中國固體廢物管理政策變遷邏輯與完善路徑

譚志雄 任穎 韓經(jīng)緯 陳思盈

摘要 系統(tǒng)梳理固體廢物管理政策的變遷邏輯，研究固體廢物管理政策的聚焦內(nèi)容和發(fā)展趨向，有助于明晰固體廢物管理政策完善路徑。研究立足于已頒布的固體廢物管理政策，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法分析固體廢物管理政策的文本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，找出中國固體廢物管理政策變遷的內(nèi)在邏輯;緊密結(jié)合當(dāng)前“無廢城市”建設(shè)的政策需求，提出政策優(yōu)化完善路徑。研究發(fā)現(xiàn)：固體廢物管理政策文本類型多元、效力級(jí)別多樣，政策框架體系逐步優(yōu)化完善;固體廢物管理政策熱點(diǎn)具有鮮明的時(shí)代發(fā)展烙印和動(dòng)態(tài)演變特征，政策涉及的領(lǐng)域越來越廣，政策內(nèi)容更具針對(duì)性和全面性，政策執(zhí)行更具指向性和可操作性;無害化、減量化、資源化，污染防治、監(jiān)督管理、二次污染、回收利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等是政策關(guān)注焦點(diǎn);政府從宏觀層面強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，以政策引導(dǎo)規(guī)范為主，注重政策協(xié)同、技術(shù)支撐、治理水平提升等助推無害化、減量化、資源化目標(biāo)實(shí)現(xiàn);固體廢物管理政策實(shí)施的工具手段多元化、要素支撐多樣化，固體廢物管理的技術(shù)支撐關(guān)注度逐步提升、管理模式與治理路徑已進(jìn)入適應(yīng)性轉(zhuǎn)型。立足現(xiàn)實(shí)需要，固體廢物管理的市場(chǎng)化政策與激勵(lì)機(jī)制不足，適用性技術(shù)關(guān)注度不高，綜合管理水平和治理能力亟待提升。結(jié)合國外“無廢城市”建設(shè)的理論研究、實(shí)踐行動(dòng)和政策舉措，從固體廢物生命周期管理政策、技術(shù)范式政策、主體協(xié)同政策、引導(dǎo)激勵(lì)政策及法律法規(guī)政策等方面提出中國“無廢城市”建設(shè)的政策完善路徑方向。

關(guān)鍵詞 固體廢物管理;政策變遷;政策完善;無廢城市

中圖分類號(hào) F062.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2021）02-0100-11 DOI：10.12062/cpre.20200918

在快速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的同時(shí)，中國固體廢物問題日益嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國每年新增固體廢物100多億t，歷史堆存總量高達(dá)600～700億t[1]，這不僅使城市陷入“垃圾圍城”困境之中，還嚴(yán)重威脅人民身體健康、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)。近年來，圍繞固體廢物問題，既要打贏固體廢物污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，又要解決“鄰避效應(yīng)”帶來的風(fēng)險(xiǎn)失控。黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置。2019年1月“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)正式推行。如何科學(xué)有效管理固體廢物成為國家綠色發(fā)展和美麗中國建設(shè)的重中之重。固體廢物的有效管理離不開政策的引導(dǎo)支持。政策文本作為政策信息的載體，是把控、調(diào)整優(yōu)化政策的依據(jù)[2]。自1995年頒布首部《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》到2020年修訂通過以來，中國陸續(xù)出臺(tái)了固體廢物管理的相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章、條例、決定、通知、意見等，涉及工業(yè)固體廢物、垃圾回收處理、危廢處理等領(lǐng)域，逐步形成了較為完善的固體廢物管理政策體系。系統(tǒng)梳理固體廢物管理政策的變遷路徑，研究固體廢物管理政策的聚焦內(nèi)容和發(fā)展趨向，有助于提升固體廢物管理水平?；诖耍疚膰L試回應(yīng)中國固體廢物管理政策變遷的內(nèi)在邏輯與演進(jìn)規(guī)律，探討“無廢城市”視閾下固體廢物管理政策的完善路徑。

1 文獻(xiàn)綜述

涉及環(huán)境領(lǐng)域的政策文本研究主要通過共詞分析、內(nèi)容分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析等方法，圍繞低碳、環(huán)境治理、綠色發(fā)展等政策熱點(diǎn)進(jìn)行探索。王成城等[3]通過密度分析、中心度分析、成分分析、多維尺度分析等繪制低碳研究領(lǐng)域知識(shí)圖譜，探討了低碳領(lǐng)域研究現(xiàn)狀及其發(fā)展脈絡(luò)。斯麗娟和王佳璐[4]運(yùn)用政策文本量化方法對(duì)1982—2018年發(fā)布的20個(gè)中央一號(hào)文件中農(nóng)村發(fā)展政策進(jìn)行分析，得出農(nóng)村綠色發(fā)展政策的演進(jìn)規(guī)律特征，并用耦合協(xié)調(diào)實(shí)證評(píng)價(jià)農(nóng)村綠色發(fā)展政策的實(shí)踐績(jī)效。冉連[5]運(yùn)用內(nèi)容分析法、批評(píng)話語分析法對(duì)1978—2016年綠色治理政策文本進(jìn)行分析，梳理出中國綠色治理政策的發(fā)展階段、時(shí)代特征與變遷邏輯。魚曉惠等[6]為完善和優(yōu)化秦巴山地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展政策，實(shí)證分析了該地2004—2015年71項(xiàng)綠色循環(huán)發(fā)展政策文本。姚海琳和張翠虹[7]梳理出172份中央頒布的政策文本，運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析和共詞分析法從四個(gè)維度刻畫資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)規(guī)律、特征及影響因素。鄒錦吉[8]運(yùn)用政策文本分析法構(gòu)建綠色金融政策指數(shù)，分析了工業(yè)污染強(qiáng)度和綠色金融政策之間的關(guān)系。操小娟和李佳維[9]通過對(duì)1978—2018年976份中央部門聯(lián)合發(fā)布的環(huán)保領(lǐng)域的政策文本進(jìn)行探究，并以國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革作為劃分界點(diǎn)進(jìn)行政策量化分析，認(rèn)為環(huán)境治理需要多部門協(xié)同治理。陳秋紅和黃鑫[10]通過對(duì)農(nóng)村環(huán)境管理政策文本進(jìn)行梳理，明確了中央政府和地方政府在農(nóng)村環(huán)境管理中的職責(zé)定位，認(rèn)為政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的角色應(yīng)該“掌舵”而不是“劃槳”。許陽[11]以1982—2015年中國國家層面出臺(tái)的海洋環(huán)境治理政策文件為樣本，運(yùn)用內(nèi)容分析法和詞頻分析法總結(jié)出海洋環(huán)境治理政策變遷特點(diǎn)。鄭石明等[12]采用共詞與聚類分析方法對(duì)國家及各部委1973—2016年頒布的3 737份政策文本進(jìn)行量化分析，得出中國環(huán)境政策的變遷軌跡，并對(duì)未來環(huán)境政策的出臺(tái)提出指引性建議。由此可見，當(dāng)前對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的政策文本進(jìn)行定量研究較多，涉及固體廢物管理政策文本的研究甚少，尤其缺乏對(duì)固體廢物管理政策變遷邏輯與內(nèi)在規(guī)律的研究。

政策文本分析是理解把握固體廢物管理政策理念、概念框架、政策導(dǎo)向及政策執(zhí)行的基本研究方法。從理論層面講，通過對(duì)固體廢物管理政策文本進(jìn)行系統(tǒng)研究，有利于在把握政策現(xiàn)狀及趨勢(shì)的基礎(chǔ)上明晰政策的理論基石，并前瞻性強(qiáng)化固體廢物管理政策的前沿理論研究。從實(shí)踐層面講，著眼于固體廢物管理的現(xiàn)實(shí)需要，采用將政策文本和實(shí)施主體相結(jié)合的分析視角，厘清中國固體廢物管理政策文本內(nèi)容和政策需求偏差，為政策完善提供基本依據(jù)。立足當(dāng)前需要，“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)是基于城市整體層面深化固體廢物綜合管理改革的重要抓手。從大量的固體廢物管理政策文本中挖掘出固體廢物管理政策規(guī)律特征，解析固體廢物管理政策走向，有利于制定“無廢城市”建設(shè)的精準(zhǔn)政策制度?；诖?，開展的主要工作如下：一是從時(shí)間序列視角切入，運(yùn)用關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析固體廢物管理政策的階段性特征，明晰固體廢物管理政策變遷規(guī)律;二是采用共詞網(wǎng)絡(luò)分析、層次聚類分析及多維尺度分析對(duì)固體廢物管理政策的文本內(nèi)容進(jìn)行實(shí)證分析，探尋固體廢物管理政策變遷邏輯、政策熱點(diǎn)演化規(guī)律及現(xiàn)實(shí)需求;三是緊密結(jié)合國外固體廢物管理理論研究和政策舉措，以當(dāng)前開展的“無廢城市”為例，探討固體廢物管理政策完善的路徑和基本方向。

2 政策文本選取

研究選取北大法律信息網(wǎng)站收集的1995—2019年141份中國固體廢物政策文本作為研究對(duì)象。遵循內(nèi)容高度相關(guān)性、時(shí)間有效性及權(quán)威公開性原則，剔除與文獻(xiàn)研究主題高度不相關(guān)、重復(fù)失效的政策文本，最終遴選出86份政策文本，包括全國人大、國務(wù)院及各部委頒布的固體廢物領(lǐng)域的法律法規(guī)，國務(wù)院規(guī)范性文件、行政法律法規(guī)和部門規(guī)范性文件等。

（1）政策文本類型。86份固體廢物政策文本涵蓋通知、意見、公告、函、辦法、報(bào)告、通報(bào)等多種政策文本形式。標(biāo)題為“通知”的政策文本數(shù)量最多，占55%。通知是對(duì)政策進(jìn)行規(guī)劃指引的政策文本形式，涉及固體廢物處理規(guī)劃、綜合利用規(guī)劃等，表明國家高度重視固體廢物處置利用。與之相比，辦法、指南等具有實(shí)踐操作性的政策文本較少，表明固體廢物問題解決的法律約束和落地舉措較少，約占4%。尤為突出的是，措施類政策文本數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于引領(lǐng)性政策文本數(shù)量。

（2）政策文本發(fā)布主體。固體廢物管理政策發(fā)布主體多元，涉及全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院及其各部委等，一般采取單獨(dú)發(fā)布或聯(lián)合發(fā)布形式。全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院及其各部委單獨(dú)發(fā)布固體廢物管理政策文本數(shù)約占總量的72%，表明過去固體廢物管理政策側(cè)重于某一具體領(lǐng)域，各管理部門從自身職能出發(fā)，制定解決該領(lǐng)域固體廢物問題的政策。近年來固體廢物管理政策文本大多聯(lián)合發(fā)布，約占文本總量的28%，由此反映固體廢物管理需要多部門協(xié)同解決。聯(lián)合發(fā)布政策文本較多的是國家發(fā)展改革委員會(huì)及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，主要針對(duì)生活垃圾分類處理制定的政策文本。國務(wù)院?jiǎn)为?dú)出臺(tái)的政策文本大多通過轉(zhuǎn)發(fā)各部委出臺(tái)的固體廢物相關(guān)政策或從全局高度進(jìn)行政策引導(dǎo)，為固體廢物管理提供建設(shè)性意見，以保障國家對(duì)固體廢物管理的大政方針不變。

（3）政策文本效力級(jí)別。固體廢物管理政策文本的效力級(jí)別呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)：一是效力級(jí)別的多樣化，涉及具有約束性的法律、國務(wù)院規(guī)范性文件以及國務(wù)院各部委的部門規(guī)章，多種效力級(jí)別的政策文本有利于保障固體廢物管理的科學(xué)性和政策的延續(xù)性。二是部門出臺(tái)的規(guī)范性政策文本較多。部門規(guī)范性和工作文件、部門規(guī)章占總數(shù)的84%，表明在出臺(tái)政策文本時(shí)，各部門根據(jù)固體廢物處理職責(zé)定位不同制定相應(yīng)的引導(dǎo)性政策，缺乏強(qiáng)約束力，而具有法律效力的政策文本尤為缺乏。

3 固體廢物管理政策變遷階段特征

3.1 固體廢物管理政策文本高頻關(guān)鍵詞及語義網(wǎng)絡(luò)

圍繞86份固體廢物管理政策文本內(nèi)容進(jìn)行關(guān)鍵詞提取，對(duì)其中意思相近或內(nèi)容重疊交叉的關(guān)鍵詞進(jìn)行歸類。如，監(jiān)督考核、檢查考核歸類于考核機(jī)制，綠色工業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)歸類于綠色發(fā)展，崗位培訓(xùn)、技能培訓(xùn)歸類于人才技能培訓(xùn)。對(duì)關(guān)鍵詞在政策文本中出現(xiàn)的頻次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，遴選出頻數(shù)大于5的關(guān)鍵詞作為高頻關(guān)鍵詞，并制成高頻關(guān)鍵詞頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表（表1）。其中無害化、減量化、資源化、污染防治、監(jiān)督管理在政策文本中出現(xiàn)的頻次最多，屬于固體廢物管理政策文本的側(cè)重點(diǎn)。

高頻關(guān)鍵詞僅能大致反映固體廢物管理政策文本的聚焦點(diǎn)，未能揭示高頻關(guān)鍵詞之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，需要構(gòu)建共詞網(wǎng)絡(luò)圖反映高頻關(guān)鍵詞之間的相互聯(lián)系和整體特征。在同一篇政策文本中同時(shí)出現(xiàn)的高頻詞兩兩之間存在語義上相關(guān)性的可能。因此，將49個(gè)高頻關(guān)鍵詞構(gòu)建49×49的高頻關(guān)鍵詞共詞矩陣，使用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析軟件UCINET導(dǎo)入49×49的高頻關(guān)鍵詞共詞矩陣，得出能夠用于描述共現(xiàn)關(guān)系的共詞網(wǎng)絡(luò)圖（圖1）。共詞網(wǎng)絡(luò)圖中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)代表一個(gè)高頻關(guān)鍵詞，各節(jié)點(diǎn)之間的直線表征兩個(gè)高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)在同一篇文本中的頻數(shù)。

由圖1可知，無害化、減量化、資源化及協(xié)同處置、可持續(xù)發(fā)展處于共詞網(wǎng)絡(luò)圖的核心位置，說明中國當(dāng)前固體廢物量大、利用不充分，仍需推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用。固體廢物涉及領(lǐng)域較廣，很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)存在“九龍治水”、職責(zé)分工不明晰等問題，協(xié)同管理尤為必要。在可持續(xù)發(fā)展理念引領(lǐng)下，減少固體廢物填埋量，推進(jìn)固體廢物的減量化和資源化利用，是實(shí)現(xiàn)資源永續(xù)利用的必由之路。信息公開、宣傳教育、公眾參與及生活垃圾緊隨其后，表明引導(dǎo)加強(qiáng)環(huán)境信息公開及生活垃圾分類宣傳教育，提升公眾參與率是固體廢物管理政策的重要方向之一。同時(shí)，污染防治、污染收費(fèi)、法律法規(guī)也是固體廢物管理政策的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。嚴(yán)格規(guī)范的污染防治制度、污染收費(fèi)制度等為固體廢物排污征費(fèi)提供依據(jù)。除此之外，循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明建設(shè)、清潔生產(chǎn)、回收利用、監(jiān)督管理、科技創(chuàng)新等在固體廢物管理政策中也有較高的提及率。而環(huán)境敏感區(qū)、環(huán)境污染事件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、高附加值、產(chǎn)業(yè)鏈、專項(xiàng)規(guī)劃、突發(fā)環(huán)境事件等處于共詞網(wǎng)絡(luò)圖的邊緣，政策關(guān)注度較低。

3.2 固體廢物管理政策變遷階段及規(guī)律特征

1995年《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》頒布以來，中國相繼出臺(tái)了系列固體廢物管理的政策，促進(jìn)了資源綜合利用、低碳循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)等實(shí)踐工作的開展。固體廢物管理政策歷經(jīng)多年逐步豐富完善，不斷為固體廢物管理政策體系構(gòu)建“造血”和注入強(qiáng)勁動(dòng)力。準(zhǔn)確研判固體廢物管理政策內(nèi)容隨時(shí)間推移的演變，有利于整體把握和感知政策熱點(diǎn)趨向。研究將政策文本的修訂完善與各時(shí)間節(jié)點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略相銜接，根據(jù)固體廢物政策變遷規(guī)律大致劃分為四個(gè)階段。整體看來，固體廢物政策文本數(shù)量隨時(shí)間增長(zhǎng)迅速，政策涉及領(lǐng)域越來越廣，政策內(nèi)容更具針對(duì)性和全面性，政策執(zhí)行更具指向性和操作性。

階段一：政策初始萌芽階段（1995—2002年）。1995年開始實(shí)施的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》開啟了固體廢物管理法律法規(guī)和政策體系建立的序幕。中國為加強(qiáng)固體廢物管理，頒布了《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》等政策規(guī)劃文本，提出“生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染防治并重”等原則。屬于該階段的固體廢物管理政策文本10份，聚焦熱點(diǎn)主要包括污染防治、可持續(xù)發(fā)展、無害化、減量化、資源化和二次污染等。通過共詞網(wǎng)絡(luò)圖（圖2）分析得出以下特征：一是在初始萌芽階段的高頻關(guān)鍵詞較少，且節(jié)點(diǎn)分布離散，節(jié)點(diǎn)之間連線不夠密集，表明該階段是固體廢物管理政策的起步階段，中國固體廢物管理政策出現(xiàn)系統(tǒng)性缺失，大多停留在對(duì)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系認(rèn)識(shí)的政策內(nèi)容。二是固體廢物管理的主要行政手段是監(jiān)督管理和污染收費(fèi)，體現(xiàn)出“先污染、后治理”的末端治理路徑。三是該階段出現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展、宣傳教育等關(guān)鍵詞，表明開始注重培養(yǎng)公眾環(huán)保意識(shí)，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)宣傳教育，發(fā)揮公眾在固體廢物管理中的重要作用。

階段二：政策穩(wěn)步貫徹階段（2003—2012年）。該階段是現(xiàn)實(shí)問題暴露、政策穩(wěn)步執(zhí)行、政策效果初步顯現(xiàn)的時(shí)期。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，固體廢物的總量增加，種類復(fù)雜多樣，解決難度加大，中國出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的通知》等政策以緩解環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。該時(shí)期的主要聚焦點(diǎn)是強(qiáng)化法治、依靠科技，積極發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，并運(yùn)用市場(chǎng)“無形的手”推進(jìn)污染治理和污染減排工作。屬于該階段的固體廢物管理政策文本31份，政策議題除了可持續(xù)發(fā)展理念、防治二次污染等，還新增政策協(xié)同、政策支持和組織領(lǐng)導(dǎo)等新議題。通過共詞網(wǎng)絡(luò)圖（圖3）得出以下特征：一是新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)影響到部分環(huán)境敏感區(qū)，威脅公民的公共環(huán)境安全而引發(fā)抗?fàn)幨录?公民開始要求政府公布環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，加快推進(jìn)環(huán)境信息公開;政府在堅(jiān)持環(huán)境管理方式變革的前提下，積極探索更透明、更多元的管理模式。二是新增固體廢物管理領(lǐng)域的應(yīng)急預(yù)案和突發(fā)環(huán)境事件熱點(diǎn)是最大亮點(diǎn)。從“應(yīng)急預(yù)案”和“突發(fā)環(huán)境”事件在31份政策文件分別出現(xiàn)5次和3次，表明政府已開始意識(shí)到固體廢物污染的突發(fā)性和嚴(yán)重性，對(duì)突發(fā)環(huán)境事件具有高度警覺性和敏銳性，為有效控制突發(fā)環(huán)境事件、搭建固體廢物應(yīng)急管理框架提供借鑒啟示。

階段三：政策調(diào)整完善階段（2013—2016年）。隨著黨的十八大“五位一體”總體布局落地實(shí)施、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》出臺(tái)、五大發(fā)展理念的正式提出，為固體廢物管理提供強(qiáng)有力的政策指引和理論支撐。屬于該階段的固體廢物管理政策文本23份，通過共詞網(wǎng)絡(luò)圖（圖4）得出以下特征：一是重視固體廢物管理軟實(shí)力和硬實(shí)力相結(jié)合的方式。軟實(shí)力是政府重視人才技能培訓(xùn)，為固體廢物管理儲(chǔ)備專業(yè)技能人才。隨著科技的快速發(fā)展，加大固體廢物管理的科技創(chuàng)新、回收利用和資源化利用是提升固體廢物管理硬實(shí)力的主要手段。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)是實(shí)現(xiàn)固體廢物管理的重要途徑。二是固體廢物管理注重跨部門協(xié)同。從政策協(xié)同、協(xié)同治理、PPP模式可以看出，固體廢物管理的跨部門和跨地域的特點(diǎn)愈發(fā)明顯，要求環(huán)境治理部門加大自上而下的縱向聯(lián)系、同其他部門的橫向聯(lián)系及私營(yíng)部門的外部聯(lián)系，以協(xié)同思維破解固體廢物管理中的碎片化難題。

階段四：政策優(yōu)化提升階段（2017—2019年）。黨中央、國務(wù)院高度重視固體廢物管理工作，打響了污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，完成了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂工作，在重點(diǎn)地區(qū)譬如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開展固體廢物大排查，嚴(yán)格固體廢物全過程管理，由此對(duì)固體廢物管理政策完善提出了更高要求。2018年“生態(tài)文明”被寫入國家根本大法——《憲法》，對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視程度提升到前所未有的高度。屬于該階段的固體廢物管理政策文本22份，通過共詞網(wǎng)絡(luò)圖（圖5）發(fā)現(xiàn)以下特征：一是該時(shí)期“生態(tài)文明建設(shè)”和“綠色發(fā)展”是固體廢物管理的指導(dǎo)理念，從生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、公眾參與等關(guān)鍵詞可以看出固體廢物管理思路的轉(zhuǎn)變，也反映出環(huán)境問題在引起社會(huì)共鳴的同時(shí)，環(huán)保觀念深入人心，社會(huì)公眾成為固體廢物管理的重要參與者。二是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、考核機(jī)制、法律法規(guī)成為新的關(guān)注點(diǎn)。一方面，為提升固體廢物管理水平、有效控制固體廢物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，促使相關(guān)利益主體嚴(yán)守標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，積極探索構(gòu)建不留 “空白”、不留“死角”的考核機(jī)制。

另一方面，隨著固體廢物管理政策作用的凸顯，固體廢物污染問題得到有效改善，但尚未建立固體廢物管理的長(zhǎng)效機(jī)制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，根據(jù)固體廢物管理問題的新情況制定針對(duì)性的法律法規(guī)，能夠?yàn)楦拘越鉀Q固體廢物污染提供強(qiáng)有力的工具手段。

4 固體廢物管理的政策變遷邏輯與現(xiàn)實(shí)需求

4.1 固體廢物管理政策邏輯與基本趨向

為掌握固體廢物管理政策邏輯，對(duì)共詞矩陣進(jìn)行聚類分析，把共詞出現(xiàn)的頻率作為研究對(duì)象，利用聚類分析方法將分析對(duì)象之間錯(cuò)綜復(fù)雜的共詞網(wǎng)狀關(guān)系簡(jiǎn)化為數(shù)目相對(duì)較少的若干類群之間的關(guān)系 [13]。引入Ochiai系數(shù)，通過該系數(shù)將共詞矩陣處理成相似矩陣;在SPSS軟件中導(dǎo)入相似矩陣對(duì)其進(jìn)行層次聚類，得到層次聚類譜系圖（圖6）。根據(jù)層次聚類譜系圖，結(jié)合固體廢物管理政策變遷四大階段特征，總結(jié)出固體廢物管理的政策邏輯與基本趨向。

（1）固體廢物管理政策實(shí)施的工具手段多元化。固體廢物管理政策落地需要相應(yīng)的實(shí)施舉措和工具手段，涉及組織領(lǐng)導(dǎo)、臺(tái)賬制度、考核機(jī)制、專項(xiàng)規(guī)劃、政策支持、環(huán)境污染事件、環(huán)境敏感區(qū)、合理布局、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等13個(gè)關(guān)鍵詞。固體廢物管理是黨和政府關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，要求各省市或城市建立部門清單制度，形成分工明確、職責(zé)清晰、協(xié)同有效的固體廢物綜合管理體系。固體廢物管理政策中涉及的考核機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范可為政府實(shí)現(xiàn)固體廢物規(guī)范管理提供評(píng)估約束，實(shí)現(xiàn)從源頭減少固體廢物產(chǎn)生，進(jìn)而達(dá)到減量化和資源化的目的。從宏觀政策協(xié)同來看，固體廢物管理政策通過與其他政策協(xié)同支持固體廢物的減量化，如支持財(cái)政資金適度往固體廢物源頭減量和安全填埋等方向傾斜，催生出綠色金融助力固體廢物資源化的新興產(chǎn)業(yè)模式。借助“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境信息系統(tǒng)”提供的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，由此對(duì)環(huán)境敏感區(qū)發(fā)生的環(huán)境污染事件開展提前預(yù)警，避免造成較大損失。綜上所述，傳統(tǒng)的固體廢物管理方式已難以滿足環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需求和公眾對(duì)美好環(huán)境的需要，促進(jìn)環(huán)境管理部門職能轉(zhuǎn)變是固體廢物管理政策重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。

（2）固體廢物管理政策實(shí)施的要素支撐持續(xù)強(qiáng)化。

固體廢物管理過程中需要強(qiáng)大的物力支撐、人力支撐以及技術(shù)支持等，涉及信息公開、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、應(yīng)急預(yù)案、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)、二次污染、協(xié)同處置、人才技能培訓(xùn)、污染收費(fèi)制度、回收利用、監(jiān)督管理、清潔生產(chǎn)等18個(gè)關(guān)鍵詞。固體廢物處理過程復(fù)雜，對(duì)于很難降解的固體廢物如果不能加以安全填埋，將對(duì)環(huán)境造成極大破壞，由此要求政府協(xié)調(diào)各種資源加大環(huán)境監(jiān)測(cè)力度，并實(shí)行環(huán)境信息公開，便于公眾對(duì)環(huán)境狀況實(shí)時(shí)掌握;聘請(qǐng)突發(fā)危機(jī)應(yīng)對(duì)專家針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件制定應(yīng)急預(yù)案;集中大批前沿專家發(fā)展清潔生產(chǎn)技術(shù)，推動(dòng)科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，提高資源綜合利用技術(shù)的成熟化、標(biāo)準(zhǔn)化、成套化;集聚科研院所、高等院校的相關(guān)技術(shù)人才開展廢棄物回收利用技術(shù)研發(fā)，提高資源利用效率;涉及有關(guān)技術(shù)性和專業(yè)性強(qiáng)的行業(yè)領(lǐng)域，聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者對(duì)從業(yè)人員開展職業(yè)技能培訓(xùn)。固體廢物管理政策著重在技術(shù)支持、人力物力支持、環(huán)境監(jiān)測(cè)和技能培訓(xùn)等方面形成合力，持續(xù)提升固體廢物管理水平。

（3）固體廢物管理模式與治理路徑已進(jìn)入適應(yīng)性轉(zhuǎn)型。固體廢物管理方式由單一的政府主導(dǎo)管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)及公眾三者協(xié)同管理，涉及生態(tài)文明建設(shè)、法律法規(guī)、PPP模式、宣傳教育、公眾參與、科技創(chuàng)新、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度等18個(gè)關(guān)鍵詞。固體廢物管理政策不再突出強(qiáng)調(diào)政府在固體廢物管理中的單一作用，而是強(qiáng)化政府、企業(yè)及公眾三者協(xié)同管理。立足新發(fā)展理念，政府引導(dǎo)推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和綠色生活方式，政府各部門完善相關(guān)的法律法規(guī)并推進(jìn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施，企業(yè)之間建立共生代謝制度，完善公眾參與制度。政府在提升中國法治化水平的新時(shí)代背景下，加快完善危險(xiǎn)廢物的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，嚴(yán)厲打擊固體廢物的非法轉(zhuǎn)移和傾倒;企業(yè)在實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用和建立代謝機(jī)制的前提下提高產(chǎn)品的附加值;加大科技創(chuàng)新力度，最大程度節(jié)約能源資源，實(shí)現(xiàn)廢棄物產(chǎn)生量最小和污染物達(dá)標(biāo)排放;公眾應(yīng)當(dāng)主動(dòng)融入固體廢物管理過程中，在政府的宣傳引導(dǎo)下，增強(qiáng)自身的垃圾分類回收意識(shí)，并充分發(fā)揮公眾作為監(jiān)督者角色的作用。政策文本中提及的公眾參與、宣傳教育及PPP模式等要求構(gòu)建政府引導(dǎo)、企業(yè)協(xié)同和公眾參與的固體廢物協(xié)同管理網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)固體廢物、生活垃圾、危險(xiǎn)廢物的源頭減量。

4.2 固體廢物管理政策的現(xiàn)實(shí)需求

為科學(xué)探尋固體廢物管理政策現(xiàn)實(shí)需求，采用多維尺度分析高頻詞在政策熱點(diǎn)領(lǐng)域中的位置及各熱點(diǎn)領(lǐng)域間的相互關(guān)系，明晰固體廢物管理的政策缺失及完善方向。多維尺度分析方法需要相異矩陣，把相異矩陣導(dǎo)入SPSS軟件進(jìn)行多維尺度分析，得出固體廢物管理政策高頻關(guān)鍵詞的戰(zhàn)略坐標(biāo)圖（X軸代表向心度，Y軸代表密度）（圖7），在空間層面描述政策熱點(diǎn)內(nèi)部邏輯關(guān)系和領(lǐng)域間相互影響[14]。

（1）固體廢物管理以政策引導(dǎo)規(guī)范為主，市場(chǎng)化手段相對(duì)不足。第一類政策熱點(diǎn)領(lǐng)域是政策主導(dǎo)固體廢物管理政策舉措制定，大多居于第一象限，部分居于第二象限。說明當(dāng)前固體廢物管理仍然注重政府的引導(dǎo)作用，固體廢物管理的頂層設(shè)計(jì)涉及的政策熱點(diǎn)居于核心地位，與固體廢物管理的技術(shù)支撐、參與主體多元化等熱點(diǎn)聯(lián)系緊密，并會(huì)對(duì)其他政策熱點(diǎn)產(chǎn)生影響。該象限內(nèi)部，借助政府的權(quán)威性和主導(dǎo)性，為固體廢物管理提供制度化和強(qiáng)制性保障，運(yùn)用考核機(jī)制助推固體廢物管理工作的順利進(jìn)行，發(fā)布專項(xiàng)規(guī)劃支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出臺(tái)財(cái)政政策支持固體廢物加工利用的核心技術(shù)研發(fā)等使得政策關(guān)注熱點(diǎn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定，并自成體系。相比較而言，中國固體廢物管理的市場(chǎng)化機(jī)制不完善。以垃圾處理為例，大多數(shù)垃圾分類項(xiàng)目尚未建立市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方式，商業(yè)模式仍在持續(xù)探索中。垃圾回收、處理過程中的市場(chǎng)工具和手段運(yùn)用不足，激勵(lì)機(jī)制缺乏。由于價(jià)值低的垃圾無法得到妥善處理、價(jià)值高的垃圾難以進(jìn)入正規(guī)回收運(yùn)營(yíng)渠道，政府購買服務(wù)實(shí)質(zhì)上形成了向居民“購買”垃圾的現(xiàn)象，該種運(yùn)營(yíng)模式不利于垃圾分類市場(chǎng)的有序發(fā)展，更無法實(shí)現(xiàn)資源合理利用。

（2）固體廢物管理的技術(shù)支撐關(guān)注度逐步提升，但適用性技術(shù)關(guān)注度不高。第二類政策熱點(diǎn)領(lǐng)域與固體廢物管理的技術(shù)支撐有關(guān)，主體部分位于第四象限、少部分位于第三象限，固體廢物管理的技術(shù)支撐處于非核心地帶，說明生態(tài)文明新時(shí)代對(duì)技術(shù)研發(fā)關(guān)注度和重視程度雖高，但對(duì)應(yīng)用性技術(shù)和適用性技術(shù)關(guān)注度不高，導(dǎo)致固體廢物資源低效率利用，甚至在加工過程中有可能造成二次污染。近年來，中國固體廢物領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新活躍、發(fā)展迅速，這和近年來環(huán)境政策的密集出臺(tái)關(guān)系緊密。但相對(duì)于固體廢物回收處置的現(xiàn)實(shí)需求，固體廢物的多方協(xié)同技術(shù)研發(fā)機(jī)制尚未形成，科技研發(fā)成果轉(zhuǎn)換進(jìn)程緩慢，高質(zhì)量的適用性技術(shù)成果不足，技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)和創(chuàng)新人才尤為缺乏，使固體廢物利用技術(shù)創(chuàng)新難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)性?？傮w看來，對(duì)技術(shù)支撐的關(guān)注度逐步提升使得政策體系相對(duì)成型穩(wěn)定，但整體關(guān)注度仍需持續(xù)提升。

（3）固體廢物管理模式和治理水平雖有完善提升，但迫切需要轉(zhuǎn)型。第三類政策熱點(diǎn)領(lǐng)域是固體廢物管理模式與治理水平提升，大部分居于第三象限、少部分居于第四象限。表明由于企業(yè)、公眾的主體性意識(shí)不強(qiáng)、專業(yè)技術(shù)掌握不夠，實(shí)現(xiàn)三方協(xié)同推動(dòng)固體廢物管理的政策結(jié)構(gòu)較為松散，缺乏穩(wěn)定性也尚未形成政策體系。當(dāng)前公眾對(duì)美好環(huán)境的期盼與日俱增，環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與率持續(xù)提升，但對(duì)固體廢物尤其是垃圾、危險(xiǎn)廢物認(rèn)識(shí)尚不到位，頻繁出現(xiàn)的鄰避運(yùn)動(dòng)已成為阻礙固體廢物處置設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵問題。整體看來，固體廢物管理模式成熟度較低、治理水平不高，但從長(zhǎng)期來看，具備較強(qiáng)的提升潛力，是未來固體廢物管理政策制定完善的重要方向。

5 固體廢物管理政策完善路徑——以“無廢城市”為例

研究運(yùn)用聚類分析探討固體廢物管理政策的基本邏輯與變化趨向，使用多維尺度解析固體廢物管理政策的缺失方向，以期為減少固體廢物源頭產(chǎn)生、提升固體廢物管理水平、破解固體廢物污染難題為目標(biāo)的“無廢城市”建設(shè)提供借鑒意義。國外早在2000年左右就提出 “無廢城市”理念，現(xiàn)已逐步成為許多國家或城市的發(fā)展目標(biāo)。日本組建了“無廢研究院”，歐洲國家成立了“無廢歐洲網(wǎng)絡(luò)”，國際社會(huì)成立了“無廢國際聯(lián)盟”等組織，2018 年全球23個(gè)城市聯(lián)合發(fā)布了“建立無廢城市”宣言等。從“無廢城市”研究來看，大多圍繞“無廢城市”的實(shí)踐行動(dòng)開展理論總結(jié)與提升。Murphy等 [15] 認(rèn)為解決固體廢物日趨復(fù)雜的方式是加強(qiáng)聯(lián)邦政府對(duì)廢物流核算的改善。Curran等 [16]以歐盟項(xiàng)目“ZeroWIN”為例，認(rèn)為通過技術(shù)革新實(shí)現(xiàn)“無廢”愿景。Snyman等[17]通過評(píng)估分析得出固體廢物在被處置前能夠重復(fù)循環(huán)利用并對(duì)環(huán)境無害的方法，以此作為實(shí)現(xiàn)“無廢”目標(biāo)的技術(shù)選擇。Fujita等[18]運(yùn)用生態(tài)效益模型解析東京政府環(huán)保規(guī)劃，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)共生關(guān)系必須靠強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)和政府行動(dòng)。Phillips等[19]

分析了英格蘭政府為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，聯(lián)合生態(tài)鎮(zhèn)和地方當(dāng)局提出了旨在建立無廢場(chǎng)所的ZWP計(jì)劃，并制定ZWP認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)可為新的無廢倡議提供參考。Cole等[20]認(rèn)為在充分考慮地方政策和國家立法并廣泛吸收公眾意見的情況下，將環(huán)境、社會(huì)需求的核心方面納入ZWS草案。Zaman等[21]研究得出56個(gè)重要指標(biāo)作為評(píng)估無廢管理系統(tǒng)績(jī)效的核心指標(biāo)。Panate等[22]認(rèn)為可動(dòng)員社會(huì)資本發(fā)展軟基礎(chǔ)設(shè)施以進(jìn)行農(nóng)村固體廢物社區(qū)管理。由此可見，國外“無廢城市”研究大多圍繞規(guī)劃引領(lǐng)、技術(shù)選擇、公眾參與等方面展開，重點(diǎn)探討“無廢城市”建設(shè)的行動(dòng)路徑和政策舉措。結(jié)合國外固體廢物管理經(jīng)驗(yàn)、“無廢城市”建設(shè)的理論研究及典型城市的行動(dòng)實(shí)踐，對(duì)中國“無廢城市”建設(shè)政策完善路徑方向提出初步思考。

第一，生命周期管理政策。“無廢城市”建設(shè)的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)固體廢物的全產(chǎn)品生命周期管理。加拿大溫哥華市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展伴隨的是生活廢棄物、商業(yè)廢棄物和建筑廢棄物的大量產(chǎn)生，曾經(jīng)將占總量62%的廢棄物進(jìn)行循環(huán)利用和堆肥處理，但收效甚微。為實(shí)現(xiàn)2040年的“無廢目標(biāo)”，達(dá)到有效控制廢棄物增量和回收廢棄物要求，溫哥華市采用一種監(jiān)管覆蓋廢棄物范圍達(dá)50%的產(chǎn)品生產(chǎn)管理制方法。生產(chǎn)企業(yè)從產(chǎn)品選材、設(shè)計(jì)到產(chǎn)品生命周期結(jié)束的每個(gè)環(huán)節(jié)都制定回收處理計(jì)劃?；跍馗缛A“無廢城市”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，生命周期管理政策制定及完善方向包括：圍繞建立固體廢物產(chǎn)品全生命周期管理體系，基于云端數(shù)據(jù)開展工業(yè)固體廢物、危險(xiǎn)廢物等生命周期溯源、跟蹤管理等政策設(shè)計(jì);按照產(chǎn)品設(shè)計(jì)、產(chǎn)品生產(chǎn)、產(chǎn)品使用、產(chǎn)品回收及產(chǎn)品處置五大階段，分別制定固體廢物的全過程管理政策，鼓勵(lì)從源頭減少固體廢物產(chǎn)生，盡快實(shí)現(xiàn)無害化處理方式，避免二次污染。

第二，技術(shù)范式政策。圍繞固體廢物資源化、減量化、無害化目標(biāo)，提供相應(yīng)的技術(shù)范式政策設(shè)計(jì)?？ㄅ酥Z里是垃圾處理政策實(shí)施效果最好的意大利城市，82%的高廢物回收率讓使其成為歐洲零廢物的領(lǐng)頭羊，這要?dú)w功于卡潘諾里實(shí)施的有效舉措。首個(gè)無廢棄研究中心于2010年在卡潘諾里建成并發(fā)揮作用，其主攻方向是尋求可替代、可循環(huán)、可降解的產(chǎn)品，并且為木工、家居裝飾等提供技術(shù)升級(jí)改造培訓(xùn)。2011年創(chuàng)建廢棄物再利用中心，把自己不用但本身還有使用價(jià)值的物品通過出售、物物交換的方式促進(jìn)廢棄物循環(huán)使用，降低廢棄物處理的經(jīng)濟(jì)成本，提高環(huán)境收益。借鑒意大利卡潘諾里“零廢棄”做法，技術(shù)范式政策制定及完善方向包括：強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新政策引領(lǐng)，整合科研力量，建立“無廢城市”建設(shè)研發(fā)中心，重點(diǎn)完善“無廢城市”建設(shè)的技術(shù)路徑;圍繞固體廢物回收、分類、加工利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的精細(xì)化、智能化管理，強(qiáng)化“無廢城市”建設(shè)的適宜性技術(shù)政策引導(dǎo)激勵(lì);促進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等工具手段在固體廢物管理領(lǐng)域應(yīng)用的引導(dǎo)激勵(lì)政策。

第三，主體協(xié)同政策。立足厘清“無廢城市”建設(shè)參與主體的利益關(guān)系，探索建立主體協(xié)同政策。20世紀(jì)70年代日本公眾同政府、企業(yè)為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)碳約束而聯(lián)合起來共同發(fā)聲。集“官、產(chǎn)、學(xué)、民”為一體的北九州生態(tài)工業(yè)園區(qū)，搭建以地方為主中央為輔，研究所、企業(yè)共同參與的廢棄物網(wǎng)絡(luò)化管理體制。政府和企業(yè)共同向市民公開環(huán)境信息和數(shù)據(jù);制定風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，加深互相理解信任，在降低風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)滿足市民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)。這種以公民為中心的廢棄物善治模式推進(jìn)了日本“無廢城市“的建設(shè)進(jìn)程，并在一定程度上助力了“北九州模板”的打造。結(jié)合日本北九州產(chǎn)官學(xué)民一體化合作機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，主體協(xié)同政策制定及完善方向包括：明晰政府、企業(yè)、公眾及社會(huì)組織在“無廢城市”建設(shè)中的作用與基本職能，發(fā)揮主體協(xié)同效應(yīng);借助政策激勵(lì)充分調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)及公眾的積極性，打造政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)同、公眾參與的“無廢城市”治理新模式;建立社會(huì)組織參與“無廢城市”建設(shè)的政策引導(dǎo)激勵(lì)，強(qiáng)化PPP模式推廣應(yīng)用的政策支持，科學(xué)提升“無廢城市”治理水平，促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化;結(jié)合生活垃圾網(wǎng)絡(luò)與再生資源網(wǎng)絡(luò)兩網(wǎng)融合的政策指向，優(yōu)化完善“無廢城市”與兩網(wǎng)融合的耦合協(xié)同政策。

第四，引導(dǎo)激勵(lì)政策。圍繞“無廢城市”建設(shè)政策需求，充分運(yùn)用市場(chǎng)化工具手段，建立持續(xù)性的激勵(lì)政策體系。美國舊金山的廢棄物主要由建筑廢棄物和生活廢棄物組成，其中由家庭和商業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的生活廢棄物主要通過循環(huán)利用、堆肥和填埋三種方法進(jìn)行處理。舊金山無廢計(jì)劃提出后，政府不單獨(dú)劃撥用于廢棄物處理的資金款項(xiàng)，而是通過每月收取每戶家庭40美元的垃圾費(fèi)和商業(yè)企業(yè)繳納的基本垃圾費(fèi)用于生活垃圾的回收處理、環(huán)保宣傳及公共環(huán)保活動(dòng)。政府每月向家庭和商業(yè)企業(yè)寄發(fā)垃圾費(fèi)用單，對(duì)垃圾分類做的好的家庭和企業(yè)適當(dāng)降低垃圾費(fèi)作為嘉獎(jiǎng)，反之輕則加以警告重則收取罰款。該激勵(lì)政策在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)還能激發(fā)企業(yè)和民眾的環(huán)保熱情，促使舊金山市朝著“無廢”目標(biāo)又邁進(jìn)了一步。借鑒舊金山市激勵(lì)措施，引導(dǎo)激勵(lì)政策制定及完善方向包括：圍繞提高優(yōu)化資金使用效率，強(qiáng)化“無廢城市”建設(shè)的財(cái)政資金歸集及引導(dǎo)政策，充分發(fā)揮其對(duì)社會(huì)資本的杠桿作用;加快建立“無廢城市”建設(shè)關(guān)鍵領(lǐng)域和相關(guān)環(huán)節(jié)政府購買服務(wù)制度，推動(dòng)實(shí)行第三方評(píng)估政策制度;優(yōu)化完善特許經(jīng)營(yíng)制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、企業(yè)間共生代謝制度、押金制度等政策制度，運(yùn)用市場(chǎng)手段整體提升固體廢物管理水平。

第五，法律法規(guī)政策。當(dāng)前中國主要依靠《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》開展相關(guān)執(zhí)法監(jiān)督工作，需要對(duì)固體廢物配套法律法規(guī)政策進(jìn)行修訂完善，為“無廢城市”建設(shè)提供制度保障。德國聯(lián)邦是世界上環(huán)境保護(hù)體系最為完備的國家，高達(dá)8 000多部環(huán)保法規(guī)政策為“無廢城市”的發(fā)展提供法律支撐。20世紀(jì)90年代中期，德國頒布實(shí)施《物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法》，要求循環(huán)利用的材料必須進(jìn)行分類回收。1998年出臺(tái)的《電池條例》、2005年頒布的《電子電器設(shè)備法案》及2009年修訂完善出臺(tái)的《電池法案》，是德國政府為適應(yīng)不同時(shí)代電子垃圾的特性而制定、修訂和完善的法律法規(guī)。為彌補(bǔ)商品包裝廢棄物回收利用的空白，德國政府出臺(tái)《包裝法》要求家庭將包裝分類回收，而生產(chǎn)者將輕質(zhì)包裝收回。這種“回收收回”的雙向收集模式很好地實(shí)現(xiàn)了商品包裝的資源化利用。借鑒德國實(shí)現(xiàn)“無廢城市”的經(jīng)驗(yàn)，法律法規(guī)政策制定及完善方向?yàn)椋盒抻喭晟坪托略觥盁o廢城市”建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)非法轉(zhuǎn)移、傾倒固體廢物而不進(jìn)行資源化利用等違法行為的漏洞;修訂固體廢物技術(shù)規(guī)范、鑒別標(biāo)準(zhǔn)及重點(diǎn)污染行業(yè)控制標(biāo)準(zhǔn)以建立固體廢物分級(jí)分類管理體系，破解固體廢物管理不暢、利用處置不當(dāng)?shù)入y題;完善固體廢物資源化利用的法律法規(guī)，涉及固體廢物前端、中端和末端處理環(huán)節(jié)相關(guān)方的法律責(zé)任。

在中國生態(tài)文明和綠色發(fā)展進(jìn)程加快的背景下，科學(xué)把握國外“無廢城市”建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有機(jī)結(jié)合中國固體廢物管理政策聚焦領(lǐng)域和趨向，對(duì)構(gòu)建系統(tǒng)有效的固體廢物管理政策框架和現(xiàn)代化城市治理體系意義重大。基于此，通過強(qiáng)化固體廢物管理的頂層設(shè)計(jì)，把固體廢物管理的政策理念、決策方式、執(zhí)行策略和政策效果等統(tǒng)籌納入固體廢物管理綜合決策體制中，通過科學(xué)有效的理論考量和行動(dòng)路徑的反復(fù)確認(rèn)，持續(xù)提升固體廢物管理政策的整體效能。固體廢物政策體系完善需要長(zhǎng)期的過程，“無廢城市”建設(shè)還有很長(zhǎng)的路要走。在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，努力探索“無廢城市”建設(shè)的示范模式和推廣路徑，構(gòu)建科學(xué)有效的長(zhǎng)效機(jī)制，“無廢城市”一定能早日建成，新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)必將很快實(shí)現(xiàn)。

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