農(nóng)村流動人口養(yǎng)老保險問題及完善路徑

□楊 健 侯婧一

我國已有多部國家層面及地方層面的養(yǎng)老保險政策提及和闡述農(nóng)村流動人口的相關(guān)權(quán)益。實踐中的農(nóng)村流動人口養(yǎng)老保險存在相關(guān)法律法規(guī)不完善、統(tǒng)籌層次亟待提高、群體繳費意愿低、女性養(yǎng)老保障權(quán)益缺失明顯等問題。農(nóng)村流動人口養(yǎng)老保險在未來時期，應(yīng)完善優(yōu)化制度設(shè)計并注重轉(zhuǎn)移接續(xù)管理，在提高城鎮(zhèn)接納程度的同時適度調(diào)節(jié)制度退休年齡，建立調(diào)劑基金且持續(xù)提高統(tǒng)籌層次，完善養(yǎng)老金權(quán)益保障措施尤其是關(guān)注返鄉(xiāng)人群的養(yǎng)老待遇問題。

一、農(nóng)村流動人口養(yǎng)老保險的相關(guān)政策實踐

長期以來，農(nóng)村流動人口作為我國重要的勞動力來源，為城市經(jīng)濟發(fā)展及現(xiàn)代化建設(shè)作出了巨大的貢獻。但由于其戶籍與就業(yè)所在地不匹配，其適用的社會保障制度在實際運行中遭遇諸多棘手問題。從政策角度來看，二元戶籍制度的存在，促使政府往往基于城鎮(zhèn)居民的立場對農(nóng)村流動群體偏重于管理及限制，進而導(dǎo)致農(nóng)村流動人口的養(yǎng)老保險制度難以與我國整體的社保制度相接軌。目前，我國出臺的養(yǎng)老保險政策中有多部提及農(nóng)村流動群體。關(guān)于農(nóng)村流動人口的養(yǎng)老保險制度雖然有全國統(tǒng)一的政策導(dǎo)向，但從地方相關(guān)實踐來看，各地規(guī)定差異較大，現(xiàn)選取部分較為典型的國家性政策及地方性政策進行闡述。本文針對農(nóng)村流動人口養(yǎng)老保險問題開展深入研究，有助于理清現(xiàn)有政策體系存在的不足，從而為促進農(nóng)村流動群體真正融入城市和充分享有公平合理的養(yǎng)老保險權(quán)益做出積極貢獻。

1.全國性政策。2001 年12 月發(fā)布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》規(guī)定：農(nóng)民合同制職工累計繳費年限達到15 年，在達到退休年齡后可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，其中重新就業(yè)或與原企業(yè)解除、終止勞動關(guān)系的，將保留原養(yǎng)老保險關(guān)系，重新就業(yè)后與原關(guān)系接續(xù)。同時，若農(nóng)民合同制職工本人提出申請，可以一次性領(lǐng)取個人繳納部分。2006 年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出，要重視解決農(nóng)民工的社保問題，尋找合適的養(yǎng)老保險解決辦法。2007年勞動和社會保障部首次提出了農(nóng)民工養(yǎng)老保險的概念，即沒有條件參加城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度的農(nóng)民工可以參加特定的農(nóng)民工養(yǎng)老保險，繳費比例為收入的15%，通過完全積累制建立個人賬戶。其中繳納的費用將以年為單位轉(zhuǎn)接至原有戶籍，因此回到原戶籍的農(nóng)村流動人口也可以參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。兩種養(yǎng)老保險待遇可以分別領(lǐng)取，互不沖突。除此之外，國家“十一五”規(guī)劃、《中華人民共和國勞動法》、《社會保險費征繳暫行條例》等也涉及農(nóng)村流動人口養(yǎng)老保險權(quán)利的相關(guān)論述。

2.地方性政策。深圳市于2000 年3 月實施《廣東省社會養(yǎng)老保險實施細則》，將農(nóng)村流動人口納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系中。同年12 月修正的《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》規(guī)定了適用于各企業(yè)及其職工的養(yǎng)老保險制度，其中農(nóng)村流動人口可按規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險，繳費率與深圳本地勞動者相同。北京市于2001 年9 月實施的《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》具體規(guī)定了單位與農(nóng)民工個人的繳費費率、年限、比例、賬戶等問題，且對于農(nóng)民工是否回到農(nóng)村的情況進行了相應(yīng)規(guī)定，其繳費比例與待遇水平均低于城鎮(zhèn)職工。借鑒北京市的做法，青島市于2005 年1 月實施了《青島市農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險暫行規(guī)定》，其比例與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度相同。2002 年7 月上海頒布《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，合并了老年補貼、工傷、住院醫(yī)療三項，其中將老年補貼委付至中國人壽運作，可在達到規(guī)定年齡時一次性兌換。成都市借鑒上海模式于2003 年頒布了《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》，并對辦法中的繳費比例等根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進行了調(diào)整。

二、農(nóng)村流動人口養(yǎng)老保險推進中的突出問題

1.相關(guān)法律法規(guī)不完善，缺乏統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定。從《社會保險法》來看，我國的社會保障制度有較為清晰的宏觀框架規(guī)定，但對于其中養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的細節(jié)問題規(guī)定較少?，F(xiàn)有規(guī)定多為指導(dǎo)性、方向性要求，缺乏切實可行的操作化參考。隨著《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的出臺，雖然其對轉(zhuǎn)移接續(xù)問題做出了一定的解釋與規(guī)定，但相比于《社會保險法》層次較低，仍存在僅方向性指導(dǎo)的問題。迄今為止，我國養(yǎng)老保險相關(guān)法律法規(guī)并不匱乏，但針對農(nóng)村流動人口養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)問題缺乏相應(yīng)的統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致各地實踐模式差別較大。對于流動頻次較高的農(nóng)村務(wù)工人員而言，這無疑成為影響其依法享受養(yǎng)老保險合理待遇的巨大阻礙之一。

2.收入與所在地區(qū)工資水平割裂，群體繳費意愿低。根據(jù)各地政策規(guī)定，養(yǎng)老保險繳費率及養(yǎng)老金待遇均與當(dāng)?shù)仄骄べY水平掛鉤。通常，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)為當(dāng)?shù)仄骄べY水平的60%-300%。此政策規(guī)定的范圍跨度較大，上下限工資水平差距明顯。而農(nóng)村流動群體在社會勞動參與及工資收入方面大多處于劣勢地位，很難達到發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老保險繳費基數(shù)要求。因此，以城鎮(zhèn)職工的平均工資水平簡單衡量繳費，很難與農(nóng)村流動人口的實際情況相符。除工資收入較低因素之外，農(nóng)村流動群體大多對于養(yǎng)老保險相關(guān)政策了解較少，也很難意識到養(yǎng)老保險對后續(xù)生活的重要作用，部分人群寧愿多領(lǐng)工資而不愿繳納養(yǎng)老保險費用。在多重因素疊加作用下，農(nóng)村流動人口繳費意愿低的問題尤為普遍。

3.統(tǒng)籌層次亟待提高，全國統(tǒng)籌難度較大。隨著我國財政收入的增長和社會保障制度的完善，提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次成為解決農(nóng)村流動人口部分保障權(quán)益缺失問題的重要途徑。但從三個方面來看，全面推進省級與全國統(tǒng)籌的難度依然較大。一是地區(qū)發(fā)展差異問題。由于農(nóng)村務(wù)工人員屬于高流動性群體，其養(yǎng)老保險問題大多涉及多個地區(qū)。各地經(jīng)濟發(fā)展程度不同、工資水平不同，在養(yǎng)老保險的繳納方面也存在較大差異，這進一步導(dǎo)致了區(qū)域間養(yǎng)老保險發(fā)展的不平衡。二是地區(qū)政策差異問題。根據(jù)國家政策的指導(dǎo)精神，各地結(jié)合自身發(fā)展情況制定了詳細的養(yǎng)老保險繳費費率、計發(fā)指數(shù)等規(guī)定。要做到全國統(tǒng)籌，就必須協(xié)調(diào)和兼顧各方利益，因而難度較大。三是統(tǒng)籌及管理單位的問題。負責(zé)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的單位數(shù)量應(yīng)做到合理控制。統(tǒng)籌單位過多將造成資源浪費，過低的管理層次也不能適應(yīng)高一層級的現(xiàn)實需要。同時，管理單位需要提高專業(yè)能力，在資金的劃撥中還要針對特殊情況及地區(qū)平衡做出合理處置。

4.女性群體養(yǎng)老保障權(quán)益缺失尤為明顯。根據(jù)養(yǎng)老保險繳費的統(tǒng)一規(guī)定，個人繳費年限需達到15 年才有資格領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。但從退休年齡來看，國家對于女性進城務(wù)工人員及靈活就業(yè)人員的規(guī)定為50 周歲退出勞動力市場。與男性相比，女性從制度規(guī)定上即缺少5 年的繳費年限。除此之外，當(dāng)前女性群體更容易因生育而離開勞動力市場，從而中斷養(yǎng)老保險費用的繳納，因此女性進城務(wù)工群體因繳費年限不足而無法申領(lǐng)養(yǎng)老金的情況更為多見。除基本養(yǎng)老保險外，農(nóng)村流動人群參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的平均養(yǎng)老金替代率的相對水平尚不足6%，很難維持其退休后的正常生活，極易出現(xiàn)喪失基本生存保障的問題。

三、農(nóng)村流動人口養(yǎng)老保險的完善路徑

1.完善優(yōu)化制度設(shè)計，注重轉(zhuǎn)移接續(xù)管理。在完善制度層次方面，需要根據(jù)實際問題實事求是地進行規(guī)則優(yōu)化設(shè)計。雖然很多地區(qū)已經(jīng)設(shè)立了農(nóng)村流動人口養(yǎng)老保險的相關(guān)制度，但其中的諸多現(xiàn)實問題不容忽視。以北京為例，《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》中提出個人繳費低于當(dāng)?shù)厣弦荒暝伦畹凸べY標(biāo)準的繳費費率，其初衷雖然是為了降低農(nóng)民工繳費壓力、提高其參保積極性，但從實際情況來看，用人企業(yè)因單位繳費比例上升而雇傭意愿降低，進而導(dǎo)致部分農(nóng)民工被裁員。與此同時，由于農(nóng)村務(wù)工人員的區(qū)域流動性強，其養(yǎng)老保險的管理難度也大幅提升。針對上述問題，目前應(yīng)在企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的大框架下進行細節(jié)修訂，整合散落在各個規(guī)章制度中的相關(guān)規(guī)定，形成體系化的制度設(shè)計。同時應(yīng)兼顧地區(qū)差異性與制度統(tǒng)一性，做好不同地區(qū)之間的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)。

2.提高城鎮(zhèn)接納程度，調(diào)節(jié)制度退休年齡。農(nóng)村流動人口養(yǎng)老保障權(quán)益缺失的問題歸根結(jié)底在于其與城鎮(zhèn)居民相關(guān)社保制度融合不足的問題。因此，要實現(xiàn)二者制度上的統(tǒng)一，首先就要從就業(yè)與生活方面降低城鎮(zhèn)對于農(nóng)村流動群體的排斥程度。比如，提高該群體的工資水平、增加教育培訓(xùn)投入、提供福利補貼等，以此降低收入差距和減少歧視問題，從而在達到提高全社會平均福利水平的同時促進福利資源的均衡發(fā)展。對于性別差異問題，考慮到女性達到繳費年限要求的困難程度大于男性，可以適當(dāng)降低女性進城務(wù)工群體的繳費年限或通過逐步推進延遲退休政策以增加其就業(yè)及繳費時間。這樣既能減少因繳費年限不足而造成的保障缺失問題，又能在一定程度上緩解勞動力供給不足。

3.建立調(diào)劑基金，提高統(tǒng)籌層次。針對各地推進養(yǎng)老保險統(tǒng)籌過程中存在的利益沖突問題，可以嘗試建立專門基金用于各地調(diào)劑。在省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，各地根據(jù)不同發(fā)展水平繳納相應(yīng)比例的養(yǎng)老保險費用，由中央統(tǒng)一收繳和調(diào)劑使用。中央應(yīng)建立透明的管理制度，統(tǒng)一劃撥給各省級政府，其中對于貧困地區(qū)的養(yǎng)老基金可以給予一定的補貼傾斜。在特殊情況發(fā)生時，中央應(yīng)通過調(diào)劑部分資金的形式及時處理。這樣能夠避免各地為減少財政開支而排斥農(nóng)村流動人口參與養(yǎng)老保險的問題，進而有利于推進轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。在完全實現(xiàn)全國統(tǒng)籌之前，為彌補養(yǎng)老金不足和改善歧視問題，鞏固及提高統(tǒng)籌層次應(yīng)始終作為養(yǎng)老保險改革進程中的重要努力方向。

4.完善養(yǎng)老金權(quán)益保障措施，關(guān)注返鄉(xiāng)人群養(yǎng)老待遇問題。由于我國戶籍制度的典型二元化特征，勞動力高效有序流動受限，農(nóng)村流動人口很難融入正常的城市勞動力市場，相關(guān)權(quán)益保障措施亦普遍缺乏。對此，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的農(nóng)村流動人口社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)管理機構(gòu)，明確核算其享有的權(quán)益，設(shè)立規(guī)范化服務(wù)平臺。同時，應(yīng)規(guī)范勞動力市場，監(jiān)督各類企業(yè)的養(yǎng)老保險按期繳納情況。對于返鄉(xiāng)的進城務(wù)工人員，應(yīng)保留其領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利，這不僅涉及養(yǎng)老保險權(quán)益的社會公平問題，也涉及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接完善問題。立足于以人為本的思想，應(yīng)保證返鄉(xiāng)人群養(yǎng)老保險待遇的合理水平，從而使其真正實現(xiàn)老有所依和老有所養(yǎng)。