行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理探析

摘 要：近年來，預(yù)算績效管理改革取得了一定的成效，行政事業(yè)單位在全過程績效管理方面邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。但是，實(shí)施全面預(yù)算績效管理也面臨著許多困難和挑戰(zhàn)，績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍有待加強(qiáng)，文章重點(diǎn)從行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算績效管理產(chǎn)生的問題分析入手，給出對策措施和建議思考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 全面預(yù)算績效管理 問題 對策

中圖分類號：F230 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）10-084-03

一、全面預(yù)算績效管理的背景

（一）全面預(yù)算績效管理的相關(guān)概念

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體系的重要組成部分，主要包含了預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評價等環(huán)節(jié)。全面預(yù)算績效管理，是在預(yù)算管理各主要環(huán)節(jié)中，運(yùn)用績效管理手段，使用一系列指標(biāo)評估財(cái)政支出的有效性，建立完整的財(cái)政支出績效評價體系。將績效管理與預(yù)算管理相結(jié)合，可以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理成效的可視化，落實(shí)預(yù)算管理全流程管控，進(jìn)一步提高財(cái)政的科學(xué)化、精細(xì)化管理水平。

（二）我國全面預(yù)算績效管理的發(fā)展

20世紀(jì)90年代以來，我國政府就預(yù)算績效管理的實(shí)施進(jìn)行了許多探索和嘗試。2003年，黨的十六屆三中全會提出建立預(yù)算績效評價體系，財(cái)政部啟動了預(yù)算績效評價的試點(diǎn)工作;2008年，黨的十七屆二中全會提出推行政府績效管理和行政問責(zé)制度;2011年，財(cái)政部出臺了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，提出將績效管理理念融入預(yù)算管理工作中，并在重點(diǎn)城市進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)試點(diǎn)工作;2013年，黨的十八屆三中全會研究了全面深化改革的若干重大問題，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，完善績效考核機(jī)制;2017年，黨的十九大報告提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理;2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，針對當(dāng)前預(yù)算績效管理中面臨的主要問題，提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理作為深化預(yù)算管理制度改革的重要組成部分，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。

二、全面預(yù)算績效管理的重要意義

（一）推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

財(cái)政預(yù)算是政府公共受托責(zé)任的體現(xiàn)，是政府調(diào)控國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要手段，反映了國家財(cái)政政策的方向。政府機(jī)關(guān)及事業(yè)單位績效評價是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求，全面預(yù)算績效管理在預(yù)算管理中融入了績效考核的理念，能夠有效評價公共財(cái)政為市場提供公共物品和服務(wù)的質(zhì)量與效率。實(shí)施全面預(yù)算績效管理，能提高財(cái)政支出管理水平，優(yōu)化財(cái)政資金的科學(xué)配置，從而夯實(shí)政府機(jī)關(guān)及事業(yè)單位作為公共部門的支出責(zé)任，使其產(chǎn)生應(yīng)有的綜合社會效益。全面預(yù)算績效管理模式注重結(jié)果導(dǎo)向，能衡量預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，有效評價財(cái)政資金運(yùn)用效率，從而督促機(jī)關(guān)事業(yè)單位依法審慎開展財(cái)政支出管理工作，提高行政效率，賦能機(jī)關(guān)事業(yè)單位推進(jìn)履職盡責(zé)，全面提升效能，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）賦能財(cái)稅體制改革，助力現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)

2013年，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)了財(cái)政在國家治理中的重要地位以及建立健全科學(xué)的財(cái)政體制在現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)過程中的重要性，明確了財(cái)稅體制改革的總體方向，其中特別指出了要實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)和赤字規(guī)模轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策。以往財(cái)政預(yù)算工作關(guān)注的重點(diǎn)是平衡狀態(tài)和赤字規(guī)模，其主要強(qiáng)調(diào)的是約束與控制，通過控制預(yù)算支出來控制行政機(jī)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)既定的政策效果。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，我國正走在新時代中國特色社會主義的道路上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位需要在財(cái)政預(yù)算管理上提高主觀能動性，才能適應(yīng)當(dāng)今社會發(fā)展對公共部門的要求，以往以控制為導(dǎo)向的財(cái)政預(yù)算管理思路由于對預(yù)算執(zhí)行施加的限制過多，可能不利于機(jī)關(guān)事業(yè)單位在運(yùn)用行政手段上開拓創(chuàng)新。因此，必須將財(cái)政預(yù)算工作關(guān)注的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策，以績效為導(dǎo)向，在預(yù)算管理過程中給予機(jī)關(guān)事業(yè)單位一定的自主權(quán)，從而充分激發(fā)其在行政過程中的主動性。

從上述黨的十八屆三中全會審核預(yù)算的側(cè)重點(diǎn)變化可以看出，政府對財(cái)政預(yù)算的關(guān)注重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了財(cái)政資金使用及政策實(shí)施的效果上，從而發(fā)揮財(cái)政政策對預(yù)算支出編制的指導(dǎo)作用。而全面預(yù)算績效管理正是評價績效，衡量政策效果的有力武器，其推廣應(yīng)用也必然成為了深化財(cái)稅體制改革、建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。

（三）切實(shí)提高財(cái)政資源配置效率及公共服務(wù)質(zhì)量

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），作為我國財(cái)政預(yù)算績效管理的綱領(lǐng)性文件，《意見》統(tǒng)籌規(guī)劃了我國全面預(yù)算績效管理的實(shí)施方案，是我國落實(shí)現(xiàn)階段預(yù)算績效管理工作的行動指南。《意見》指出預(yù)算管理要創(chuàng)新方式，注重以結(jié)果為導(dǎo)向、加強(qiáng)成本效益的體現(xiàn)、強(qiáng)化預(yù)算主體責(zé)任的約束，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力保障?！兑庖姟方o我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位預(yù)算管理提出了新的要求，同時也為我國財(cái)政預(yù)算管理工作的不斷優(yōu)化提升指明了方向，對我國政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位績效管理體系的持續(xù)發(fā)展和相關(guān)財(cái)政預(yù)算制度的執(zhí)行力度的提升等方面都發(fā)揮了強(qiáng)有力的推動作用。

三、行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算績效管理存在的問題

（一）全面預(yù)算績效管理意識有待加強(qiáng)

從目前行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的執(zhí)行情況來看，還有許多事業(yè)單位忽視了績效管理的重要性，在預(yù)算管理中存在只重視支出而輕視績效管理的現(xiàn)象，沒有領(lǐng)悟全面預(yù)算績效管理精神，沒有充分貫徹全面預(yù)算績效管理相關(guān)政策。例如，杭州市某區(qū)D事業(yè)單位向財(cái)政部門申請一項(xiàng)科研項(xiàng)目的資金，對于預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行了準(zhǔn)確填報，而對項(xiàng)目產(chǎn)出情況相關(guān)績效指標(biāo)填報不精確，導(dǎo)致后期評價管理缺乏相關(guān)依據(jù)。

此外，目前許多行政事業(yè)單位對全面預(yù)算績效管理工作認(rèn)識不到位，一些員工往往認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)條線需要關(guān)注的工作，或者認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)才需要參與的工作，尚未形成全員預(yù)算績效管理的氛圍，不利于全面預(yù)算績效管理的實(shí)施。

（二）全面預(yù)算績效管理體系尚不成熟

目前，行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理工作尚處于起步階段，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評價等環(huán)節(jié)的實(shí)施細(xì)則還需逐步完善。由于上述環(huán)節(jié)的制度框架還不到位，一些事業(yè)單位可能會出現(xiàn)一系列的預(yù)算管理問題：一是預(yù)算編制不切合實(shí)際，編制預(yù)算往往由財(cái)務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)，沒有其他部門的協(xié)同配合，使得預(yù)算編制與單位的長期目標(biāo)出現(xiàn)了偏差;二是預(yù)算執(zhí)行力不強(qiáng)，預(yù)算目標(biāo)下達(dá)事業(yè)單位各個部門時，由于很多部門負(fù)責(zé)人并不直接參與預(yù)算編制，從而缺乏預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，容導(dǎo)致各部門預(yù)算執(zhí)行力度參差不齊;三是預(yù)算監(jiān)控不到位，一些事業(yè)單位對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控頻率很低，有的甚至只是在每年末收集一次各部門的預(yù)算執(zhí)行情況，在預(yù)算執(zhí)行期間缺乏實(shí)時監(jiān)控，不能做到及時更正預(yù)算執(zhí)行不到位的問題;四是預(yù)算績效評價不完善，一些事業(yè)單位曲解了全面預(yù)算績效管理的目的，過分關(guān)注績效考核得分，而忽視了指標(biāo)制定的合理性，由于指標(biāo)設(shè)置的問題，一些部門為了提高指標(biāo)得分，會在影響業(yè)務(wù)發(fā)展的情況下還執(zhí)意削減支出。

（三）全面預(yù)算績效指標(biāo)科學(xué)性有待提高

行政事業(yè)單位在制定預(yù)算績效指標(biāo)時，由于經(jīng)驗(yàn)欠缺或者由于責(zé)任心不強(qiáng)，未經(jīng)仔細(xì)推敲，往往會導(dǎo)致指標(biāo)的科學(xué)性較低：有的事業(yè)單位制定的績效目標(biāo)指標(biāo)不可量化，給后續(xù)的績效評價帶來了困難;有的事業(yè)單位制定的績效目標(biāo)指標(biāo)不明確，描述較為籠統(tǒng)，容易給執(zhí)行部門帶來困惑，不利于績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);有的事業(yè)單位制定的績效目標(biāo)指標(biāo)在細(xì)化下一級指標(biāo)時，下級指標(biāo)的考核范圍不全面，例如上級指標(biāo)衡量的是項(xiàng)目產(chǎn)出，而下級指標(biāo)僅考察產(chǎn)出質(zhì)量，未涉及產(chǎn)出數(shù)量，未能完全反映上級指標(biāo)的考察目的。

（四）全面預(yù)算績效評價在廣度和深度上仍有欠缺

目前，部分行政事業(yè)單位績效評價還停留在對單個項(xiàng)目的解剖，缺乏全局思維，更側(cè)重于對逐個項(xiàng)目實(shí)施的合規(guī)性進(jìn)行評價，對于有效性的分析思考不夠，站位不高，評價結(jié)果還不能和財(cái)政管理的制度優(yōu)化相銜接，不能完全和事業(yè)單位的發(fā)展目標(biāo)相匹配，評價結(jié)果的作用的有效性難以體現(xiàn)。各級事業(yè)單位還沒有從思想上認(rèn)識到績效評價運(yùn)用結(jié)果落實(shí)的重要性、緊迫性及其重大意義，往往為評而評，落實(shí)評價結(jié)果的態(tài)度不夠積極，考評成果尚不足以全面反映一個單位、一個系統(tǒng)全面預(yù)算績效管理的情況。

四、行政事業(yè)單位完善全面預(yù)算績效管理的思路與對策

（一）強(qiáng)化全面預(yù)算績效管理意識

要切實(shí)提高政治站位，提高全面預(yù)算績效管理的主動性。嚴(yán)格落實(shí)“過緊日子”要求，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，將績效管理覆蓋所有財(cái)政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行的全過程，全面實(shí)施績效管理。高度重視預(yù)算執(zhí)行的均衡性和合規(guī)性，加強(qiáng)統(tǒng)籌優(yōu)化，注重績效管理，切實(shí)做到花錢必問效、無效必問責(zé)?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》也對預(yù)算績效管理作出了具體規(guī)定。而《意見》中更是明確了我國今后一段時期實(shí)施全面預(yù)算績效管理的目標(biāo)和方向。

提高財(cái)政資金的運(yùn)用效率，增加產(chǎn)出效益是實(shí)施全面預(yù)算績效管理的主要目的，各行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子必須首先對實(shí)施全面預(yù)算績效管理的意義有充分的認(rèn)識，并將有關(guān)精神有效傳達(dá)至各級機(jī)構(gòu)。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門精通預(yù)算工作，但不熟悉單位具體業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)部門具體經(jīng)辦相關(guān)項(xiàng)目，但對預(yù)算管理工作比較陌生，這就需要事業(yè)單位成立全面預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門、各條線要各司其職，通力配合，齊心協(xié)力共同做好全面預(yù)算績效管理工作，形成全員預(yù)算績效管理的意識。

針對當(dāng)前行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理認(rèn)識程度較低的問題，事業(yè)單位應(yīng)考慮單位業(yè)務(wù)的實(shí)際情況，有針對性地對全體人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，從而提高全單位的全面預(yù)算績效管理意識，讓預(yù)算績效管理更有效地助力事業(yè)單位的業(yè)務(wù)發(fā)展，切實(shí)為人民服務(wù)。

（二）加強(qiáng)全面預(yù)算績效管理體系建設(shè)

行政事業(yè)單位針對目前全面預(yù)算績效管理體系不成熟的問題，要積極推動全面預(yù)算績效管理實(shí)施細(xì)則的完善，在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評價等環(huán)節(jié)上，與績效考核思維有機(jī)整合，通過不斷實(shí)踐，積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷優(yōu)化、細(xì)化相關(guān)實(shí)施細(xì)則，做好全流程監(jiān)控管理工作，必要時可以引入有預(yù)算績效管理經(jīng)驗(yàn)的第三方進(jìn)行指導(dǎo)。

要加強(qiáng)預(yù)算績效考核的全面性，要包括行政事業(yè)單位落實(shí)財(cái)政政策、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、政府采購、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、資產(chǎn)管理，以及審計(jì)、巡視、績效評價發(fā)現(xiàn)的問題等情況。

行政事業(yè)單位要主動地將預(yù)算績效評價結(jié)果與資金安排正相關(guān)的編報原則作為單位預(yù)算編制要求，將預(yù)算績效與部門預(yù)算掛鉤，把當(dāng)年部門預(yù)算執(zhí)行情況及績效評價結(jié)果作為確定其下年度預(yù)算規(guī)模的重要參考。將政策和項(xiàng)目績效與政策調(diào)整和預(yù)算安排掛鉤，有計(jì)劃地減少不必要的項(xiàng)目，將財(cái)政資金用在刀刃上。對于一些重點(diǎn)關(guān)注的項(xiàng)目，要及時跟蹤進(jìn)度，關(guān)注執(zhí)行效果。對由于績效過低等原因不應(yīng)安排的項(xiàng)目，堅(jiān)決予以取消;對績效有待提高的項(xiàng)目，督促及時改進(jìn);對績效水平佳的項(xiàng)目，要給予一定的財(cái)政資金政策傾斜。

（三）提高全面預(yù)算績效指標(biāo)的科學(xué)性

針對當(dāng)前行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置存在的問題，各事業(yè)單位可以通過以下方式，提高績效指標(biāo)的科學(xué)性：針對績效目標(biāo)指標(biāo)不可量化的問題，各事業(yè)單位要深入研究各指標(biāo)與績效目標(biāo)之間的聯(lián)系，對于不能量化的定性指標(biāo)，可以引入“啞變量”的概念，給不同定性結(jié)果賦值，來方便績效考核;針對績效目標(biāo)指標(biāo)不明確的問題，各事業(yè)單位可以通過事前績效評估測算等方式，逐漸明晰各指標(biāo)的作用機(jī)理，選擇最有代表性、最合理的指標(biāo)進(jìn)行績效評價;針對下級指標(biāo)考核范圍不全面的問題，各事業(yè)單位要全面分析上級指標(biāo)所要考察的關(guān)鍵點(diǎn)，羅列出要點(diǎn)后查漏補(bǔ)缺，同時要注意下級指標(biāo)的個數(shù)，同類的指標(biāo)要做到在全面考察的同時盡量精簡，確保下級指標(biāo)全面、合理。

（四）提升全面預(yù)算績效評價的廣度和深度

提升全面預(yù)算績效評價的廣度和深度，建立全局性思維，行政事業(yè)單位首先應(yīng)當(dāng)對預(yù)算管理進(jìn)行全面監(jiān)控，將以往的注重事后問責(zé)轉(zhuǎn)向以事中監(jiān)控為主，建立動態(tài)監(jiān)控體系。雖然事后問責(zé)的確可以起到一定的警示作用，但所造成的資金低效、無效已成為既成事實(shí)。只有將監(jiān)控重點(diǎn)轉(zhuǎn)向事中糾偏，才能及時糾正錯誤，使每一分財(cái)政資金發(fā)揮其最大的價值。事業(yè)單位要采取行之有效的項(xiàng)目跟蹤形式，及時對項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)行糾偏，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，當(dāng)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)有差異時，及時糾偏，以免造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

在全流程監(jiān)控時，各事業(yè)單位還要注意對績效目標(biāo)指標(biāo)的完成進(jìn)度以及成效同時進(jìn)行監(jiān)控，如果僅對完成進(jìn)度特別關(guān)注而忽視了成效，發(fā)現(xiàn)實(shí)施效果有問題時往往已經(jīng)過了最佳的糾偏時機(jī)，此時要調(diào)整預(yù)算執(zhí)行方案不但要耗費(fèi)額外的人力物力，還會影響項(xiàng)目整體進(jìn)度，同時也會降低財(cái)政資金使用的有效性。事業(yè)單位通過對預(yù)算資金的成效開有效性監(jiān)督評估，既豐富了預(yù)算資金的監(jiān)管內(nèi)容，也搭建起了對預(yù)算資金運(yùn)行監(jiān)管的完整網(wǎng)絡(luò)，有利于提升全面預(yù)算績效評價的廣度和深度。

五、結(jié)語

實(shí)施全面預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化道路上的一項(xiàng)有力舉措，實(shí)踐證明，全面預(yù)算績效管理對于解決傳統(tǒng)預(yù)算管理中存在的問題產(chǎn)生了顯著的效果。行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作是我國財(cái)政管理工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，通過建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，健全管理制度等途徑，可以切實(shí)提升預(yù)算績效管理的質(zhì)效，以期為行政事業(yè)單位提高預(yù)算管理水平提供對策參考。

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（作者單位：中國財(cái)稅博物館 浙江杭州 310000）

[作者簡介：孫初敏，中國財(cái)稅博物館會計(jì)師。]

（責(zé)編：賈偉）