“失獨(dú)家庭”困境與計(jì)劃生育家庭特別扶助制度的實(shí)施

李 慶

(安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601)

自20世紀(jì)80年代全面推進(jìn)計(jì)劃生育政策以來(lái)，我國(guó)在控制人口規(guī)模、提升人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)上取得了顯著成效。與此同時(shí)，我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)社會(huì)的“數(shù)口之家”日益轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會(huì)的“三口之家”，家庭結(jié)構(gòu)日益小型化、核心化。家庭結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變意味著家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力下降，即一旦獨(dú)生子女死亡，家庭將會(huì)陷入多重危機(jī)。家庭是社會(huì)的細(xì)胞，一旦家庭陷入危機(jī)，必將影響社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。在此背景之下，公眾對(duì)“失獨(dú)家庭”的關(guān)注越來(lái)越多，一系列社會(huì)政策也相繼出臺(tái)。

一、“失獨(dú)家庭”概念的提出

“失獨(dú)”問(wèn)題走進(jìn)公眾視野，是從學(xué)者王秀銀等人于2001年在《中國(guó)人口科學(xué)》上發(fā)表《一個(gè)值得關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題：大齡獨(dú)生子女意外傷亡》開(kāi)始的。該文通過(guò)對(duì)山東榮成市15歲及以上獨(dú)生子女傷亡家庭問(wèn)卷調(diào)查分析，提出了對(duì)意外傷亡的大齡獨(dú)生子女父母進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和精神關(guān)愛(ài)的必要性。隨后，北京大學(xué)人口研究所穆光宗教授對(duì)這類(lèi)問(wèn)題進(jìn)一步探討，并指出：在母親過(guò)了生育年齡、逐漸喪失生育能力之后，獨(dú)生子女家庭就變成一個(gè)“高風(fēng)險(xiǎn)家庭”[1]。這兩篇論文引起社會(huì)上對(duì)這類(lèi)特殊家庭問(wèn)題的重視，并逐步意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性。但在這兩篇文章中，作者將這類(lèi)特殊家庭表述為“獨(dú)生子女意外死亡家庭”，而非“失獨(dú)家庭”?！笆И?dú)家庭”這一概念首次提出是在2012年5月9日，廣州日?qǐng)?bào)刊發(fā)了一篇題為《全國(guó)失去獨(dú)生子女家庭超百萬(wàn)，失獨(dú)群體日益龐大》的報(bào)道，引發(fā)了社會(huì)的廣泛討論和持續(xù)影響[2]。自此以后，對(duì)這一特殊群體的稱(chēng)呼趨于穩(wěn)定。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，“失獨(dú)家庭”是指獨(dú)生子女死亡，其父母不再生育、不能再生育和不愿意收養(yǎng)子女的家庭[3]。

二、“失獨(dú)家庭”的現(xiàn)狀：數(shù)量眾多與需要緊迫

從理論上講，自我國(guó)實(shí)施獨(dú)生子女政策以來(lái)，“失獨(dú)家庭”應(yīng)該是一個(gè)龐大的群體，但是在政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中未涉及該項(xiàng)指標(biāo)，故目前沒(méi)有任何確切的數(shù)據(jù)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，一些學(xué)者利用既有資料及統(tǒng)計(jì)模型對(duì)我國(guó)“失獨(dú)家庭”數(shù)量推斷來(lái)看，“失獨(dú)家庭”確實(shí)是一個(gè)龐大的特殊群體。如：吳佩芬認(rèn)為，2013年全國(guó)“失獨(dú)家庭”已超過(guò)100萬(wàn)個(gè)，并且每年將增加7.6萬(wàn)個(gè)新“失獨(dú)家庭”[4]。另外，萬(wàn)廣州、郭志剛、郭震威認(rèn)為，死亡獨(dú)生子女母親數(shù)量在2038年以前將持續(xù)增長(zhǎng)，死亡獨(dú)生子女父母人數(shù)，估計(jì)應(yīng)該在220萬(wàn)以?xún)?nèi)[5]。根據(jù)上述學(xué)者觀(guān)點(diǎn)可見(jiàn)，即便2016年“二孩政策”全面放開(kāi)，隨著意外事件發(fā)生概率的攀升，加之人口發(fā)展的慣性，我國(guó)“失獨(dú)家庭”數(shù)量在將來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)將會(huì)繼續(xù)攀升。

眾所周知，獨(dú)生子女死亡給其父母帶來(lái)的痛苦是巨大的、難以彌補(bǔ)的，甚至是災(zāi)難性的。受計(jì)劃生育政策和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)邏輯的雙重影響，“失獨(dú)家庭”在經(jīng)歷喪子之痛以后，不可避免地產(chǎn)生一些現(xiàn)實(shí)性的需求，當(dāng)這些需求得不到及時(shí)滿(mǎn)足時(shí)，隨之而來(lái)的是一系列再適應(yīng)問(wèn)題。再適應(yīng)問(wèn)題主要?dú)w為“內(nèi)部調(diào)適”和“外部融入”問(wèn)題?！皟?nèi)部調(diào)適”問(wèn)題主要聚焦于“失獨(dú)家庭”內(nèi)部成員的心態(tài)調(diào)整和夫妻關(guān)系的重新建構(gòu)上。具體來(lái)說(shuō)，一方面失獨(dú)父母的精神和心理創(chuàng)傷難以彌合，難以走出子女死亡的陰影，長(zhǎng)期處于痛苦之中，甚至還有可能出現(xiàn)嚴(yán)重的精神病態(tài)[6]；另一方面孩子的離世，導(dǎo)致家庭中心的塌陷，生活沒(méi)有了中心，家庭也開(kāi)始松散，有些家庭面臨解體危機(jī)[7]?！巴獠咳谌搿眴?wèn)題是指失獨(dú)父母與外界社會(huì)成員互動(dòng)過(guò)程中，由于個(gè)體逃避和社會(huì)排斥的雙重影響而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)壓力、社會(huì)交往困難、養(yǎng)老支持困難等一系列問(wèn)題[8]。失獨(dú)父母心態(tài)普遍比較自卑，不愿他人提及孩子，往往選擇自我封閉，不與他人交往。

三、計(jì)劃生育家庭特別扶助制度的產(chǎn)生與發(fā)展

隨著學(xué)術(shù)界探討的深入以及社會(huì)關(guān)注度的日益上升，并基于對(duì)“失獨(dú)家庭”的需求的滿(mǎn)足，我國(guó)先后出臺(tái)了若干扶助政策。這些政策旨在幫助“失獨(dú)家庭”提升自我調(diào)控能力、恢復(fù)其社會(huì)功能。由于社會(huì)發(fā)展的快速性、復(fù)雜性、多變性等特點(diǎn)，針對(duì)“失獨(dú)家庭”的扶助政策仍在不斷調(diào)整完善中，并且這一過(guò)程將繼續(xù)持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間。

就目前情況來(lái)看，“失獨(dú)家庭”扶助政策發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：一是政策初始期。計(jì)劃生育家庭特別扶助制度的探索，以2001年頒布的《人口和計(jì)劃生育法》為開(kāi)始。該法第二十七條規(guī)定，獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。二是政策形成期。計(jì)劃生育家庭特別扶助制度的實(shí)施，以2007年人口計(jì)生委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案的通知》為開(kāi)始，規(guī)定獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度扶助對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)、扶助金標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容[9]，并于2008年11月28日正式更名為計(jì)劃生育家庭特別扶助制度，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展該項(xiàng)扶助制度[10]。三是政策完善期。扶助金標(biāo)準(zhǔn)的不斷調(diào)整和提高。2012年特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)由2007年每人每月100元提高到135元；2013年特別扶助金每人每月340元(城鎮(zhèn))、170元(農(nóng)村)[11]； 2016年特別扶助金每人每月均為340元，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，實(shí)行特別扶助制度扶助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整[12]。

四、計(jì)劃生育家庭特別扶助制度的特點(diǎn)

通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)資料的梳理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)計(jì)劃生育家庭特別扶助制度具有以下特點(diǎn)：一是政策制定相對(duì)滯后。計(jì)劃生育政策在20世紀(jì)80年代初就開(kāi)始實(shí)施，而扶助政策的探索在21世紀(jì)初才開(kāi)始，兩者相距近30年，這足以表明對(duì)計(jì)劃生育政策可能帶來(lái)不利的影響估計(jì)不足，認(rèn)識(shí)不清，致使整個(gè)政策制定嚴(yán)重滯后于社會(huì)需要。二是政策調(diào)整較為頻繁。從近十幾年政策發(fā)展歷程不難看出，針對(duì)“失獨(dú)家庭”扶助政策調(diào)整的如此頻繁，尤其是扶助金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整最為典型，表明我國(guó)計(jì)劃生育家庭特別扶助制度需要進(jìn)一步完善，并且需要充分考慮社會(huì)發(fā)展與“失獨(dú)家庭”長(zhǎng)遠(yuǎn)需求，進(jìn)而出臺(tái)在一段時(shí)期內(nèi)具有相對(duì)穩(wěn)定的政策。三是政府主導(dǎo)實(shí)施。從政策文本可以看到，中央政府制定的“失獨(dú)家庭”扶助政策，是各地扶助政策的底線(xiàn)。中央政府制定國(guó)家扶助標(biāo)準(zhǔn)以及中央財(cái)政補(bǔ)助比例，然后各地方政府根據(jù)上級(jí)政府的標(biāo)準(zhǔn)制定本級(jí)政府對(duì)“失獨(dú)家庭”的扶助標(biāo)準(zhǔn)。四是扶助形式較為單一。整個(gè)政策內(nèi)容幾乎都是圍繞著基準(zhǔn)扶助金標(biāo)準(zhǔn)、扶助金的財(cái)政補(bǔ)給形式、申領(lǐng)流程、發(fā)放形式、資金管理等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。由此可見(jiàn)，我國(guó)目前針對(duì)“失獨(dú)家庭”的扶助政策關(guān)注點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)需求的滿(mǎn)足，而未涉及“失獨(dú)家庭”心理、社會(huì)再適應(yīng)等層面的需求。

五、完善計(jì)劃生育家庭特別扶助制度的建議

我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策以來(lái)，取得了舉世矚目的成績(jī)，在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的情況下，有效控制了人口增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類(lèi)型的歷史性轉(zhuǎn)變，有力地促進(jìn)了綜合國(guó)力的提高、社會(huì)的進(jìn)步和人民生活的改善。但隨著“失獨(dú)家庭”規(guī)模的日益增大，在“失獨(dú)家庭”養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度依然缺位的情況下，“失獨(dú)家庭”扶助政策的重要性日益凸顯。建立和實(shí)施計(jì)劃生育家庭特別扶助制度，是我國(guó)人口和計(jì)劃生育政策的完善和發(fā)展，是解決獨(dú)生子女家庭實(shí)際困難，穩(wěn)定低生育水平，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。但在實(shí)施過(guò)程中暴露出部門(mén)責(zé)任界定模糊、扶助標(biāo)準(zhǔn)偏低、政策服務(wù)不完善、扶助內(nèi)容和方式單一等問(wèn)題。這些問(wèn)題，需要從以下幾方面來(lái)深化認(rèn)識(shí)和加以解決。

(一)明確責(zé)任主體，確保政策實(shí)施

“失獨(dú)家庭”是我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策以來(lái)形成的特殊群體，也是社會(huì)廣泛關(guān)注的群體，政府于情于理都有責(zé)任對(duì)其實(shí)施扶助。從現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，中央政府和地方政府在“失獨(dú)家庭”經(jīng)濟(jì)扶助政策中發(fā)揮重要作用，為豐富扶助內(nèi)容和形式也做了一些探索和創(chuàng)新。但在實(shí)施這一政策過(guò)程中依然存在主體責(zé)任不明確，預(yù)期效果欠佳等問(wèn)題。如《人口與計(jì)劃生育法》從法律條文上明確了給予“失獨(dú)家庭”扶助的必要性，但是具體幫助的內(nèi)容是什么、具體由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行執(zhí)行以及如何實(shí)施等均沒(méi)有具體說(shuō)明[13]。針對(duì)這些問(wèn)題，在后續(xù)政策調(diào)整中也沒(méi)有相應(yīng)的調(diào)整，因而政府對(duì)相關(guān)責(zé)任部門(mén)沒(méi)有強(qiáng)有力的約束，在執(zhí)行“失獨(dú)家庭”社會(huì)保障政策時(shí)，政府缺乏相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致許多政策成為“一紙空文”。因此，在以后政策調(diào)整中，不僅要基于社會(huì)變遷、“失獨(dú)家庭”的需求，更需要明確滿(mǎn)足“失獨(dú)家庭”需求的責(zé)任主體，保障政策落地生根，進(jìn)而達(dá)到預(yù)期的效果。

(二)調(diào)整扶助標(biāo)準(zhǔn)，確保生活質(zhì)量

從整個(gè)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，“失獨(dú)家庭”為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，是國(guó)家發(fā)展的功臣，我們理應(yīng)保障“失獨(dú)家庭”的生活。在現(xiàn)實(shí)生活中，“失獨(dú)家庭”失去了傳統(tǒng)的養(yǎng)老途徑，而且絕大多數(shù)缺乏經(jīng)濟(jì)來(lái)源，生活壓力加大，需要政府的政策扶助以幫助他們應(yīng)對(duì)生活困難。但是就目前計(jì)劃生育家庭特別扶助制度來(lái)看，“失獨(dú)家庭”扶助金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人均消費(fèi)支出。如，2013 年的國(guó)家扶助標(biāo)準(zhǔn)每人每年可以領(lǐng)取1620元， 而當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出為 16674.3元，人均食品消費(fèi)支出6311.9元；2014年調(diào)整后，城鎮(zhèn)和農(nóng)村失獨(dú)家庭的扶助標(biāo)準(zhǔn)有了不同幅度的提升，但依然偏低，甚至與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)還有較大差距。由此可見(jiàn)，扶助金額與人均可支配收入相距甚遠(yuǎn)，顯示出扶助金額對(duì)于“失獨(dú)家庭”來(lái)說(shuō)象征意義大于現(xiàn)實(shí)意義[14]。另外，針對(duì)“失獨(dú)家庭”開(kāi)展扶助，不僅需要經(jīng)濟(jì)上給予扶助，更需要在心理上、社會(huì)再適應(yīng)等層面給予扶助。也就是說(shuō)，針對(duì)“失獨(dú)家庭”扶助政策在保障基本生存的前提下，更應(yīng)該注重幫助失獨(dú)者走出心理陰影，重構(gòu)當(dāng)下生活得意義，促進(jìn)回歸社會(huì)，保障生活質(zhì)量。因此，針對(duì)當(dāng)前扶助政策不僅扶助標(biāo)準(zhǔn)要有所提高，而且需要在扶助內(nèi)容上進(jìn)一步豐富，以便在滿(mǎn)足“失獨(dú)家庭”基本生存需要的基礎(chǔ)上保障其生活質(zhì)量。

(三)簡(jiǎn)化工作程序，完善服務(wù)體系

就目前計(jì)劃生育家庭特別扶助金申領(lǐng)程序來(lái)看，主要由人口計(jì)生部門(mén)負(fù)責(zé)扶助對(duì)象的確認(rèn)，具體程序包括本人提出申請(qǐng)、村(居)委會(huì)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府(街道辦事處)進(jìn)行資格初審、縣級(jí)人口計(jì)生行政部門(mén)審批并公示、市級(jí)和省級(jí)人口計(jì)生行政部門(mén)備案，而且在申請(qǐng)過(guò)程中明文要求提供鄉(xiāng)級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)或公安機(jī)關(guān)或戶(hù)口所在地村(居)委會(huì)出具的死亡證明。這種煩瑣的申領(lǐng)過(guò)程無(wú)疑會(huì)對(duì)“失獨(dú)家庭”造成二次傷害。另外，在現(xiàn)實(shí)生活中，“失獨(dú)家庭”在經(jīng)歷喪子之痛以后，往往排斥與外部社會(huì)交往，選擇自我封閉、不愿出門(mén)，社會(huì)交往活動(dòng)急劇減少，與社會(huì)逐漸割裂，因而由于信息不暢通，容易形成“求助無(wú)門(mén)、維權(quán)無(wú)據(jù)、病無(wú)所醫(yī)、老無(wú)所養(yǎng)”的“四無(wú)”困難群體。這樣更加阻礙了“失獨(dú)家庭”申領(lǐng)扶助金，進(jìn)一步加劇“失獨(dú)家庭”的生活困難。正如曾維濤、熊小剛所談道：“有部分失獨(dú)父母對(duì)政策信息公開(kāi)和申請(qǐng)程序不滿(mǎn)意，從而放棄了特別扶助金”[15]。因此，為了更好地服務(wù)“失獨(dú)家庭”，政府部門(mén)應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀(guān)念，以服務(wù)為宗旨，簡(jiǎn)化工作程序。在實(shí)際的工作中，應(yīng)該主動(dòng)走出辦公室、走進(jìn)社區(qū)、走進(jìn)家庭，了解“失獨(dú)家庭”實(shí)際需求，并主動(dòng)為“失獨(dú)家庭”提供服務(wù)，滿(mǎn)足需求，增強(qiáng)其自我調(diào)適能力，恢復(fù)其社會(huì)功能，促進(jìn)其回歸社會(huì)。

(四)豐富扶助內(nèi)容，恢復(fù)社會(huì)功能

正如上文所述，“失獨(dú)家庭”面臨的問(wèn)題主要為“內(nèi)部調(diào)適”和“外部融入”。就目前扶助內(nèi)容上看，主要是由政府直接對(duì)“失獨(dú)家庭”給予經(jīng)濟(jì)扶助，即以貨幣化給予扶助。這樣的扶助政策僅僅保障“失獨(dú)家庭”最基本生存的需求，更不可滿(mǎn)足“內(nèi)部調(diào)適”和“外部融入”的問(wèn)題。也就是說(shuō)，我國(guó)對(duì)“失獨(dú)家庭”扶助政策主要集中在經(jīng)濟(jì)扶助等救助性行為，而對(duì)精神撫慰、養(yǎng)老、社會(huì)功能恢復(fù)等問(wèn)題幾乎未涉及。由此可見(jiàn)，作為政策的制定者，應(yīng)該在充分考慮“失獨(dú)家庭”實(shí)際需要，進(jìn)一步豐富扶助的內(nèi)容，進(jìn)而滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象的現(xiàn)實(shí)需求，最終達(dá)到政策制定的預(yù)期目標(biāo)。另外，隨著“失獨(dú)家庭”數(shù)量不斷增加，政府財(cái)政資源是有限的，因而僅僅依靠政府單一推行扶助政策并不可行。例如養(yǎng)老問(wèn)題是我國(guó)目前面臨的一個(gè)重要社會(huì)問(wèn)題，而且“失獨(dú)家庭”的養(yǎng)老問(wèn)題更是難以化解的社會(huì)問(wèn)題。正如哈維·萊賓斯坦(Harvey Leibenstein)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了人們的生育行為[16]，其可以簡(jiǎn)單理解為對(duì)“養(yǎng)兒防老”現(xiàn)象的一種經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋?zhuān)菍?duì)于“失獨(dú)家庭”來(lái)說(shuō)，由于獨(dú)生子女的提前離世，養(yǎng)老問(wèn)題解決變得更加迫切。因此，要想解決“失獨(dú)家庭”的困境，僅僅依靠政府提供經(jīng)濟(jì)扶助是不可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，必須以“失獨(dú)家庭”現(xiàn)實(shí)需要為依據(jù)，整合社會(huì)資源，積極主動(dòng)為“失獨(dú)家庭”提供形式多樣的服務(wù)，幫助其恢復(fù)生活自信，重構(gòu)現(xiàn)實(shí)生活的意義，恢復(fù)社會(huì)功能，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)回歸。