黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在的問題及其破解

尹曼潼 黃天弘

摘 要：改革開放以來，中國共產(chǎn)黨更加重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，獨具中國特色的現(xiàn)代化黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐步形成。然而，由于諸多原因，黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行過程中存在懈怠性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、曲解性執(zhí)行等問題。通過統(tǒng)籌立改廢釋，保證黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性;落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，明確黨委在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的主體責(zé)任;完善各項監(jiān)督機制，強化外部制約，提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);執(zhí)行力;執(zhí)行主體;監(jiān)督機制

中圖分類號：D262.6????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）03-0018-04

改革開放以來，經(jīng)過40余年的實踐探索，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系基本形成，為依規(guī)治黨提供了規(guī)范性依據(jù)，對保證黨的先進(jìn)性和純潔性起著重要作用。制度的生命力在于執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)只有得到嚴(yán)格貫徹落實，才能真正發(fā)揮作用。我們要清醒地認(rèn)識到，長期以來，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行過程中一定程度上存在執(zhí)行不力的問題，使黨內(nèi)法規(guī)的效力打了不少折扣。本文歸納概括黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中存在的問題，深入分析存在問題的原因，提出破解問題的若干對策，以期為提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力提供理論參考。

一、改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在的問題

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)為鞏固黨的先進(jìn)性和純潔性提供了強有力的制度保障，彰顯了中國共產(chǎn)黨從嚴(yán)治黨的決心。然而要看到，長期以來，由于諸多因素的影響，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的情況在一定范圍內(nèi)、不同程度上存在著。概括來說，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.懈怠性執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)

在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，存在“象征性合作”現(xiàn)象。在黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實過程中，源于上級壓力，一些下級執(zhí)行者口頭或者書面上表示贊同，但在實踐中并未按照黨內(nèi)法規(guī)制定者的內(nèi)在期望去付諸行動，而是搞形式主義，走過場。這種懈怠敷衍性執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)主要表現(xiàn)在三個方面。其一，“以會議落實會議，以文件落實文件”。一些執(zhí)行者以不求有功但求無過的心態(tài)去落實上級會議、文件的精神，將黨內(nèi)法規(guī)教條化實施。不是去繁就簡，而是機械復(fù)制。但凡所有的會議、文件，無論是未明確要求落實的還是已經(jīng)規(guī)定詳細(xì)且業(yè)已下發(fā)基層要求落實的，有的執(zhí)行者不加甄別地“上傳下達(dá)”，一一做出配套動作，以避懶政之嫌，卻不考慮執(zhí)行效果。其二，搞文字游戲，虛與應(yīng)付。有的單位做足諸如承諾書、責(zé)任書、報告書等紙面文章，拼湊一些不實的臺賬資料來應(yīng)付黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。所準(zhǔn)備的材料或是備而不用，或是事到臨頭抱佛腳，或是摻假瞞報。表面上看，這些單位在貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)方面盡職盡責(zé)，實際上是投機取巧，做無用功。其三，落實不到位。一般而言，對于剛出臺的或具有較強禁令性的黨內(nèi)法規(guī)，如中央八項規(guī)定等，有的部門貫徹落實得較好。

但是對于諸如黨支部七項組織生活制度等追責(zé)啟動力不足的黨內(nèi)法規(guī)，由于人的惰性，隨著上級機關(guān)監(jiān)督的減弱，有的單位虎頭蛇尾，“三分鐘熱度”，執(zhí)行未能形成長效常態(tài)。

2.選擇性執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)

眾所周知，在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)方面，中央沒有必要也不可能對所有的執(zhí)行細(xì)節(jié)作出預(yù)先安排，這恰恰給黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行留下了可操作的空間，執(zhí)行與否、執(zhí)行的先后以及執(zhí)行的程度都會成為執(zhí)行負(fù)責(zé)者的選擇項。有的干部采取實用主義態(tài)度選擇性執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，使得黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行出現(xiàn)“寬松軟”現(xiàn)象。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)的選擇性執(zhí)行現(xiàn)象表現(xiàn)在三個方面。其一，從利己主義出發(fā)選擇性執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。一些黨員干部將自己或本部門的利益凌駕于黨員整體利益之上，凡是對自己或本部門有利的，則積極貫徹實施;反之，則不予執(zhí)行。其二，按照自己的喜好選擇性執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。有的執(zhí)行者大局意識不強，隨心所欲地選擇執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，合意的就執(zhí)行，不合意的就不予執(zhí)行。有的黨組織以不適應(yīng)本地情況等理由要求不予執(zhí)行，甚至不向基層黨組織傳達(dá)，造成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力層層衰減。其三，按照執(zhí)行的難易程度選擇性執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。有的執(zhí)行者趨易避難，對于那些強制性程度較低，規(guī)范要求力度較小的，則樂意執(zhí)行;那些貫徹落實起來有一定困難的，則放棄執(zhí)行。

3.曲解性執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)

一項政策能在多大程度上得到貫徹，通常的決定性因素是負(fù)責(zé)實施它們的制定者對它的解釋以及實施的興致和效率。①曲解性執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)往往表現(xiàn)在有的執(zhí)行者身披“結(jié)合實際”的外衣，大打擦邊球，鉆黨內(nèi)法規(guī)的制度漏洞，對黨內(nèi)法規(guī)的本意進(jìn)行曲解，從而做出有利于自己的行為。曲解性執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)在實踐中通常表現(xiàn)為“上有政策，下有對策”，是一種消極的政策變通，是對黨內(nèi)法規(guī)的背離。相比于懈怠敷衍執(zhí)行和選擇執(zhí)行，曲解執(zhí)行具有隱秘性特點。例如，作為黨的根本組織制度的民主集中制，許多黨內(nèi)法規(guī)都對之進(jìn)行再三的強調(diào)。但是，有的部門在貫徹民主集中制時，只講集中，不講民主。無獨有偶，中央八項規(guī)定出臺之后，亦遭到了不同程度地曲解執(zhí)行。

三、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在問題的原因

黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行中存在這樣那樣的問題，歸納起來，主要有以下幾個方面的原因。

1.黨內(nèi)法規(guī)制度本身不盡合理

首先，有的黨內(nèi)法規(guī)在起草制定過程存在一些不足。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》扮演著黨內(nèi)法規(guī)“立法法”的角色，其規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見。誠然，座談討論、開論證會、書面征詢等形式在一定程度上提高了廣大干部群眾的參與程度。但是，在有些地方，征求意見并沒有被真正采納，這勢必影響法規(guī)內(nèi)容的實用性、科學(xué)性。

其次，一些黨內(nèi)法規(guī)存在模糊性規(guī)定。出于避免僵化、便宜執(zhí)行的考慮，許多模糊性概念的使用使得黨內(nèi)法規(guī)條文縝密性存在一定問題，這也導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行起來較為困難。當(dāng)前，有的黨內(nèi)法規(guī)在條文表述上存在模糊術(shù)語，比如原則上、其他、等等、較、特殊情況、一般情況，等等。這樣的表述本身可能是出于使黨內(nèi)法規(guī)適用更加周延的考慮，但是不可避免地出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行過程中自由裁量權(quán)被濫用的情況。

最后，有的法規(guī)沒有及時修改或廢止。每一項黨內(nèi)法規(guī)的制定自有其本身的社會背景和適用基礎(chǔ)。然而，形勢是不斷發(fā)展變化的，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也必然要隨著時代的發(fā)展不斷推陳出新，及時修改或廢止業(yè)已過時的法規(guī)條文。改革開放以來，我們黨在很長時間里對過時的法規(guī)沒有進(jìn)行處理，既造成黨內(nèi)法規(guī)過多，也一定程度上影響了法規(guī)的權(quán)威性。黨的十八大之后，中央決定對用兩年的時間對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行集中清理?！敖?jīng)過本輪集中清理，超過一半的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件被廢止或宣布失效，黨內(nèi)法規(guī)體系成功‘瘦身，操作性、針對性顯著增強。”②然而，世情、黨情、國情不斷發(fā)生變化，當(dāng)前，某些黨內(nèi)法規(guī)條文已經(jīng)不合時宜，亟待修改完善或者廢止。

2.執(zhí)行主體素質(zhì)不高

首先，有的執(zhí)行主體執(zhí)行意識不清或執(zhí)行意識不強。所謂執(zhí)行意識不清、執(zhí)行意志不強，是指少數(shù)黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)制度認(rèn)識不充分、不到位。有的不能從政治高度去深刻理解黨內(nèi)法規(guī)的地位和作用，甚至將黨內(nèi)法規(guī)視為一般性的文件;有的對黨內(nèi)法規(guī)缺乏敬畏，不懂尊崇。思想上不夠重視，執(zhí)行中必然出現(xiàn)做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象。

其次，有的執(zhí)行主體不能起表率作用?！捌渖碚?，不令而行;其身不正，雖令不從?！雹蹐?zhí)行主體只有以上率下，帶頭執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，下級才會仿效，自覺遵守并貫徹落實各項法規(guī)。然而，有的單位或部門的領(lǐng)導(dǎo)干部持身不正甚至帶頭違規(guī)，自己做不到的卻要求其他黨員嚴(yán)格做到。

最后，有的執(zhí)行主體原則性差。有的領(lǐng)導(dǎo)干部秉承中庸之道，信奉明哲保身的官場哲學(xué)，從而影響了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力度?！艾F(xiàn)在執(zhí)行制度難，主要原因是一些干部當(dāng)‘老好人，不愿得罪人，你好我好大家好，不講原則講人情，不講黨性講關(guān)系，甚至批評也變成了變相的表揚?！雹?/p>

3.監(jiān)督軟弱乏力

首先，黨內(nèi)監(jiān)督乏力甚至缺失。長期以來，我國黨內(nèi)監(jiān)督存在“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”的問題，有些事項難以監(jiān)管，甚至存在監(jiān)督盲區(qū)。在黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實監(jiān)督方面，也存在這些問題。實踐中，上級對下級的監(jiān)督工作往往定期展開。如此一來，下級便存在應(yīng)付檢查的可能，導(dǎo)致上級黨組織對于下級黨組織的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況沒有直觀、全面、真實的了解。同級監(jiān)督同樣存在一些難言之隱。有的黨員干部害怕會因為鐵面無私而招致怨恨、遭到報復(fù)，為避免與同事產(chǎn)生矛盾，輕易拋棄原則，逃避自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的保障黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的責(zé)任。下級向上監(jiān)督的方式效果則更為不佳?，F(xiàn)實中，下級往往不敢得罪上級，監(jiān)督基本上是流于形式。

其次，外部監(jiān)督乏力。在強化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督方面，有的地方未能很好地發(fā)揮人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督的職能作用，各類監(jiān)督之間不能有機貫通、發(fā)揮合力。

最后，作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機關(guān)，紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行也存在不足。在巡視或巡察過程中，有的巡視組或巡察組并沒有將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況作為巡視或巡察內(nèi)容。

四、提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的對策建議

針對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在的問題，今后，應(yīng)從修改完善黨內(nèi)法規(guī)、明確各級黨委主體責(zé)任、完善監(jiān)督機制等方面著手，顯著提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，使各項法規(guī)得以不折不扣的貫徹落實。

1.統(tǒng)籌立改廢釋，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容

首先，保證黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性。一是要強化頂層設(shè)計。中央有關(guān)部門需要從全局出發(fā)，高屋建瓴、統(tǒng)籌謀劃，做好黨內(nèi)法規(guī)的中長期發(fā)展規(guī)劃，擔(dān)負(fù)起制定黨內(nèi)法規(guī)的重任。地方有關(guān)部門也可以在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，及時做好對上級黨內(nèi)法規(guī)的配套、細(xì)化補充工作。二是要開展深度調(diào)研。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。黨內(nèi)法規(guī)制定者們需要撲下身子，深入基層，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)問題，使制定出臺的黨內(nèi)法規(guī)更加切合實際。三是要廣泛征求意見。黨內(nèi)法規(guī)在草案出來之后，需要充分尊重各個階層的意見建議，進(jìn)行廣泛論證，以便于進(jìn)一步修改充實。

其次，及時修改或者廢止已經(jīng)落后于實踐需求的黨內(nèi)法規(guī)。實踐創(chuàng)新永無止境，理論創(chuàng)新也要永無止境。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需要與時俱進(jìn)，及時淘汰過時的條文。對于與黨章發(fā)生沖突或與黨的路線方針政策不符、不能切合實際需求的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)及時予以廢止;對于調(diào)整對象總體已經(jīng)消失、適用期已過及有關(guān)事項和任務(wù)已經(jīng)完成，導(dǎo)致失去執(zhí)行必要的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時宣布失效⑤;對于不適應(yīng)現(xiàn)實情況的以及原有條文的表述方式過于贅余或過于簡單的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)及時予以修改完善。

最后，及時做好黨內(nèi)法規(guī)頒布實施之后的解釋工作。一是要明確解釋權(quán)。在這方面，一定要避免出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)劃分不清的現(xiàn)象，防止解釋的權(quán)威性不足、解釋責(zé)任的分散。在制定權(quán)和解釋權(quán)相分離的情況下，可以探索建立黨政聯(lián)合發(fā)文和多部門聯(lián)合發(fā)文情況下的聯(lián)合解釋機制。二是要注意解釋方法。通過采取多樣且合理的解釋方法對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋。比如，文義解釋、邏輯解釋、體系解釋、目的解釋、反對解釋、補正解釋等法律解釋方法均可采而用之。當(dāng)然，在解釋過程中，必須始終堅持把文義解釋作為基本的解釋方法，其他解釋方法作為補充，從而避免不恰當(dāng)?shù)念愅啤?/p>

2.落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，明確黨委主體責(zé)任

在黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行過程中，地方各級黨委應(yīng)當(dāng)把落實上位黨內(nèi)法規(guī)的貫徹和本級黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)工作統(tǒng)籌安排，將之納入黨的建設(shè)內(nèi)容之中并重點對待，有力挑起組織領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體責(zé)任的擔(dān)子。具體而言，各級黨委應(yīng)將執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)作為應(yīng)盡職責(zé)，做到絕不瀆職、絕不失職。通過定期召開會議的方式了解黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況，把握重點，總結(jié)難點，對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題及時討論，拿出解決方案。同時，地方各級黨委應(yīng)當(dāng)主動配合紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督檢查，將執(zhí)行過程中出現(xiàn)的執(zhí)行不嚴(yán)、執(zhí)行不公、執(zhí)行不規(guī)范行為暴露在黨紀(jì)的陽光之下。黨委負(fù)責(zé)人要有政治意識、大局意識、核心意識，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任人的表率作用，統(tǒng)籌部署、以身作則，帶頭落實黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行工作，完成執(zhí)行任務(wù)。黨委集體成員對上要配合負(fù)責(zé)人積極履職，對下要及時準(zhǔn)確傳達(dá)組織的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行決定?！按蜩F還需自身硬”，黨委集體成員要不斷提高業(yè)務(wù)能力，結(jié)合其負(fù)責(zé)的具體分管工作，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的開展。

3.完善各項監(jiān)督機制，強化制約監(jiān)督

首先，黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹執(zhí)行的實效性需要配備行之有效的專項督查機制。比如，聽取下級黨委專項工作報告、備案審查某些規(guī)范性文件、測評重要黨規(guī)知識的掌握情況，等等。通過以上方式對黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，定期對事關(guān)全局的重要情況進(jìn)行專項監(jiān)督，致力于解決上級監(jiān)督偏遠(yuǎn)的問題。

其次，充分利用外部監(jiān)督獨有的優(yōu)勢力量，建立外部監(jiān)督的收集匯總反饋機制，尤其是在落實黨內(nèi)重要的和新出臺的法規(guī)方面。要嘗試建立完善人大代表、政協(xié)委員、媒體記者、網(wǎng)民群眾等主體參與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作監(jiān)督的途徑，有針對性地收集意見建議，盡量保障監(jiān)督工作做到全覆蓋，對于收集到的各方面意見建議，要作為后續(xù)一系列執(zhí)行工作部署及清理、修改、廢止相應(yīng)條款時的依據(jù)，從而保證監(jiān)督有實效。

最后，充分發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督效能。一方面，各級紀(jì)委監(jiān)委對同級黨委及黨員干部執(zhí)行各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的具體情況應(yīng)當(dāng)監(jiān)督到位。大到重大決策部署、干部的提拔任用，小到黨員干部個人情況報告，各個方面紀(jì)委監(jiān)委的監(jiān)督都應(yīng)到位。同時，紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮巡視巡察和派駐監(jiān)督的作用，建立起同級黨委黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的防火墻。另一方面，扮演黨內(nèi)監(jiān)督者角色的紀(jì)委監(jiān)委也應(yīng)當(dāng)提高抗腐蝕、抗干擾能力，做好內(nèi)部的自我監(jiān)督。在機構(gòu)改革完成之后，隨著紀(jì)委監(jiān)委的職權(quán)擴大，更有必要強化內(nèi)部的自我監(jiān)督。上級紀(jì)委監(jiān)委可通過內(nèi)部約談等形式對下級紀(jì)委監(jiān)委進(jìn)行有效的監(jiān)督，并可考慮探索優(yōu)化特約監(jiān)察員等制度，通過外部監(jiān)督力量的介入對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。

注釋

①[美]阿爾蒙德等：《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社，1987年，第325頁。

②王高賀：《立改廢釋并舉：新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要思路》，《中國社會科學(xué)報》2018年11月14日。

③楊伯峻：《論語譯注》，中華書局，2017年，第192頁。

④習(xí)近平：《之江新語》，浙江人民出版社，2007年，第71頁。

⑤盛若蔚：《中央黨內(nèi)法規(guī)制度完成全面“體檢”》，《人民日報》2014年11月18日。

責(zé)任編輯：文 武

Problems and Solutions in the Implementation of Inner-party Laws and Regulations

Yin Mantong?? Huang Tianhong

Abstract：Since the reform and opening up， the Communist Party of China has paid more attention to the construction of inner-party laws and regulations， and a modern inner-party laws and regulations system with unique Chinese characteristics has gradually formed. However， due to many reasons， there are some problems in the implementation of inner-party laws and regulations， such as slack implementation， selective implementation， and distorted implementation. Through the overall planning of legislation， amendment， repeal and interpretation， we can ensure the scientificity of inner-party laws and regulations; through the implementation of the responsibility system for the construction of Party style and clean government， we can clarify the main responsibility of the Party committee in the implementation of inner-party laws and regulations; through the improvement of various supervision mechanisms， we can strengthen external constraints， and enhance the implementation of inner-party laws and regulations.

Key words：inner-party laws and regulations; executive power; executive subject; supervisory mechanism

收稿日期：2020-11-24

基金項目：河南省哲學(xué)社會科學(xué)一般項目“新中國初期城市民主改革運動與基層社會制度建設(shè)”（2020BDJ007）。

作者簡介：尹曼潼，女，南開大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生（天津 300350）。

黃天弘，女，鄭州輕工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授（鄭州 450000）。