我國社會組織參與居家照護服務供給問題研究

宋全成 孫敬華

摘 要：社會組織參與居家照護服務供給是滿足失能老年人居家照護需求的重要途徑。從組織合法性的視角來看，現(xiàn)階段我國社會組織參與居家照護服務供給嚴重不足，面臨著諸多合法性問題。在規(guī)制合法性方面，政府缺少清晰、明確的政策和激勵措施;在規(guī)范合法性上，“他者”對社會組織參與居家照護服務的角色期待與實踐存在偏差，社會組織缺乏主體意識;在文化—認知合法性層面，社會組織參與居家照護服務的老齡社會文化尚未形成?；诖?，社會組織參與居家照護服務供給的合法性亟待提升。其途徑是制定明晰的社會組織參與居家照護政策，構建社會組織參與居家照護的社區(qū)治理共同體，培育社會組織參與居家照護的老齡社會文化。

關鍵詞：社會組織;失能老人;居家照護;合法性;新制度主義

中圖分類號：C912.2????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）03-0062-07

一、問題的提出與研究視角

隨著老齡化時代的到來以及失能老年人口數(shù)量的迅速攀升，長期照護需求難以得到充分滿足的社會現(xiàn)實已經(jīng)成為中國社會保障制度面臨的嚴峻挑戰(zhàn)?！吨袊青l(xiāng)老年人生活狀況調查報告（2018）》發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國有87.7%的城市失能老人和92.1%的農村失能老人希望在家中接受長期照護服務。①在核心家庭數(shù)量逐漸增多、女性就業(yè)率升高以及長期照護服務社會化的背景下，失能老人在家中獲得長期照護服務的形式正在從傳統(tǒng)的家庭照護向現(xiàn)代的居家照護轉型。從發(fā)達國家居家照護的經(jīng)驗來看，社會組織因其所具有的專業(yè)性、靈活性、自主性與公益性等優(yōu)勢，已經(jīng)成為居家照護服務供給的核心力量。②在我國，社會組織主要包括各類社會團體、基金會和社會服務機構（民辦非企業(yè)單位）。黨的十七大以來，中央政府不斷釋放積極發(fā)展社會組織的政策信號③，特別是十八大以后國家更是將社會組織納入以居家養(yǎng)老為基礎的社會養(yǎng)老服務供給主體的范疇。自2013年至今民政部或民政部辦公廳每年印發(fā)《中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》，2016年人社部辦公廳印發(fā)《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，2016年民政部、財政部共同印發(fā)《關于中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作的通知》，這些政策都強調要引導和培育居家照護服務社會組織為失能老人提供居家照護服務。

但在現(xiàn)實社會中，我國僅有5.4%的失能老人可以在家中獲得來自醫(yī)療護理機構、養(yǎng)老機構、家政服務機構以及其他社會組織或個人提供的照料。④社會組織參與居家照護服務供給嚴重不足。目前，學術界關于此問題的討論主要基于國家—社會關系的視角：一方面，強調政府的強勢地位，導致社會組織先天發(fā)育不足，造成了社會組織數(shù)量少、發(fā)展空間有限的現(xiàn)狀。⑤另一方面，認為社區(qū)居家照護組織內生動力不足，需要依靠政府撥款或項目支出維持運營。⑥盡管既有文獻為本文的研究奠定了良好的理論基礎，但現(xiàn)有研究側重于政府與社會組織之間的互動關系，忽視了制度環(huán)境對社會組織行為的重要作用，對社會組織參與居家照護服務供給的合法性機制缺乏充分的挖掘。

“合法性”是組織社會學新制度主義理論的重要概念，它強調法律制度、文化制度、觀念制度、社會期待等制度環(huán)境對組織行為的影響。⑦任何組織行為都發(fā)生在特定的制度環(huán)境中，只有那些服從“合法性”機制、采取在制度環(huán)境中被“廣為接受”的組織形式和做法，才能獲得社會的認可、接受和信任，這是組織能夠在社會上立足并持續(xù)發(fā)展的根本條件之一。⑧在此意義上，社會組織參與居家照護服務供給嚴重不足的現(xiàn)實難題，正是在現(xiàn)有制度環(huán)境下該行為沒有被社會“廣為接受”、面臨“合法性”危機的現(xiàn)實表現(xiàn)。獲取組織合法性是居家照護服務組織存在并持續(xù)性提供居家照護服務的必要條件。因此，探究社會組織參與居家照護服務所面臨的合法性困境以及解決對策，對于滿足失能老年人居家照護需求、完善我國社會保障制度都具有重要的現(xiàn)實意義。

社會學家W. 理查德·斯科特提出的“制度三要素與組織合法性”分析框架為本文提供了一個恰當?shù)姆治鲆暯?。他認為，任何發(fā)育完全的制度系統(tǒng)里，普遍存在著三個基礎性的制度要素：規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化—認知性要素。⑨這三個基礎要素在健全的制度框架中共同構成了組織獲得合法性的依據(jù)⑩：規(guī)制合法性強調法律規(guī)章層面的認可，規(guī)范合法性側重于道德層面的接納，文化—認知合法性則較為關注隱性的文化、慣例層面的共識。本文擬借助上述分析框架，從規(guī)制性要素、規(guī)范性要素以及文化—認知性要素三個維度，來審視我國當前社會組織參與居家照護服務供給的合法性問題，并為其合法性的提升提供更加清晰的發(fā)展路徑。

二、社會組織參與居家照護服務供給的規(guī)制合法性問題

規(guī)制合法性突出了制度在制約、規(guī)制和調節(jié)組織行為方面的特征。它通過中央及各級地方政府制定并實施的規(guī)章制度來制約和激勵組織行為，主要體現(xiàn)為一種國家權力。盡管社會組織屬于自治性團體，它與政府之間是相互獨立的，但在當前“強國家、弱社會”的現(xiàn)實狀況下，政府對社會組織行為的約束與驅動是社會組織提升規(guī)制合法性的必然途徑。規(guī)制合法性主要包含兩個層面的內容：一是政府制定明確的規(guī)則來約束組織行為;二是政府通過激勵方式對組織行為進行驅動。從上述兩個方面進行審視，不難發(fā)現(xiàn)，社會組織參與居家照護服務供給的規(guī)制合法性存在一些不容忽視的問題。

1.中央和地方政府針對社會組織參與居家照護服務供給還沒有明確規(guī)制

當前，中央政府針對社會組織參與居家照護服務供給的制度內容大多是原則性概述，缺少針對性和具體化的規(guī)制?！笆晃濉睍r期以來，中央政府對于如何推進失能老人長期照護的發(fā)展思路逐漸清晰。特別是2011年國務院辦公廳發(fā)布的《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》，首次將加強社會養(yǎng)老服務體系建設作為解決失能、半失能老年群體養(yǎng)老問題、促進社會和諧穩(wěn)定的當務之急。隨后，中央政府制定了一系列推進長期照護發(fā)展的相關政策。但這些政策內容大多比較籠統(tǒng)，不具有操作性。例如財政部等部門頒布的《關于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》提到“凡社會能夠提供的養(yǎng)老服務，盡可能交給社會力量承擔”，但相應的操作細則一直缺位。2016年，人社部辦公廳頒布的《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》提出要引導社會組織參與長期護理服務、引導保障對象優(yōu)先選擇居家照護，但如何引導并沒有詳細說明。

中央層面政策的原則性導致地方政府缺少制定明確規(guī)則的動力。從激發(fā)地方政府制度創(chuàng)新活力的角度來看，中央層面原則性的政策取向為地方政府探索建立社會組織參與居家照護服務供給的新型制度提供了較為寬松的制度環(huán)境，有助于地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況進行制度創(chuàng)新。然而，當?shù)胤秸枰袚^高的制度生產(chǎn)成本時，往往就缺少了制度創(chuàng)新的動力，進而會采用保守性執(zhí)行策略。[11]社會組織參與失能老人居家照護服務供給是具有一定制度生產(chǎn)成本的。居家照護與居家養(yǎng)老存在較大差異，現(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務側重于家政服務、上門送餐等基本生活照料，而居家照護除生活照料外還需要提供專業(yè)的醫(yī)療護理。專業(yè)醫(yī)療護理是針對失能老人的慢性病以及其他并發(fā)癥開展的護理服務，由于護理過程中可能會出現(xiàn)一些突發(fā)狀況，居家照護對服務人員的專業(yè)性要求較高。專業(yè)服務人員通常來自某個社會組織，因此，地方政府對于參與居家照護服務供給的社會組織的資質審查會更加嚴格。然而，由于居家照護服務的復雜性和專業(yè)性，地方政府在沒有國家標準參考的情況下，依據(jù)地方實際情況單獨制定居家照護組織資質和服務供給的標準，需要承擔較高成本。此外，居家照護服務供給是需要護理設施輔助的，為了滿足失能老人居家照護需求，失能老人的生活場所還需要進行適老改造。

在上述背景下，一些地方政府會采取保守性的策略。以長期護理保險制度的試點地區(qū)為例，保守性執(zhí)行策略主要有兩種：第一種策略是將居家照護待遇完全以小額現(xiàn)金補助的方式發(fā)放。[12]其目的是鼓勵失能老人在市場中購買長期照護服務或補貼家庭照護者，從而回避了社會組織提供的居家照護服務問題。從表面上看，現(xiàn)金補助為失能老人提供了一種更為靈活的福利給付方式，有助于失能老年人自主選擇照護類型，但實際上這種小額現(xiàn)金補助的方式并不能發(fā)揮其靈活性的優(yōu)勢，原因在于：一方面，補助金額微乎其微，與從市場上購買長期照護服務所需支付的金額差距較大;另一方面，由于長期照護業(yè)發(fā)展嚴重滯后，失能老人難以從市場上自主獲得長期照護服務。由此，從服務供給類型來看，小額現(xiàn)金補助并沒有改變失能老人的照護方式，無法實現(xiàn)由家庭照護到社會照護的躍遷，依然維持在傳統(tǒng)的家庭照護層面。第二種策略是將具有明確資質要求的定點照護機構作為居家照護服務供給主體。然而，由于定點照護機構內的照護服務人員極度缺乏，導致定點照護機構只能顧及機構照護，無法兼顧居家照護，進而造成了只有入住照護機構的失能老人才能獲得長期照護服務的局面，上門照護往往難以實施。[13]

2.政府缺少鼓勵社會組織參與居家照護服務供給的激勵措施

養(yǎng)老服務領域一直存在這種現(xiàn)象：在已經(jīng)建設的各類養(yǎng)老服務機構床位空置率較高的情況下，政府仍然在推進養(yǎng)老機構的建設與擴建。[14]自2016年我國開展長期護理保險制度試點以來，這種現(xiàn)象依然持續(xù)：盡管在家中獲得長期照護服務是失能老年人的主要需求，但地方政府仍側重于支持機構照護發(fā)展，導致機構照護成為試點城市最主要的長期照護服務給付形式。然而，這種形式只是滿足了極少數(shù)失能老年人的機構照護需求，對于大多數(shù)失能老人的居家照護需求未能做出積極回應。自利性策略機制為我們理解上述悖論的成因提供了一種思考路徑。自利性策略是規(guī)制性要素的核心特征之一[15]，它主要指政府及其相關部門會制定和執(zhí)行對其有利的政策，以獲得相應的回報。地方政府及其相關部門在開展行政工作時考慮得更多的是行政績效，由此會優(yōu)先發(fā)展較容易實施、風險較小、易出政績的機構照護，弱化了對風險較大、不易出政績的社會組織參與居家照護服務供給行為的激勵措施。

從具體實踐來看，護理型床位數(shù)、醫(yī)養(yǎng)結合型機構數(shù)量、社區(qū)服務中心數(shù)量等是考核地方政府養(yǎng)老服務工作的主要指標，也是地方政府工作報告需要呈現(xiàn)的重要內容。因此，地方政府更傾向于采取推進長期照護機構建設、增加定點照護機構的數(shù)量、提高護理型床位的比例等提高政府行政績效的措施。從成本與收益的角度來看，政府發(fā)展機構照護比推動居家照護更有優(yōu)勢。一方面，從管理成本來看，鼓勵社會資本參與機構建設及運營，更容易產(chǎn)生規(guī)模效應，可以節(jié)約管理成本;而居家照護是一種分散式的照護形式，不利于管理，并且由于是發(fā)生在私人空間的公共服務，它面臨著更為復雜的風險控制問題，因此政府需要對社會組織及其提供的照護服務進行更為嚴格的篩選、審查與過程監(jiān)督，這無疑提高了行政管理的成本。另一方面，從實施效果來看，鼓勵社會資本參與照護機構的建設與運營有助于產(chǎn)生輻射效應，帶動周邊長期照護服務業(yè)的發(fā)展;而居家照護服務本身的特點決定了它的輻射范圍有限，并且現(xiàn)階段提供上門照護的社會組織一般是小規(guī)模社區(qū)組織，它們能夠提供的長期照護服務供給能力相當有限，難以產(chǎn)生輻射效果。

三、社會組織參與居家照護服務供給的規(guī)范合法性問題

規(guī)范合法性主要體現(xiàn)為一種道德支配，它強調對行動者的身份和行為的期待與定位：既包括“他者”對行動者行為的期待，也包括在這種期待下行動者對自我身份角色的定位。[16]“他者”是這種期待的支配者，不同的期待會賦予行動者不同的責任與義務，從而使行動者獲得不同的物質資源。在社會組織參與居家照護服務供給領域，“他者”主要包括政府、居委會和社會公眾（尤其是失能老人及其家庭成員）。對于行動者而言，規(guī)范合法性強調行動者基于“他者”的期待形成自身定位，并采取“適當性”行為邏輯，而不是選擇符合自己最大利益的行為。[17]現(xiàn)階段，政府、居委會和社會公眾對社會組織的角色定位以及社會組織自身的行為邏輯共同限制了社會組織參與居家照護服務供給的動力與能力。

1.政府與居委會對社會組織的定位偏差導致社會組織難以發(fā)揮服務供給主體功能

自20世紀70年代西方發(fā)達國家遭遇福利危機以來，社會組織日漸成為西方國家福利治理的重要主體，在公共服務遞送和改革中發(fā)揮著極其重要的主體功能。[18]在我國，學術界和政府都強調社會組織是社區(qū)治理的重要主體，并賦予其管理者、自治者等多重角色。[19]但是，在實踐中，政府并沒有賦予社會組織相應的權利與資源，導致其難以發(fā)揮管理者、自治者的功能。社會組織實際上承擔著執(zhí)行政府指令的責任與義務，它需要依附于地方政府實施的相關項目而生存。在政府購買居家照護服務的實踐中，有些地方政府采用了“體制內購買”的策略，即參與居家照護服務供給的社會組織主要是政府建立的“內部組織”，而真正來自民間的“草根社會組織”數(shù)量較少。上述現(xiàn)象不僅限制了獨立性社會組織的健康發(fā)展，也阻礙了社會組織專業(yè)性優(yōu)勢的充分發(fā)揮。此外，社會組織經(jīng)常會被居委會視為潛在的資源競爭者，在參與居家照護服務供給過程中受到排斥。在社會組織提供社區(qū)居家照護服務供給之前，居委會是社區(qū)內為老年人服務的主要管理者，這是居委會獲得社區(qū)居民支持的重要基礎。然而，社會組織通過政府購買服務機制進入社區(qū)，為社區(qū)居民提供居家照護服務的行為，在一定程度上取代了居委會的部分職能，對其在養(yǎng)老資源方面的支配權和養(yǎng)老服務供給過程的話語權產(chǎn)生了一定的沖擊，由此造成社會組織與居委會之間存在一定的張力。

2.社會公眾對社會組織的期待過于理想化導致社會組織面臨信任缺失

隨著居民權利意識的增強和政府職能由控制管理向社會服務的轉變，社會公眾逐漸由公共服務的被動接受者轉變?yōu)橹鲃釉V求者、購買者。在此過程中，社會公眾已經(jīng)意識到政府不再是公共服務供給的唯一主體，社會渠道也是他們表達訴求、維護權利、獲得服務的有效路徑。在此背景下，社會公眾便產(chǎn)生了對社會組織應該承擔何種責任的期待。一方面，社會公眾認為社會組織是弱勢群體的扶持者[20]，它可以通過籌集社會慈善資金、社會閑散資金、吸納專業(yè)人才的方式開展慈善福利工作，為弱勢群體提供社會支持。另一方面，社會公眾還期待社會組織是志愿性和公益性社會團體，是公共精神的倡導者[21]，其職責是推動基于公共精神而非政府利益的社會互動。然而，社會公眾對社會組織的上述期待過于理想化，我國社會組織的具體實踐與社會公眾的期待存在較大差距。首先，我國還未形成高效有序的社會捐助和志愿服務機制，導致社會組織的資金籌集渠道有限、人才資源匱乏;還未形成籌資和服務人才的顯著優(yōu)勢，進而難以通過慈善福利形式完成對弱勢群體的社會扶持工作。其次，社會組織對政府的“依附”關系導致社會組織在實踐中無法保持獨立性，進而難以承擔公共精神倡導者的責任。此外，部分社會組織為了追逐利益，從事營利性經(jīng)營活動，更是背離了社會組織需要承擔公益性責任的目標。[22]社會公眾對社會組織的過高期待與社會組織實踐中行動力明顯不足之間的矛盾，導致社會公眾對社會組織難以產(chǎn)生信任感，這為社會組織參與居家照護服務供給制造了諸多障礙。

3.社會組織自身的工具主義發(fā)展邏輯導致其參與居家照護服務供給的積極性較弱

我國社會組織普遍缺乏主體意識，主要采取“工具主義”而不是“適當性”的發(fā)展策略。[23]現(xiàn)階段，社會組織動員社會資源的能力有限，資源的定向訴求較強。特別是養(yǎng)老服務型社會組織，其自主獲取養(yǎng)老服務資源的能力較弱，缺乏持續(xù)穩(wěn)定的資金來源渠道，往往導致其因資金短缺而無法持續(xù)運營。在此背景下，許多養(yǎng)老服務型社會組織為了組織的生存與發(fā)展，采用工具主義發(fā)展邏輯，將獲得地方政府支持項目作為組織的主要目標，而不是依據(jù)社會需求、特定的公益價值采取行動。2012年，民政部頒布《關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》，強調國家要通過資金支持、稅收優(yōu)惠、降低運營費用等方式鼓勵民間資本舉辦適宜失能老人的養(yǎng)老院。在該政策的扶持下，我國已形成了“公”“民”共建、公建民營、公辦民營、民辦公助、特許經(jīng)營和公辦民助六種合作模式。[24]然而，在居家照護服務領域，目前政府還未頒布具有可操作性的扶持政策，導致社會組織無法依托政府資源開展居家照護服務，這無疑增加了社會組織參與居家照護服務供給的成本。在工具主義發(fā)展邏輯的影響下，大多數(shù)社會組織不會主動進入居家照護服務領域。這就造成了現(xiàn)階段居家照護服務供給嚴重不足的雙重難題：一方面，有資質的定點照護機構不會主動提供居家照護服務;另一方面，專門提供上門服務的居家照護型社會組織發(fā)展嚴重滯后。

四、社會組織參與居家照護服務供給的文化—認知合法性問題

理解或解釋任何行動，不僅必須考慮行動的客觀條件，還要考慮行動者對行動的主觀理解。[25]主觀理解是由“外在的”文化框架塑造的，它直接影響行動者的實踐形式。文化—認知合法性的影響力比規(guī)制合法性和規(guī)范合法性更強大。其原因在于文化—認知性要素的形成過程較漫長，它要通過一種潛移默化的方式作用于人類社會，這種基于文化—認知性要素構建的共同理解框架一旦固定下來，便會發(fā)揮持久性影響，且難以改變。[26]文化—認知合法性的呈現(xiàn)形式一般較為隱蔽、不易察覺，它通常是以政府、社會公眾以及行動者的認知與理解為基礎，以隱性方式嵌入政策制定、政策執(zhí)行、購買服務和服務供給。鑒于此，分析我國文化—認知框架對社會組織參與居家照護服務供給的影響過程可分成兩個步驟：一是探究現(xiàn)階段我國養(yǎng)老文化—認知現(xiàn)狀，二是探索在當前養(yǎng)老文化—認知現(xiàn)狀下社會組織參與居家照護服務供給面臨的文化—認知合法性困境。

在儒家文化居主流地位的中國社會，孝文化、崇老文化是世代傳承的養(yǎng)老文化的核心因素，它是中國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式保持強大生命力的根源和動力。即使在家族勢力與父母權威日漸式微的當代中國，老年人的照護仍主要由家庭成員及直系親屬來完成。然而，從制度變遷的角度來看，家庭養(yǎng)老觀念正在出現(xiàn)新的動向：傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式中子女與父母之間以孝文化為基礎的養(yǎng)老關系逐漸轉變?yōu)橐环N圍繞養(yǎng)老行為的代際互動關系。傳統(tǒng)的“以孝為先”的養(yǎng)老關系主要表現(xiàn)為父母在家中擁有絕對地位，父母的意志就是家庭的唯一意志，子女對父母之命需要絕對服從，并且對父母年老時的贍養(yǎng)要盡心盡力。[27]孝道是子女必須奉行的首要準則，也是保障老年人與子女之間有經(jīng)濟和情感聯(lián)系的重要文化工具[28]，它在世代延續(xù)中不斷強化著父母養(yǎng)育子女、子女贍養(yǎng)父母的“反哺式”家庭養(yǎng)老模式。然而，改革開放以來，中國社會發(fā)生了巨大變化，養(yǎng)老文化也被賦予新的內涵。首先，父母在家庭中是絕對權威的傳統(tǒng)觀念正在向家庭成員平等的觀念轉變。父母與子女之間不再有顯著的地位高低之分，傳統(tǒng)的崇老文化面臨著現(xiàn)代社會平等化的挑戰(zhàn)。其次，越來越多的年輕人將尋求自我價值作為首要的行為準則，開始離開家鄉(xiāng)去尋求更多的發(fā)展機會，打破了“侍奉在側”“父母在，不遠行”等傳統(tǒng)孝親模式。再次，在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟水平和社會地位逐漸成為家庭成員在家庭中擁有話語權、資源分配權的重要依據(jù)。最后，受西方社會養(yǎng)老觀念和多元化養(yǎng)老方式的影響，在中國傳統(tǒng)養(yǎng)老模式難以為繼的社會現(xiàn)實面前，中國當代的養(yǎng)老實踐開始由傳統(tǒng)的家庭內部的子女與父母之間的養(yǎng)老關系向全社會共同承擔老年人養(yǎng)老責任的方向轉變。

當前，中國正處于傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念逐漸弱化、新的養(yǎng)老文化艱難形成的歷史時期。在此背景下，社會組織參與居家照護服務供給行為必然會面臨新舊養(yǎng)老觀念與文化的共同影響。理論上，居家照護模式是所有養(yǎng)老護理模式中在繼承傳統(tǒng)孝文化與適應新的養(yǎng)老文化方面最具優(yōu)勢的社會照護模式。它將傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和當代社會照護的優(yōu)點整合在一起，使失能老人在家中既可以享受家人的精神慰藉，又可以獲得專業(yè)服務人員提供的長期照護服務。在這種模式中，核心文化已從傳統(tǒng)的家庭孝文化發(fā)展為現(xiàn)代社會的老齡社會文化。傳統(tǒng)的孝文化與現(xiàn)代的老齡社會文化之間的區(qū)別在于：孝文化是家庭層面的，它是一種子女與父母之間的具有“天然性”的血緣文化聯(lián)結;老齡社會文化是社會層面的，它是孝文化的拓展，既包括子女對父母的贍養(yǎng)，也包括社會組織秉持尊老敬老觀念為老年人提供的社會支持。在老齡社會文化中，社會組織提供居家照護服務被認為是所有社會成員理應獲得的基本權利，是公民社會中公民具有的正當人權?，F(xiàn)階段，中國正處于由傳統(tǒng)社會向公民社會的轉型時期，傳統(tǒng)的孝文化趨于衰弱，新時代的老齡社會文化還遠未形成，新的養(yǎng)老文化還沒有成為社會公眾的普遍共識，由此導致傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老與家人照護功能不斷弱化且難以為繼，同時老年人及其家人還不習慣接受社會組織提供的居家照護服務。對于失能老人而言，居家照護是僅次于家庭照護的重要選擇。[29]但失能老人選擇居家照護是因為他們可以在自己熟悉的環(huán)境中得到照護，并不是因為希望接受來自社會組織提供的專業(yè)照護服務。在具體實踐中，由于缺乏信任，失能老人及其家人將來自社會組織的專業(yè)照護者拒之門外的情況時有發(fā)生。與此同時，由于專業(yè)照護人員數(shù)量極少，服務水平較低，大多數(shù)服務人員的老齡社會文化觀念還較為缺乏，導致居家照護服務的專業(yè)性受到質疑。

五、提升社會組織參與居家照護服務供給合法性的對策

現(xiàn)階段，制度環(huán)境中的規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化—認知性要素都難以為社會組織參與居家照護服務供給提供有效的支持，導致該行為面臨上述三個層面的合法性困境。這在客觀上既解釋了我國鮮有社會組織主動參與居家照護服務供給的制度成因，也指明了提升其合法性的路徑與策略。

1.制定明晰的社會組織參與居家照護政策，提高規(guī)制的可操作性

提升社會組織參與居家照護服務供給的規(guī)制合法性，需要政府細化現(xiàn)行政策中的原則性要求，形成更具有針對性和可操作性的具體政策體系，以便政策的落實和監(jiān)督。一是制定購買社會組織居家照護服務的管理辦法，對居家照護服務購買的主體、方式、流程、職能責任、績效評價以及服務監(jiān)督等細則做出明確規(guī)定。二是細化社會組織參與居家照護服務供給的內容、標準、經(jīng)費來源與使用規(guī)則、合同違約以及糾紛處理辦法等規(guī)定，提高社會組織參與居家照護服務供給過程的透明度，以便對社會組織供給居家照護服務行為進行監(jiān)督。三是建立居家照護服務質量控制機制。一方面，構建針對社會組織的居家照護服務監(jiān)督評價制度，將居家照護服務對象的評價、第三方評估以及政府審核與社會組織資質、政府補貼掛鉤。另一方面，完善上級政府對下級政府養(yǎng)老服務工作的績效評估指標體系，將失能老人獲得高質量的居家照護服務作為地方政府績效考核的重要指標，以提高政府部門政策落實的積極性。

2.構建社會組織參與居家照護的社區(qū)治理共同體，提升規(guī)范合法性

社會組織參與居家照護服務供給是社會組織參與社區(qū)治理的重要實踐，其規(guī)范合法性的提升需要社會組織履行專業(yè)社會責任，在居家照護服務供給過程中獲得政府、居委會以及社區(qū)居民等利益相關者的認可，進而在政府引導、居委會支持以及社區(qū)居民信任中形成社會組織參與居家照護的社區(qū)治理共同體。在這個共同體中，“公共性”是其本質特征[30]，滿足失能老人居家照護需求是政府、居委會、社會組織和社區(qū)居民的共同利益訴求。首先，社會組織需要獲得利益相關者對其居家照護服務供給行為的肯定，進而獲取居家照護服務供給的主體資格。在實踐中，社會組織需要突破工具主義行動邏輯，樹立居家照護服務供給主體意識，發(fā)揮居家照護服務供給的專業(yè)優(yōu)勢，以積極的行動回應失能老年人居家照護需求，進而獲取政府、居委會以及社區(qū)居民的接納與認可。其次，政府要為社會組織參與居家照護服務提供寬松的政策環(huán)境，構建與社會組織良性互動的合作關系。一方面，國家應加快制定《社會組織法》，對社會組織的性質、地位、職能進行明確界定，賦予社會組織在居家照護服務領域相應的權利與資源，使社會組織獲得參與居家照護服務供給的合法身份。與此同時，也要降低居家照護服務組織的申請門檻，鼓勵更多的非營利性、獨立性居家照護服務組織的建立。另一方面，政府需要將社會組織視為合作伙伴，建立彼此獨立、相互信任的協(xié)同機制，通過契約對雙方的權責進行規(guī)范。再次，居委會的角色需要由傳統(tǒng)上處于支配性地位的社區(qū)行政力量向社區(qū)居民利益的“代表者”轉變。居委會通過認真聽取社區(qū)居民的意見，將社區(qū)失能老年人居家照護需求如實反映給社會組織，并協(xié)助社會組織開展居家照護服務供給，做社會組織與失能老人之間的“搭橋者”。最后，通過公益廣告、社區(qū)宣傳欄等途徑，在社區(qū)內宣傳社會組織參與居家照護服務供給的專業(yè)優(yōu)勢，提升社會公眾對居家照護服務社會組織的信任度，鼓勵社會公眾購買社會組織提供的居家照護服務。

3.培育社會組織參與居家照護的老齡社會文化，提高社會認知度

文化—認知合法性提升策略的核心是培育社會組織參與居家照護的老齡社會文化，將社會組織參與居家照護服務供給作為全社會的普遍共識。首先，政府要在全社會開展社會組織參與居家照護服務的知識宣傳，讓社會公眾了解社會組織參與居家照護服務的內容、形式、預期效果、福利政策等，讓社會公眾明確居家照護與傳統(tǒng)家庭照護的區(qū)別，并形成居家照護服務需要社會組織參與的潛意識。其次，不斷向社會輸送專業(yè)性居家照護服務人才，擴大社會組織參與居家照護服務供給的影響力。積極培育居家照護服務人才，發(fā)揮教育機構，特別是職業(yè)教育機構（如護理職業(yè)學院）在知識傳授、文化傳播以及專業(yè)技術培養(yǎng)方面的優(yōu)勢，提高居家照護服務人員的薪資和福利水平，鼓勵居家照護服務人才進入社會組織中從事居家照護服務工作。最后，在全國范圍內樹立社會組織參與居家照護服務的典型，擴大示范效應。在居家照護服務發(fā)展初期，政府要通過重點培育更具示范引領作用的社會組織來樹立行業(yè)標桿，進而摸索出一些適合本土且較為成熟的可復制模式。在這些模式初步形成后，借助新聞媒體、行業(yè)研討會、學術交流會等渠道在全社會大力宣傳、推廣其服務模式與成效，推動社會公眾對社會組織參與居家照護服務供給的內容、方式、成效等產(chǎn)生更加直觀的認知，進而提升社會組織參與居家照護服務供給的社會認知度。

注釋

①④黨俊武：《中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調查報告（2018）》，社會科學文獻出版社，2018年，第161、159頁。

②李長遠：《社會組織參與居家養(yǎng)老服務的困境及政策支持——基于資源依賴的視角》，《內蒙古社會科學》（漢文版）2015年第4期。

③黃曉春：《當代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會科學》2015年第9期。

⑤[18]姜玉貞：《社區(qū)居家養(yǎng)老服務多元供給主體治理困境及其應對》，《東岳論叢》2017年第10期。

⑥劉春湘等：《社會組織參與社區(qū)公共服務的現(xiàn)實困境與策略選擇》，《中州學刊》2011年第2期;夏艷玲、胡海波：《社會組織如何參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展》，《開放導報》2016年第4期。

⑦周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社，2003年，第74頁。

⑧⑩[15][16][17][25]（美）W. 理查德·斯科特：《制度與組織：思想觀念、利益偏好與身份認同》（第4版），姚偉譯，中國人民大學出版社，2020年，第75、88、64、66—67、68、69頁。

⑨田凱：《關于組織理論新制度主義發(fā)展路徑的反思》，《學術研究》2015年第9期。

[11]劉振國：《中國社會組織的治理創(chuàng)新——基于地方政府實踐的分析》，《經(jīng)濟社會體制比較》2010年第3期。

[12]關博、朱小玉：《中國長期護理保險制度：試點評估與全面建制》，《宏觀經(jīng)濟研究》2019年第10期。

[13]孫敬華：《中國長期護理保險制度的福利要素評析及優(yōu)化策略》，《北京社會科學》2019年第10期。

[14]崔樹義、田楊：《養(yǎng)老機構發(fā)展“瓶頸”及其破解——基于山東省45家養(yǎng)老機構的調查》，《中國人口科學》2017年第2期。

[19]王楊：《社會組織在社區(qū)治理中的合法化路徑與策略——基于北京市一個草根社會組織的個案研究》，《中州學刊》2018年第12期。

[20]文軍：《中國社會組織發(fā)展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學院學報》2012年第1期。

[21]袁方成、鄧濤：《從期待到實踐：社區(qū)社會組織的角色邏輯——一個“結構—過程”的情境分析框架》，《河南大學學報》（社會科學版）2018年第4期。

[22]王文娟、張世青：《強化抑或削弱：養(yǎng)老機構扶持政策向何處去》，《山東社會科學》2019年第12期。

[23]李友梅等：《當代中國社會建設的公共性困境及其超越》，《中國社會科學》2012年第4期。

[24]楊團：《公辦民營與民辦公助——加速老年人服務機構建設的政策分析》，《人文雜志》2011年第6期。

[26]陸陽：《規(guī)制、規(guī)范與文化—認知：檔案制度的構成要素與關系研究》，《檔案學通訊》2017年第5期。

[27]姚遠：《對中國家庭養(yǎng)老弱化的文化詮釋》，《人口研究》1998年第5期。

[28]陳皆明：《中國養(yǎng)老模式：傳統(tǒng)文化、家庭邊界和代際關系》，《西安交通大學學報》（社會科學版）2010年第6期。

[29]肖云等：《城鄉(xiāng)失能老人社區(qū)居家照護服務的差異及對策》，《社會保障研究》2014年第5期。

[30]陳秀紅：《城市社區(qū)治理共同體的建構邏輯》，《山東社會科學》2020年第6期。

責任編輯：海 玉

Research on Social Organizations′ Participation in Home Care Service Supply in China

— From the Perspective of Organizational Legitimacy

Song Quancheng?? Sun Jinghua

Abstract：Social organizations participating in the supply of home care services is an important way to meet the needs of disabled elderly home care. From the perspective of organizational legitimacy， the supply of social organizations participating in home care services in China is seriously insufficient and faces many legitimacy problems. In terms of regulatory legitimacy， the government lacks clear and definite policies and incentive measures; in terms of normative legitimacy， there is a deviation between the expectation and practice of the role of social organizations participating in home care services， and social organizations lack subject consciousness; in terms of cultural cognitive legitimacy， the social culture of social organizations participating in home care services for the elderly has not yet formed. Based on this， the legitimacy of social organizations participating in the supply of home care services can be improved from the following three aspects： formulating clear policies; constructing governance community; cultivating social culture for the elderly.

Key words：social organizations; disabled elderly; home care; legitimacy; new institutionalism

收稿日期：2020-10-15

基金項目：國家社會科學基金青年項目“農村失能老人家庭照料的社會支持研究”（19CSH073）;國家社會科學基金一般項目“農村互助養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展的制度保障及實現(xiàn)路徑研究”（20BSH022）。

作者簡介：宋全成，男，山東大學哲學與社會發(fā)展學院教授、博士生導師，山東大學移民研究所所長（濟南 250100）。

孫敬華，女，山東大學哲學與社會發(fā)展學院博士生（濟南 250100）。