青海省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對青海未來行政區(qū)劃的影響

伍海峰

推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的前提下集中社會主要資源大力培育國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長極的重要舉措。青海省在推行新型城鎮(zhèn)化的過程中必然會面臨對目前行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的問題。

目前青海省行政區(qū)劃現(xiàn)狀

目前青海省的行政區(qū)劃分為8個州市和46個縣級區(qū)劃單位。目前青海省的行政區(qū)劃是兩個地級市（西寧市和海東市）、六個自治州（海西蒙古族藏族自治州、海北藏族自治州、海南藏族自治州、黃南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州）。這些縣人口從1萬多到30多萬不等。

新型城鎮(zhèn)化過程對現(xiàn)有行政區(qū)劃和行政層次的影響

如果青海省加大力度推動新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)步伐的話，勢必使得一些生態(tài)環(huán)境較為脆弱、生態(tài)地位極為重要、自然環(huán)境較為惡劣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢、人口密度稀疏、社會公共服務(wù)設(shè)施短缺、基礎(chǔ)設(shè)施落后的自治州和區(qū)縣的人口出現(xiàn)大量外遷到那些生態(tài)環(huán)境好、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聚集度高、社會發(fā)展速度快的地方。一些自然條件惡劣、社會發(fā)展速度緩慢的地方的人口將迅速減少。在這種情況下，那些自然條件比較好，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的縣城就很容易成為城市。這些地方隨著人口的逐漸增加，基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的日益強(qiáng)大，這些地方就很容易被中央和青海省升格為地級行政區(qū)劃單位。而那些自然條件惡劣，人口大量外遷的地方的行政區(qū)劃單位就很容易被中央和青海省因?yàn)檫@里的人口太少，經(jīng)濟(jì)總量太低而進(jìn)行調(diào)整。

就青海省而言，蘭州——西寧都市圈已經(jīng)成為國家都市圈的發(fā)展戰(zhàn)略，這樣勢必會增加西寧市在青海省未來城鎮(zhèn)發(fā)展資源的集中度，會使西寧市的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)復(fù)合度、城市發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等產(chǎn)生很強(qiáng)的聚集度。這就導(dǎo)致西寧市吸引了絕大多數(shù)青海省的人口，導(dǎo)致以湟水河谷西寧——海東都市群成為青海省最重要的人口聚集地。

由于湟水谷地西寧——海東段特殊的地理環(huán)境，導(dǎo)致西寧和海東市在推動新型城鎮(zhèn)化的過程中必須立足原有的主城區(qū)進(jìn)行發(fā)展，并且適當(dāng)建立一些衛(wèi)星城鎮(zhèn)。

比如樂都區(qū)區(qū)政府所在地碾伯鎮(zhèn)、貴德縣縣城河陰鎮(zhèn)以及格爾木市、德令哈市等地方都有可能升格為地級城市，而平安區(qū)政府所在地平安鎮(zhèn)、大通回族土族自治縣縣城橋頭鎮(zhèn)、湟中區(qū)政府所在地魯沙爾鎮(zhèn)和多巴鎮(zhèn)、互助土族自治縣縣城威遠(yuǎn)鎮(zhèn)以及民和回族土族自治縣縣城川垣鎮(zhèn)等地方極有可能成為西寧市的衛(wèi)星城；化隆回族自治縣縣城巴燕鎮(zhèn)、群科新區(qū)、甘都鎮(zhèn)、尖扎縣的康揚(yáng)鎮(zhèn)、馬克唐鎮(zhèn)、貴德縣縣城河陰鎮(zhèn)等地方很有可能成為以化隆回族自治縣群科新區(qū)為行政中心的衛(wèi)星城。青海南部的黃南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州以及青海省北部的祁連山等其他地方的部分縣因?yàn)槿丝谘杆贉p少，很容易被中央和青海省的有關(guān)部門進(jìn)行合并成立新的行政區(qū)劃單位。如果是這樣發(fā)展的話，一些自然環(huán)境惡劣、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、人口大量外遷、財政長期依靠中央和青海省扶持的自治州和所轄縣就很容易進(jìn)行調(diào)整。那些人口大量外遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有可能面臨被合并的命運(yùn)。一些人口大量遷入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有可能升格為城市。如果照此發(fā)展下去的話，青海省的行政區(qū)劃建制將面臨重大的變化。青海省在繼續(xù)保持自治州的基礎(chǔ)上，根據(jù)文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和地理位置進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。這會加速青海省的城市化發(fā)展步伐，必然會大大增加地級單位的行政區(qū)劃單位數(shù)量，科學(xué)合理規(guī)劃青海省的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。這對于精簡青海省的政府機(jī)構(gòu)是很有意義的。青海省是一個人口小省、土地大省、經(jīng)濟(jì)窮省、生態(tài)強(qiáng)省。青海省的各級政府是屬于那種麻雀雖小，五臟俱全的政府類型，青海省的各級政府雖然管轄地區(qū)的人口不一，經(jīng)濟(jì)總量差別巨大，但是政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備都很齊全。政府的運(yùn)行費(fèi)用都相差不大，而且政府運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付。在這樣的情況下，青海省的各級政府的行政開支就面臨很不科學(xué)合理的問題。這就必須進(jìn)行改革。精簡政府機(jī)構(gòu)，減少行政層級和黨政部門的規(guī)模，提高政府的服務(wù)社會的能力一直是青海省各級政府所要追求的目標(biāo)。我們可以利用青海省推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展契機(jī)，加快青海省的行政區(qū)劃改革步伐。

青海省在推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中必然會改變一部分農(nóng)牧民的生產(chǎn)、生活方式，勢必使得部分農(nóng)牧民從傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代工商服務(wù)業(yè)。這些轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)牧民在就業(yè)、居住等方面很自然的就轉(zhuǎn)變了生產(chǎn)、生活方式。這些轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)牧民為了適應(yīng)全新的城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活方式，不得不重新學(xué)習(xí)掌握使自己能夠在城市生存下去的知識和技能。而那些繼續(xù)留在農(nóng)牧區(qū)的農(nóng)牧民也會因?yàn)樗莆盏纳a(chǎn)資料數(shù)量增加而不得不轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。比如發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)牧業(yè)，增加農(nóng)牧業(yè)機(jī)械化、科技化、市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平。農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式由現(xiàn)在的粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。這勢必會轉(zhuǎn)變這些農(nóng)牧民的生活方式，比如在業(yè)余時間迫使他們更多的花大力氣學(xué)習(xí)現(xiàn)代化的農(nóng)牧業(yè)知識，更加注重及時了解各種與自身生產(chǎn)關(guān)系密切的農(nóng)牧產(chǎn)品的市場信息。更加注重自身生活質(zhì)量的提高等等。這對于他們的住房方式、生活習(xí)慣、婚育理念都會產(chǎn)生很大的影響。隨著他們生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，很自然會導(dǎo)致他們的觀念也會發(fā)生巨大的變化。

對青海省行政區(qū)劃改革的幾點(diǎn)設(shè)想

根據(jù)青海省的地理特征和生態(tài)環(huán)境要求，對青海省的行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。比如對海東市進(jìn)行拆分。建立以西寧市為中心的湟水谷地城市群、建立以化隆回族自治縣群科新區(qū)為中心的青海省沿黃河城市群、以格爾木市為中心的柴達(dá)木西部城鎮(zhèn)群、以德令哈市為中心的柴達(dá)木東部城鎮(zhèn)群、以黃南藏族自治州同仁市為中心的青海東南部城鎮(zhèn)帶、以玉樹藏族自治州玉樹市為中心的青海南部城鎮(zhèn)帶。具體體現(xiàn)在以下幾個方面的變動：

第一、西寧市和海東市進(jìn)行合并為大西寧市，所轄目前的西寧市城中區(qū)、城西區(qū)、城東區(qū)、城北區(qū)、湟中區(qū)、大通回族土族自治縣、湟源縣和目前的海東市所轄的平安區(qū)、樂都區(qū)、民和回族土族自治縣、互助土族自治縣。與此同時，把成立不久的海東市河湟新區(qū)劃歸西寧市城東區(qū)管轄，形成與甘肅省蘭州市關(guān)系密切的城市群。這個城市群將成為青海省未來發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)。

第二、對青海省的海西藏族蒙古族自治州進(jìn)行拆分為地級市格爾木市和新的海西藏族蒙古族自治州，分別管轄青海省柴達(dá)木盆地東西部地區(qū)和祁連山地區(qū)。進(jìn)行錯位發(fā)展。格爾木市所轄目前的格爾木市、茫崖市、大柴旦行政行政委員會。新成立的海西藏族蒙古族自治州所轄目前的德令哈市、烏蘭縣、都蘭縣、天峻縣以及海北藏族自治州所轄海晏縣、剛察縣、祁連縣、門源回族自治縣。

第三、以黃河沿岸的化隆回族自治縣群科科新區(qū)為中心設(shè)立一個地級市，所轄目前海東市的化隆回族自治縣、循化撒拉族自治縣、海南藏族自治州的貴德縣、貴南縣、黃南藏族自治州的尖扎縣，把貴德縣、貴南縣和尖扎縣變成藏族自治縣。

第四、成立新的黃南藏族自治州，所轄目前黃南藏族自治州同仁市、澤庫縣、河南蒙古族自治縣以及果洛藏族自治州的瑪沁縣、瑪多縣、久治縣、班瑪縣、達(dá)日縣、甘德縣，繼續(xù)保持海南藏族自治州的行政區(qū)劃單位，轄共和縣、興?？h、同德縣；

第五、繼續(xù)保留現(xiàn)有的玉樹藏族自治州的行政區(qū)劃單位。

（中共青海省委黨校）

參考文獻(xiàn)：

[1]青海省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議于2020年12月2日通過并發(fā)布的《青海省高原美麗城鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)條例》

[2]黨的十九屆五中全會審議通過于2020年11月3日發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》

[3]2019年4月15日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》

[4]沈娉，張尚武，潘鑫.我國城市新區(qū)空間綠色發(fā)展的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)研究[J]，城市規(guī)劃學(xué)刊，2020年（4）.