定性作用，夯實(shí)PPP模式的運(yùn)作和推進(jìn)基礎(chǔ)。對(duì)于政府和市場的邊界進(jìn)行嚴(yán)格的界定，正確處理政府和市場之間的關(guān)系，政府應(yīng)明確管理范圍，賦予企業(yè)一定的職能范圍與使命，放手交給企業(yè)相應(yīng)的任務(wù)，通過對(duì)PPP整體規(guī)劃的優(yōu)化設(shè)計(jì)，明確PPP項(xiàng)目的具體類型后，通過梳理和分類相關(guān)的項(xiàng)目，由社會(huì)資本與政府共同依法合規(guī)地展開平等的協(xié)商，構(gòu)建起合作關(guān)系。以公開招投標(biāo)的方式為主，推進(jìn)PPP項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程，建設(shè)和運(yùn)營PPP項(xiàng)目的過程中，為了保證良好的項(xiàng)目質(zhì)量，要堅(jiān)持市場運(yùn)作，最大程度地降低項(xiàng)目成本投入。政府應(yīng)及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，將監(jiān)督管理的職責(zé)切實(shí)落實(shí)到位，避免發(fā)生隨意更改、推諉的現(xiàn)象和問題。政府部門需發(fā)揮出自身的監(jiān)督職責(zé)作用，嚴(yán)格履行對(duì)市場運(yùn)作和項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)督和管控，加強(qiáng)對(duì)PPP模式的深入了解，構(gòu)建起對(duì)PPP模式實(shí)施和發(fā)展方向的系統(tǒng)認(rèn)知，全面推進(jìn)地方政府的PPP投融資模式建設(shè)進(jìn)程。

（三）保證項(xiàng)目“物有所值”

由于地方政府在推進(jìn)PPP投融資模式的過程中面對(duì)著不可避免的適用范圍局限性問題，因此要保證項(xiàng)目”物有所值”，以科學(xué)決策為原則選擇PPP項(xiàng)目時(shí)，通過對(duì)項(xiàng)目的充分評(píng)估，使項(xiàng)目決策的合理性和科學(xué)性得到最大程度的增強(qiáng)，保證推進(jìn)的PPP項(xiàng)目均符合地方政府的PPP項(xiàng)目建設(shè)要求。通過對(duì)PPP模式和傳統(tǒng)政府建設(shè)管理模式的優(yōu)劣勢對(duì)比，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)，利用物有所值評(píng)價(jià)方法，避免發(fā)生盲目選擇PPP項(xiàng)目的情況。物有所值評(píng)價(jià)方法是全面評(píng)估項(xiàng)目后，再進(jìn)行選擇，綜合分析不同采購方式所對(duì)應(yīng)的運(yùn)行成本、資本結(jié)構(gòu)，以及最終可獲取的利潤等內(nèi)容。結(jié)合多種要素進(jìn)行全方位的研究，例如，政府的財(cái)政承諾、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、定價(jià)機(jī)制、運(yùn)營成本、項(xiàng)目效率等，對(duì)PPP模式的可行性進(jìn)行準(zhǔn)確判定。

（四）激活社會(huì)資本活力和效率

為了推進(jìn)地方政府的PPP投融資模式，有必要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本活力和效率的充分激發(fā)，正確處理好社會(huì)資本活力和效率之間的關(guān)系，以激勵(lì)相容為原則，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的有效管理執(zhí)行，強(qiáng)化社會(huì)資本的融資效果。因?yàn)镻PP模式在社會(huì)資本融資方面提出了較高的要求，圍繞著激勵(lì)約束機(jī)制這一重要的核心，采取多項(xiàng)手段，將社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的主動(dòng)性和積極性充分調(diào)動(dòng)起來。例如收益分配制度、績效考核制度等，均對(duì)于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的活力起著關(guān)鍵的作用。建立政府補(bǔ)貼機(jī)制或是動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制，吸引更多的社會(huì)資本加入到PPP項(xiàng)目的建設(shè)和推進(jìn)活動(dòng)中來，使投資回報(bào)的預(yù)期能夠達(dá)到一定的穩(wěn)定性、長期性效果。除此之外，還需要在績效評(píng)價(jià)機(jī)制方面進(jìn)行建設(shè)和完善，嚴(yán)格地落實(shí)績效評(píng)價(jià)機(jī)制，綜合的考核和評(píng)價(jià)項(xiàng)目運(yùn)作的情況，以及公共服務(wù)的綜合質(zhì)量，對(duì)于資金的使用效率等要素展開綜合性的評(píng)價(jià)與考核，全方面的保證項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營良好的效果，致力于達(dá)到PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的理想目標(biāo)[4]。

結(jié)論：綜上所述，PPP投融資模式是我國建設(shè)以及國家治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展中必須要面對(duì)的內(nèi)在要求，PPP投融資模式推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變和完善，提高了市場資源配置的合理性，有助于公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提升。因此地方政府各級(jí)財(cái)政部門相關(guān)企業(yè)均需要加強(qiáng)對(duì)PPP投融資模式內(nèi)涵的了解和掌握，加強(qiáng)對(duì)改革形勢的全面把控，建設(shè)起完善的體制機(jī)制，對(duì)工作思路和方法進(jìn)行創(chuàng)新，大力的推進(jìn)和維護(hù)PPP模式的推廣和有效運(yùn)用。