國民經(jīng)濟調整時期中國共產(chǎn)黨關于職工生活困難問題的應對與思考

[關鍵詞]國民經(jīng)濟調整時期;職工生活;困難補助工作;互助互濟活動

作為代表無產(chǎn)階級利益的政黨，建黨百年以來，中國共產(chǎn)黨一直高度關心和重視改善職工生活問題，很早便明確指出黨“要很堅決的為提高工人生活程度而奮斗”。此后，無論是土地革命戰(zhàn)爭時期，抑或抗日戰(zhàn)爭時期，在極端困難的情況下，黨始終視“改善工人的物質生活”為己任，通過實行供給制或半供給制，制定頒布工人傷殘撫恤條例，切實保護職工利益。1949年，解放戰(zhàn)爭即將贏得全面勝利的前夕，黨的七屆二中全會指出全黨的工作重心正逐步從農(nóng)村轉向城市，確立了全心全意依靠工人階級的城市工作方針路線，要求黨政干部在管理城市問題上“依靠工人，發(fā)展生產(chǎn)”“盡可能保障工人的生活水平”。可見，保障和改善職工生活既是中國共產(chǎn)黨一以貫之的目標追求，也是黨領導建立全國性政權過程中，鼓舞職工積極生產(chǎn)，贏得職工政治信任的重要途徑。

新中國成立之初，黨和國家多管齊下、多措并舉，在保障職工基本生活和解除其后顧之憂方面，取得了突破性的歷史成就。受制于客觀生產(chǎn)力水平，新中國成立后的17年間，職工生活總體水平較低，時有困難發(fā)生。因而，救助困難職工成為黨領導職工生活工作的一個重要歷史組成部分。目前，一些學者已經(jīng)關注到國民經(jīng)濟調整時期（1961-1965年）黨和國家關心和救助困難職工的相關論題，然其研究側重討論局地黨政部門開展困難補助工作的具體實踐形態(tài)，未能連貫而深入地揭示出，黨在解決這一問題上思路政策的調整及其背后蘊含的理論意義本文即以1961-1965年中國共產(chǎn)黨為解決職工生活困難問題所采取的辦法對策為考察中心，重點探討黨在救助困難職工問題上的實踐調適與理論思考，以期為當下的民生建設提供一定歷史借鑒。

一、職工生活困難面的擴大與黨的初步應對

實際收入水平是衡量職工生活程度的重要因素，而物價指數(shù)、工資收入以及福利保障供給等均緊密關聯(lián)著職工實際收入水平的變化。新中國成立之初，黨和國家一面整頓調控社會經(jīng)濟秩序，穩(wěn)定市場物價;另一面著手部署全國工資制度改革工作，適度提高職工的工資水平，職工生活得到初步改善。同時，黨和國家還逐步建立健全職工福利和勞動保險制度，要求企業(yè)協(xié)同基層工會舉辦諸如食堂、浴室、醫(yī)療所、托兒所等集體福利設施，嚴格按照法律法規(guī)及時支付職工勞動保險待遇，以“減輕或解決職工生活中的特殊困難”。值得注意的是，在如何保障和改善職工生活的問題上，黨從根據(jù)地（解放區(qū)）的實踐經(jīng)驗出發(fā)，態(tài)度明確地指出必須在發(fā)展生產(chǎn)的基礎上逐步地改善職工生活。其中，提高職工物質文化生活水平是我們黨“經(jīng)常性質和根本性質的任務”，而實現(xiàn)這一目標的關鍵在于“進行大規(guī)模的經(jīng)濟建設，使中國工業(yè)化”，這“就需要由人民節(jié)省出大量的資金以投資于經(jīng)濟事業(yè)”，“就不能不影響人民生活水平提高的速度”。黨關于經(jīng)濟建設與職工生活關系的理論觀點指導了工資福利制度的設計，即職工的工資福利待遇水平只能“從工人的實際需要與最低生活保障出發(fā)”，“只在減輕職工的生活困難，而不能解決其全部的困難”。換言之，受到當時落后生產(chǎn)力水平和完成國家工業(yè)化任務的雙重制約，中華人民共和國成立初期，職工的生活水平整體處于較低程度。這就導致一旦物價水平有所波動，或者職工供養(yǎng)人數(shù)有所增加等，職工家庭生活就容易發(fā)生困難。

從1959年開始，我國國民經(jīng)濟發(fā)生嚴重困難，農(nóng)業(yè)大幅減產(chǎn)，加之這一時期在“工業(yè)大躍進”的帶動下，職工人數(shù)大幅增加，以致糧食供應緊缺，物價飛速上漲。到1961年，職工生活費用價格指數(shù)較1958年增長了24.4%，職工實際平均工資指數(shù)收入相應地減少了22.5%，生活出現(xiàn)困難的職工人數(shù)在不斷增加。據(jù)遼寧省不完全統(tǒng)計，1961年全省約有30%的職工家庭處于入不敷出的狀態(tài)。吉林省調查發(fā)現(xiàn)，為應對飛漲的物價，不少職工舉債度日，白城市的欠債職工人數(shù)一度占到職工總數(shù)的11%，欠債職工群體里又有35.6%的債款達百元以上，“已程度不同影響了他們的生產(chǎn)情緒”。職工生活出現(xiàn)困難的問題，引起了黨和國家的高度重視。從1960年下半年以來，黨中央和國務院相繼發(fā)出一系列緊急指示，要求各地務必貫徹落實“低標準”和“瓜菜代”相結合的方針，千方百計地安排好職工生活。應該說，解決這一時期職工生活困難問題的根本辦法在于增加生產(chǎn)和穩(wěn)定物價，而要實現(xiàn)這些目標必須與國民經(jīng)濟的宏觀調整工作相配合，尚需時間。

1961年初，黨中央正式提出“調整、鞏固、充實、提高”八字方針，國民經(jīng)濟轉入調整時期。為盡速應對職工生活困難情況，1961年底，勞動部聯(lián)合財政部、商業(yè)部、內務部和全總黨組向黨中央作了正式報告，指出“職工中的困難戶，由過去的大體上占職工家庭總數(shù)的5%～10%，增加到15%左右，個別地區(qū)達20%以上”，“由于生活困難，有些職工用完了儲蓄存款，有些職工甚至依靠變賣衣物和舉債來維持生活”，建議黨中央考慮加大困難補助的力度，來幫助職工渡過難關，調動職工的生產(chǎn)積極性。勞動部等黨組提出的應急方案得到黨中央的重要批示，黨中央要求各地立即重視與加強對困難職工的補助工作。職工生活困難補助工作的推進關鍵在于經(jīng)費支持。理論上，補助經(jīng)費可分別從基層工會會員交納的會費、企業(yè)利潤留成和職工福利費中提取一部分來充實。事實是，出于回籠貨幣、平衡收支的需要，黨和國家在同一時期實行了嚴格的財政緊縮政策，凍結使用了部分工會會費，降低了企業(yè)的利潤留成比例。這意味著補助經(jīng)費來源主要有賴于占職工工資總額2.5%的福利費。由于困難戶增多，申請補助的職工人數(shù)增加，各地普遍感到“現(xiàn)行規(guī)定的福利費不夠開支”，補助范圍比較受限，希望中央財政可以幫助解決經(jīng)費來源的問題。對此，黨和國家在綜合考慮國民經(jīng)濟調整工作的需要和進度后，主要從修正企業(yè)職工福利費原有使用辦法出發(fā)來保證困難職工及時得到必要的補助，一時間還難以給予直接有力的財政支持。

上述事實表明，雖然國民經(jīng)濟調整工作的出發(fā)點和落腳點是為了“努力保證職工生活穩(wěn)定”，但在調整工作起步階段，黨和國家不得不采取緊縮財政開支、減少貨幣投放以及縮短生產(chǎn)建設戰(zhàn)線等緊急措施，來緩解國家財政和市場供應的壓力。長遠地看，這些政策舉措是保障職工生活穩(wěn)定的重要之舉，但在實施初期，它們在一定層面上限制了職工生活困難補助工作的開展。一方面是關乎整體和長遠利益的國民經(jīng)濟調整工作，另一方面是直接影響職工現(xiàn)時個人家庭生計的困難補助工作，二者間存在的暫時性張力，需要黨和國家在變化的形勢中找到相對平衡之法。

二、加大對困難職工的補助力度及其反思

進入1962年，國民經(jīng)濟各方面形勢漸趨好轉，物價指數(shù)增速得到控制，按理說職工生活困難問題應當有所減輕，事實卻是不少地區(qū)反映當年職工生活困難的程度比1961年有所增加。上海市的情況比較典型。據(jù)上海市總工會對19個單位、11914名職工的調查，該市困難職工人數(shù)1957年約占總人數(shù)的3%，1961年增至7%，1962年攀升至19%，“困難面的擴大尤為顯著”，以致“申請補助的人數(shù)急劇增加”。上海市的情況并非個例。山西省統(tǒng)計全省88萬余名職工中，生活確實困難、需要補助的大約有17萬人，占到職工總數(shù)的19.5%。1962年職工生活困難問題加重的原因固然與前一年物價上漲，“瓜菜代”的度荒政策有關。有職工說：“瓜菜代就是鈔票代，減糧等于減錢……去年有了鈔票買不到東西，今年有了東西拿不出鈔票”。更重要的還在于各地認真貫徹落實了精減職工、壓縮城市人口的調整政策，致使部分職工家庭就業(yè)人數(shù)減少，家庭平均收入降低。職工們普遍反映“幾年來積蓄完了，家底薄了，負擔大了，家庭收入少了。與此相對的銀行存款戶少了，欠債戶多了，要求救濟的人增加了”。

由上可見，職工精減工作的推進，進一步突顯了國民經(jīng)濟調整工作與保障職工生活之間的矛盾，是對黨和國家如何平衡處理“全國的和長遠的利益”和“職工的個人利益和目前利益”的一次考驗。早在1957年，以毛澤東為核心的黨中央領導人已精準指出破解矛盾的核心是堅持與貫徹“統(tǒng)籌兼顧，適當安排”的方針，“從對全體人民的統(tǒng)籌兼顧這個觀點出發(fā)，就當時當?shù)氐膶嶋H可能條件，同各方面的人協(xié)商，作出各種適當?shù)陌才拧?。這一方針思想同樣反映在黨中央關于職工精減工作的部署與安排上。1962年5月，黨中央指出“經(jīng)過精減，有些職工家庭的就業(yè)人數(shù)和收入要減少，困難戶會增多，因此，各地黨政領導機關和各單位，都必須重視和做好對困難戶的救濟工作”。當年10月，黨中央和國務院在《關于當前城市工作若干問題的指示》里，繼續(xù)強調“大量減少職工后，城市的就業(yè)面有所縮小，加上某些商品的價格上漲，職工生活水平下降，生活困難的職工比過去多些”，應當繼續(xù)補助困難職工，并適當提高原定補助標準。黨和國家在抓緊宏觀經(jīng)濟調整工作之時，不忘采取適當措施解決困難職工的生活問題，充分體現(xiàn)了“統(tǒng)籌兼顧”的思想。

根據(jù)黨中央和國務院的指示精神，1962年10月26日，勞動部、財政部和全國總工會聯(lián)合下發(fā)了《關于做好當前職工生活困難補助工作的通知》，更進一步地闡明了困難補助工作的必要性和重要性，并對工作原則和方法給出詳細說明，要求各級勞動、財政部門和工會組織“在各級黨委的領導下，認真地做好這項工作”，力求做到實事求是、公平合理。同時，為和緩各地補助經(jīng)費緊張的局面，《通知》允許各地從銀行凍結的工會經(jīng)費里提取一定金額來充實補助經(jīng)費，財政部指出國家也將劃撥專屬款項來支持各地補助工作的開展?？陀^地說，1962年城市經(jīng)濟形勢雖然好轉，但整體形勢依然嚴峻。在這種情況下，黨和國家仍決定提高補助標準，下?lián)軐ｍ椯Y金，盡其所能地關心和保障困難職工的基本生活，這其實是用實際行動展現(xiàn)了黨和國家對“適當安排”方針的堅持與運用。據(jù)統(tǒng)計，從1962年10月到1963年3月，國家財政撥款和各地解凍存款數(shù)額合計約1.8億元。充足的資金來源有力地推動了各地困難補助工作的開展，使更多困難職工得到實實在在的幫助。截至1963年3月，各地共計向650萬名職工發(fā)放了困難補助，“保證了職工的最低生活，減輕了職工的生活困難程度，密切了黨群關系，激發(fā)了職工的勞動性”，補助工作收到積極反饋。

隨著職工困難補助工作的大規(guī)模開展，其間也出現(xiàn)了一些問題。首先，各地困難補助工作粗疏，存在填平補齊的現(xiàn)象。盡管黨政部門和工會曾反復強調“要做細致的工作，按照職工生活困難的不同情況，恰當?shù)丶右越鉀Q，不能簡單地采取一律填平補齊的辦法”。但一些單位為盡快完成工作，沒有調查研究，凡有申請補助的職工，均給予了等量定額補助。這就使得不符合補助條件的職工得到了補助，而該重點補助的嚴重困難職工得到的補助又偏少，無益于減輕真正困難職工的生活負擔。其次，在得到國家財政支持后，一些單位在“自給自足、量入為出”方面做得不夠，帶來補助面過寬的問題，加之少數(shù)單位忽視教育和解釋工作，以致滋長了個別職工依賴思想。例如天津市發(fā)現(xiàn)，個別困難職工依賴補助過活，“分配了工作不去就業(yè)”“能復工而不上班”于無形中增大了財政支出。最后，還有一些地區(qū)報告不同單位職工的補助標準高低懸殊，影響了職工間的安定與團結。山西省雁北專區(qū)反映，該地工礦企業(yè)的困難職工補助金額平均為6元，教育系統(tǒng)的困難職工平均每人補助14元，國家機關工作人員為30元，而“供銷合作社、手工業(yè)管理局所屬單位以及一些沒有工會組織的國營農(nóng)牧場等，到現(xiàn)在補助款還沒有著落”。補助標準高低依從單位屬性而非職工實際困難情形的事實，使得部分職工感到不公平。從這個層面說，補助工作不但沒能起到推動生產(chǎn)的正面效用，相反“產(chǎn)生一些不應有的副作用”。

職工生活困難補助實際工作存在的各類問題引發(fā)了一些黨員干部的反思，他們認為有必要組織群眾互助來彌補單純依靠補助的工作偏向。正如1962年天津市總工會黨組所言，“少數(shù)職工的生活困難不是短期內能徹底解決的，也不能僅靠某一方面的措施去解決”。在遇到困難時，基層工會應幫助“盡可能通過互助互濟的辦法解決”，“群眾互助仍然不能解決的生活困難，才能由組織上給予經(jīng)濟補助”。補助不是也不能“把職工生活困難全部包下來，而是針對困難程度根據(jù)國家的經(jīng)濟條件給予適當?shù)膸椭?。天津市總工會黨組提出的互助與補助相結合、以互助為主的工作思路，實際是對在解決職工生活困難時，怎樣合理劃分國家與個人責任關系問題的思考。在此之前，由于經(jīng)濟形勢嚴峻，職工實際收入水平不斷下降，組織職工開展互助活動還不具備可行性。到1963年，各方面調控舉措基本到位，國民經(jīng)濟持續(xù)向好發(fā)展，逐步減縮補助力度，轉為推廣職工互助互濟活動便有了可能。

三、轉為推廣職工互助互濟活動

1963年，在繼續(xù)調整的方針指導下，國民經(jīng)濟形勢開始全面好轉，財政收支、市場供應情況總體良好，職工生活費用價格指數(shù)較前一年回落了9.2個百分點。基于客觀形勢的有利變化，黨和國家決定有計劃、有步驟地調升職工的工資級別，酌提偏低的工資標準，從更加積極的方面來增加職工收入，力爭改善職工生活水平。如此一來，國家繼續(xù)維持原有的補助力度變得不合時宜，應轉向適當收縮。7月16日，國務院指出今后將逐步取消“國家增撥專款補貼的臨時措施”，此項費用“應當逐步做到完全由各單位的福利費、企業(yè)獎勵基金和工會會費解決”。根據(jù)國務院的最新工作指示，各地陸續(xù)收緊對困難補助的財政支出。例如江蘇省總工會當即發(fā)出通知，原定于1963年第三季度下?lián)艿膶ｍ椦a助經(jīng)費“將推遲下?lián)?，以后省里將不再增撥?jīng)費”：要求各地結合“五反運動”，全面檢查前一時期的困難補助工作，及時糾正缺點，“逐步做到完全由各單位自行解決”困難補助費。這一時期，由于財政補貼的減縮以及檢查整頓工作的開展，困難補助工作逐步從擴張狀態(tài)轉向從嚴管理、從緊落實。

一些地區(qū)發(fā)現(xiàn)在初步糾正補助工作過寬、過松的傾向之后，個別單位又出現(xiàn)了大幅取消困難職工補助的另一種工作偏向，以致部分職工生活再次陷入困難，不得不依靠借貸度日。1963年3月，南京、上海、重慶等地接連反映，“職工中出現(xiàn)了一些來會、標會”，“有一些是屬于群眾互助性質”，另有一些存在高利貸傾向，“流弊較大”。1964年初，據(jù)鄧子恢向黨中央的報告，廣東省湛江市七個企業(yè)里，“職工借高利貸和參加標會者占職工總人數(shù)百分之二十一”，貸款“多是用于治病、買口糧、買衣著、修房子、喪葬、結婚、生小孩、交學費”。這些事實說明，適當救助困難職工仍有必要?？紤]到職工收入已有所提高，持續(xù)擴大困難補助已不適宜，這種情況下，鄧子恢也建議黨中央采行補助和互助相結合的紓困方案。他認為職工生活上的困難，“國家還不可能全部包下來”，國家只能提供有限的經(jīng)濟補助，而職工客觀上存在借貸的需要，所以有必要組織職工開展經(jīng)濟互助活動。鄧子恢的意見得到黨中央的重視與轉發(fā)。1964年2月5日，黨中央正式?jīng)Q定“必須在城市機關企業(yè)和街道居民中，普遍建立和健全互助儲金會，并逐步推行互助儲金小組”，同時規(guī)定“互助儲金組織的資金來源，主要依靠從職工和居民中自愿地籌集解決”。這一決議反映出黨對補助和互助相結合工作思路的肯定。自此之后，有關解決職工生活困難工作的重心逐漸從“補助”轉移到“互助”上來。

所謂互助儲金會，是一種比較常見的職工經(jīng)濟互助形式。20世紀50年代初，全國總工會便開始倡導建立互助儲金會。一般而言，職工按月或一次性存繳定額資金作為互助基金，凡因婚喪嫁娶或突遭變故而急需用錢的職工，可無息借貸此項基金，在規(guī)定的時限內一次性或分期償還。實踐證明，互助儲金會“是解決職工們意外的經(jīng)濟需要的有效措施”，暫時沒有借貸需要的職工亦可趁此儲蓄，故而受到職工們的廣泛歡迎，一度發(fā)展迅速。至1956年，各地基層單位紛紛組織建立起互助儲金會?！叭昀щy時期”，由于困難職工人數(shù)增多，職工借貸了互助金而無力償還，導致許多儲金會因資金斷裂而相繼解散。正因為職工有經(jīng)濟互助的需要，且此前有較好的實際工作基礎，所以1964年黨和國家一提出普遍建立健全互助儲金會的主張，便得到了上下一致的積極響應。4月3日，依據(jù)黨中央的指示，全國總工會和中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關于加強職工互助儲金會工作，打擊取締高利貸活動的聯(lián)合通知》，指出各級工會組織應在黨委的領導下，“認真加強互助儲金會的工作，切實把它辦好，充分發(fā)揮其作用”。經(jīng)過近一年的推廣建設，各地大力發(fā)展和鞏固了互助儲金會。河北唐山市互助儲金會數(shù)量從1962年底的200個增長到1965年的2000個，互助金額從10萬元增至120萬元，基本滿足了職工常規(guī)合理的借貸需要，有助于培育發(fā)揚“工人階級的團結互助、階級友愛精神”。

互助儲金會僅能在經(jīng)濟層面上，為生活出現(xiàn)暫時性困難的職工提供一定物質幫助。實際生活中，對于一些職工家庭而言，“縫縫洗洗、照看病人等生活瑣事都會給他們帶來很大困難”，而這些困難問題是工資福利制度、困難補助或經(jīng)濟互助無力解決的。因此，一些地區(qū)在推廣互助儲金會的同時，豐富拓展了職工互助互濟活動的形式與內容，主張建立職工生活互助小組，“無償?shù)貫橛欣щy的職工料理家務，幫助調解糾紛和解決生老病死等臨時困難……真誠地幫助生活上有困難的職工解決實際問題”。遼寧省的職工生活互助活動開展得較早，到1965年，該省參加生活互助活動的職工人數(shù)已突破百萬。遼寧省的經(jīng)驗表明，職工生活互助活動是“依靠群眾自己力量，群策群力、自力更生、自下而上的解決職工生活困難的一種重要方法，“對于安排好職工生活，促進生產(chǎn)，有著顯著的效果”。因而，職工生活互助活動也得到了黨和國家的關注與重視?！度嗣袢請蟆贩Q其為“體現(xiàn)了工人階級高尚的共產(chǎn)主義精神的新事物”，要求各地認真學習遼寧等省市的先進經(jīng)驗，“從各方面關心職工生活，組織群眾生活互助活動”。此后，各地在建立健全互助儲金會的基礎上，繼而推廣試行生活互助活動，使暫時或長期處于生活困難職工不僅可從互助儲金會得到經(jīng)濟幫助，還可從生活互助活動中獲取一定照護服務，既減輕國家、企業(yè)的負擔，又有利于營造良好的社會風尚，提高職工生產(chǎn)積極性。

總的看來，1963年至1965年間，隨著職工互助互濟活動的發(fā)展壯大，它漸有取代困難補助成為解決職工生活困難問題重要方式之趨勢，經(jīng)濟互助和生活互助、職工互助與困難補助之間形成良性互動關系，在不同層面上起到幫扶救助困難職工的積極效用。

四、結語

回溯1961-1965年中國共產(chǎn)黨為解決職工生活困難問題所采取的種種辦法與對策，可以清晰地看到，黨的工作思路及其實踐舉措存在一個從擴大“補助”向推廣“互助”的演變過程。黨之所以能夠針對變化的形勢，及時做出政策調整，加大困難補助力度，創(chuàng)造性地提出互助與補助相結合的工作思路，其根本原因在于黨始終堅持了“統(tǒng)籌兼顧、適當安排”的工作方針。正是在這一方針的指導下，黨正確處理了國民經(jīng)濟調整工作和職工生活困難補助工作之間的暫時性矛盾，在整體經(jīng)濟形勢依然比較嚴峻，仍需要大力緊縮財政開支的情況下，黨和國家依據(jù)當時當?shù)氐目赡芘c必要條件，調撥專項資金，全力保證了困難補助工作的落實與到位，盡可能地保障和改善困難職工的生活，充分體現(xiàn)了我們黨以人為本、為人民謀幸福的初心與宗旨。

此外，黨歷來主張必須關心職工痛癢，認真解決那些關乎職工切身利益而又可能解決的問題，同時黨也強調還需注意發(fā)揮職工群眾的主觀能動性，“用互助互濟的辦法，解決職工生活中的某些困難問題”，不要“一切人一切事都由政府包下來”，許多事“可以由群眾直接想辦法，他們是能夠想出很多好的辦法來的。而這也就包括在統(tǒng)籌兼顧、適當安排的方針之內”。換言之，將自上而下的困難補助與自下而上的職工互助有機結合的工作思路，其本質是“統(tǒng)籌兼顧，適當安排”方針與實踐相結合的具象呈現(xiàn)，也是我們黨在如何應對職工生活困難問題上所取得的理論性成果。實踐證明，職工互助互濟活動有效地彌補了困難補助工作的不足之處，對于緩解國家財政壓力，切實解決職工生活方方面面的困難，以及培育良好社會風尚等方面有著獨到的正向引導作用。

總而言之，百年來中國共產(chǎn)黨在保障和改善職工生活方面進行了廣泛的實踐探索，形成了若干指導職工生活工作的正確理論性觀點，而其核心之處在于對“統(tǒng)籌兼顧、適當安排”方針的堅持與運用。在邁向全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的新征程中，這一方針以及在此基礎上形成的互助與補助相結合的工作思路仍未過時，持續(xù)散發(fā)著理論與實踐的價值光輝。