農(nóng)村環(huán)境治理中的政府責(zé)任再論析：元治理視域

曲延春

摘要 當(dāng)前，我國農(nóng)村環(huán)境問題日益突出。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的有效治理，學(xué)者從不同角度進(jìn)行了探討。無論學(xué)者如何強(qiáng)調(diào)PPP模式的意義、如何強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾以及社會(huì)組織的作用，研究最后基本都會(huì)指向政府責(zé)任。本論文的創(chuàng)新之處就在于重新強(qiáng)調(diào)農(nóng)村環(huán)境治理中的政府責(zé)任，特別是將其置于元治理視域下進(jìn)行論析。元治理即治理的治理，元治理并不排斥治理主體的多元化，但更加重視和強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)治理中的重要性。根據(jù)元治理理論，政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的責(zé)任可以界定為：農(nóng)村環(huán)境治理成本的承擔(dān)者和多元治理體系的構(gòu)建者，PPP模式的設(shè)計(jì)和監(jiān)督者，社會(huì)組織參與治理的支持者和農(nóng)民參與治理的引導(dǎo)者。當(dāng)前，農(nóng)村環(huán)境治理中政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)存在的主要問題包括，政府農(nóng)村環(huán)境治理投入不足和治理體系不完善、PPP模式中政府監(jiān)督責(zé)任弱化、對(duì)社會(huì)組織參與治理的支持不足以及對(duì)農(nóng)民參與治理的引導(dǎo)不夠。元治理視域下農(nóng)村環(huán)境治理中政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，不僅需要政府承擔(dān)起最主要治理主體責(zé)任，而且需要政府積極引領(lǐng)其他主體參與到農(nóng)村環(huán)境治理中來，形成治理合力。具體而言，應(yīng)以財(cái)政投入增加和多元治理體系構(gòu)建實(shí)現(xiàn)政府最主要主體責(zé)任，同時(shí)，政府應(yīng)以監(jiān)督責(zé)任強(qiáng)化為重點(diǎn)保障PPP模式實(shí)施，以發(fā)展能力提升積極支持社會(huì)組織參與，以環(huán)境意識(shí)和制度信任水平提高等引導(dǎo)農(nóng)民參與。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村環(huán)境治理;政府責(zé)任;元治理

中圖分類號(hào) D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2021）02-0071-09 DOI：10.12062/cpre.20200927

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國農(nóng)村環(huán)境問題日益凸顯，大量生活垃圾、生活污水直接排放或丟棄。目前全國農(nóng)村每年產(chǎn)生生活污水約80多億t，大部分得不到有效處理;生活垃圾約1.1億t，其中0.7億t未做任何處理[1]。同時(shí)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，化肥農(nóng)藥也過度使用。我國目前的化肥農(nóng)藥利用率都很不理想——畝均化肥用量21.9 kg，遠(yuǎn)高于畝均8kg的世界平均水平，是美國的2.6倍，歐盟的2.5倍;農(nóng)藥平均利用率僅為35%，歐美發(fā)達(dá)國家的這一指標(biāo)則是50%～60%（https：//finance.china.com/industrial/11173306/20170829/31222863_1.html）。除了生活污染、農(nóng)業(yè)污染外，農(nóng)村還面臨工業(yè)污染，這三種污染源疊加對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生命健康造成嚴(yán)重影響。到2017年底，中國境內(nèi)累計(jì)產(chǎn)生387個(gè)“癌癥村”，確認(rèn)了355個(gè)“癌癥村”的產(chǎn)生原因，其中原因?yàn)榄h(huán)境污染的有336個(gè)，占94.65%，所以說，我國絕大部分“癌癥村”是因?yàn)榄h(huán)境污染產(chǎn)生的[2]。同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境問題導(dǎo)致的群體性事件也在一定程度上影響了社會(huì)穩(wěn)定。中國農(nóng)村問題的核心特征是自然環(huán)境與社會(huì)生態(tài)一道惡化并相互交織，而中國農(nóng)村環(huán)境問題的復(fù)合性污染在當(dāng)今世界的農(nóng)村中也最為嚴(yán)峻[3]。面對(duì)農(nóng)村環(huán)境所面臨的突出問題，2018年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵，良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢(shì)和寶貴財(cái)富，要加強(qiáng)農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理。因此，在農(nóng)村環(huán)境面臨的現(xiàn)實(shí)情境和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的有效治理不僅成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)課題，也成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題。

1 文獻(xiàn)綜述

學(xué)者從不同角度進(jìn)行了探討。如利用PPP（public-private partnership，PPP）模式、引入公眾參與、支持環(huán)保組織作用發(fā)揮等，這些研究對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理具有重要意義。值得注意的是，這些研究最后都會(huì)指向同一個(gè)問題，即在其中政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)什么責(zé)任。如杜焱強(qiáng)等[4]基于生命周期視角分析了農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式，認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式對(duì)政府的治理能力提出了更高的要求，更考驗(yàn)政府的治理智慧以及制度創(chuàng)新能力。因而PPP模式不是削弱政府責(zé)任，反而強(qiáng)化了政府責(zé)任。對(duì)于公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理，政府責(zé)任同樣重要，在公眾參與的過程中，政府的主導(dǎo)作用不能減弱[5]。再如環(huán)保組織作用的發(fā)揮，民間環(huán)保組織離不開政府的資源與制度支持，其中最為重要的就是行政資源。我國民間環(huán)保組織在其合法性、管理體制、保障運(yùn)行等方面都很大程度上依賴于政府[6]。

當(dāng)然，學(xué)界也有學(xué)者對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理中的政府責(zé)任問題進(jìn)行專門分析，如馮陽雪等[7]把農(nóng)村環(huán)境治理的政府責(zé)任界定為法律責(zé)任、倫理責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任四個(gè)方面。李亮[8]認(rèn)為，農(nóng)村環(huán)境問題突出，從政府責(zé)任而言，主要是政府環(huán)境治理定位不明、環(huán)境責(zé)任履行乏力、依法治理能力不足等因素。禹政敏等[9]提出構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)與治理兼顧的農(nóng)村環(huán)保中的政府責(zé)任。但這些研究較為籠統(tǒng)，特別是在農(nóng)村環(huán)境治理主體多元化的背景下政府責(zé)任應(yīng)如何界定，還值得進(jìn)一步探討。并且，界定政府責(zé)任是發(fā)揮政府作用的前提，農(nóng)村環(huán)境治理中之所以政府作用發(fā)揮有限，根本原因就在于政府責(zé)任的缺失。因此，只有明確政府責(zé)任，才能使政府更好地發(fā)揮作用。

對(duì)于元治理問題的研究，根據(jù)中國知網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，以“元治理”為篇名的期刊文獻(xiàn)為74篇（統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2020年4月26日），在這74篇文獻(xiàn)中，剔除“國家擬年投資千億元治理大氣污染”等宣傳類文獻(xiàn)后不足70篇。研究主要集中于以下幾個(gè)方面：社區(qū)治理、政府治理、貧困治理、教育治理以及元治理理論本身的研究等。以元治理理論為視角對(duì)中國環(huán)境治理的研究是，唐任伍等[10]分析了元治理視閾下中國環(huán)境治理的現(xiàn)狀、缺陷以及策略選擇，李澄[11]分析了環(huán)境治理中元治理理論運(yùn)用與中國文化結(jié)合問題，潘金珠等[12]基于元治理視域分析了農(nóng)村環(huán)境群體性事件問題?？傮w來看，以元治理理論專門分析農(nóng)村環(huán)境治理問題的成果還較少。本文的研究思路是，首先，概括元治理理論核心觀點(diǎn)，對(duì)元治理視域下農(nóng)村環(huán)境治理中的政府責(zé)任進(jìn)行界定。其次，分析農(nóng)村環(huán)境治理中的政府責(zé)任現(xiàn)狀，剖析存在問題。最后，提出農(nóng)村環(huán)境治理中政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑。

2 元治理視域下農(nóng)村環(huán)境治理中政府責(zé)任界定

元治理（metagovernance）即治理的治理。1997年，Bob[13]最早提出了元治理的概念。一般的治理是強(qiáng)調(diào)國家的弱化和撤退，但是元治理可以使科層制的政府在治理體系中保有原來的角色。整個(gè)治理體系和過程被政府監(jiān)管[14]。如果說治理理論強(qiáng)調(diào)多中心、去權(quán)威的話，那么元治理則強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)治理本身的治理。而政府之所以能夠作為治理的治理主體，是由政府在社會(huì)治理中的角色地位、特殊影響力和其掌控的如財(cái)政、法律、信息等社會(huì)資源所決定的。元治理突出政府在國家治理中的重要性，使得政府回歸到治理中心的地位[15]。同時(shí)，元治理雖然強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，但是這并非意味著“國家中心主義”的復(fù)歸，政府只是更像“同輩中的長(zhǎng)者”[16]?！巴叀?，表明政府同其他主體的平等地位;“長(zhǎng)者”，體現(xiàn)政府的權(quán)威性。在“元治理”理論中，政府不僅要在社會(huì)治理體系中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，做社會(huì)治理規(guī)則的主導(dǎo)者和制定者，而且要與其他社會(huì)力量合作，通過對(duì)話和協(xié)作，共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良好治理，同時(shí)，政府要做社會(huì)利益博弈的“平衡器”，避免因利益沖突而損害治理協(xié)作[17]?？傊?，與傳統(tǒng)治理理論相比，元治理理論并不排斥多元主體，但其更加重視和強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)治理中的地位，認(rèn)為政府不僅是社會(huì)治理的最主要主體，而且在國家、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體合作中負(fù)有協(xié)調(diào)責(zé)任。因此，根據(jù)元治理理論，在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府不僅本身是治理主體，而且有責(zé)任組織和協(xié)調(diào)私人部門、社會(huì)組織以及公眾等治理主體，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境多元治理體系。具體而言，政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的責(zé)任可以界定如下。

2.1 農(nóng)村環(huán)境治理成本的承擔(dān)者和多元治理體系的構(gòu)建者

這一責(zé)任實(shí)際上體現(xiàn)的是相對(duì)于私人部門、非政府組織以及公民個(gè)人而言的政府最主要主體責(zé)任。政府之所以應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境治理最主要主體的責(zé)任，從根本上來說，是由農(nóng)村環(huán)境治理的公共產(chǎn)品性質(zhì)和政府的公共性所決定的。所謂公共產(chǎn)品是指消費(fèi)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品，由非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性所決定，公共產(chǎn)品的收益具有外部性。公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了私人部門和公民個(gè)人一般不愿承擔(dān)公共產(chǎn)品供給責(zé)任，公共產(chǎn)品供給成本只能由政府來承擔(dān)。同時(shí)，政府的公共性也決定了政府在公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任。公共性是指公共部門、政府的屬性，公共部門和政府因?yàn)橛辛斯残远枰獮樯鐣?huì)提供具有公共性的物品[18]。農(nóng)村環(huán)境治理是典型的公共產(chǎn)品，因而理應(yīng)由政府承擔(dān)治理責(zé)任。但是由于政府作為單一治理主體難以完全承擔(dān)起農(nóng)村環(huán)境治理的責(zé)任，因此需要發(fā)揮其他治理主體的作用。值得注意的是，盡管理論和實(shí)踐都已經(jīng)表明通過付費(fèi)機(jī)制私人部門可以參與公共產(chǎn)品供給，公民個(gè)人和社會(huì)組織也是公共產(chǎn)品供給的重要力量，但是這絕不意味著政府責(zé)任的推脫。特別是對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理這種除卻資金等投入，幾乎難有較多收益的公共產(chǎn)品而言，政府更應(yīng)該是最主要的治理主體。同時(shí)，作為治理的治理者，政府還應(yīng)是多元治理體系的構(gòu)建者。即政府應(yīng)被賦予整合協(xié)調(diào)不同治理主體的利益與目標(biāo)，促進(jìn)其他治理主體作用有效發(fā)揮的責(zé)任，做好環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作，從而成為農(nóng)村環(huán)境多元治理體系的構(gòu)建者。所以，在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府不僅要做“劃槳人”，而且要做“掌舵人”。

2.2 農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的設(shè)計(jì)和監(jiān)督者

PPP模式，也就是公共部門與私人部門合作模式，即通過政府與私人部門合作，進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。20世紀(jì)70年代，PPP模式最先在英國出現(xiàn)，其后逐漸成為很多國家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種模式。PPP模式的特點(diǎn)就是政府與私人部門合作，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。應(yīng)該說，PPP模式對(duì)于增加公共產(chǎn)品供給、彌補(bǔ)政府供給不足具有重要作用。在農(nóng)村環(huán)境治理包括農(nóng)村污水處理、垃圾處理中，我國部分地區(qū)亦早已引入了PPP模式。2017年財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、原農(nóng)業(yè)部、原環(huán)保部四部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》，提出，以全面實(shí)施為核心，在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)PPP模式應(yīng)用。因此可以說，政府是農(nóng)村環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的發(fā)起設(shè)計(jì)者。從整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施情況來看，截至2019年1月底，財(cái)政部項(xiàng)目管理庫共有入庫項(xiàng)目8 734個(gè)，其中生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目837個(gè)[19]。同時(shí)，政府要對(duì)PPP模式如何運(yùn)行、收益如何共享、風(fēng)險(xiǎn)如何共擔(dān)等做出規(guī)定，所以，政府又是規(guī)則設(shè)計(jì)者。另外，對(duì)于公共部門而言，公私合作模式在相當(dāng)程度上轉(zhuǎn)嫁了技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)乃至商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，但是與此同時(shí)增加了更多的管理監(jiān)督職責(zé)[20]。因此，在PPP模式中，政府還要承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督者的責(zé)任。監(jiān)督的目標(biāo)就是不僅要保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，而且要保證環(huán)境治理質(zhì)量、保證財(cái)政資金投入的效率，防止農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式中公共性的流失。

2.3 社會(huì)組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的支持者

社會(huì)組織亦稱為非政府組織、志愿者組織、非營利組織等，是由社會(huì)公眾自發(fā)組成的、以維護(hù)公共利益為目標(biāo)、存在于政府部門和私人部門之外的組織。社會(huì)組織的基本特征就是自愿性、非營利性和公益性。自愿性即由社會(huì)成員自愿組成，非營利性即不以營利為目的，公益性即以維護(hù)社會(huì)公共利益為目標(biāo)。社會(huì)組織是彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈的重要主體，其發(fā)展也是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建“小政府、大社會(huì)”治理格局、完善現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的必然。由其特征所決定，社會(huì)組織是農(nóng)村環(huán)境治理的重要主體。在農(nóng)村環(huán)境治理中，社會(huì)組織尤其是環(huán)保社會(huì)組織在進(jìn)行環(huán)保宣傳、提升公眾環(huán)保意識(shí)、開展環(huán)境維權(quán)與法律援助、監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為等方面發(fā)揮著重要作用。因而，政府應(yīng)積極支持非政府組織的發(fā)展。但是，受傳統(tǒng)“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”政社關(guān)系的影響，我國社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r在很大程度上取決于政府對(duì)社會(huì)組織的支持情況，包括社會(huì)組織的發(fā)展空間、經(jīng)費(fèi)來源等。在現(xiàn)行的管理體制下社會(huì)組織都必須與政府保持相對(duì)融洽的關(guān)系，因?yàn)橐坏┦フ闹С?，生存就?huì)成為社會(huì)組織面臨的首要問題[21]。因此，政府應(yīng)成為社會(huì)組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極支持者。

2.4 社會(huì)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的引導(dǎo)者

農(nóng)民作為農(nóng)村環(huán)境治理的天生“在場(chǎng)者”，既是農(nóng)村環(huán)境污染的受害者，又是農(nóng)村環(huán)境治理的受益者。因此，農(nóng)民應(yīng)該是農(nóng)村環(huán)境治理的天然參與主體。但是由于農(nóng)村環(huán)境治理的公共產(chǎn)品特征，因此，農(nóng)民一般會(huì)更喜歡享用環(huán)境治理帶來的利益，而不愿付出任何成本，農(nóng)村環(huán)境治理存在農(nóng)民集體行動(dòng)的困境，這也是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境“公地悲劇”的重要原因。目前，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理參與程度有限，根據(jù)學(xué)者對(duì)福建省的專項(xiàng)調(diào)查，86.7%的調(diào)查對(duì)象表示沒有參加過環(huán)境治理工作;53.3%表示不知道村子里相關(guān)的環(huán)境治理項(xiàng)目（課題組選擇的村子均有至少1項(xiàng)環(huán)境治理項(xiàng)目）;遇到破壞水環(huán)境的行為，38.2%表示不會(huì)舉報(bào)，僅有12.4%回答比較方便或非常方便獲知農(nóng)村環(huán)境的相關(guān)信息;14.7%的村民表示在環(huán)境治理項(xiàng)目確定前，政府及相關(guān)部門征求過村民的意見[5]。當(dāng)然也會(huì)有農(nóng)民基于公共利益目的而主動(dòng)參與農(nóng)村環(huán)境治理，但是這種行動(dòng)如果得不到更多農(nóng)民的支持和呼應(yīng)，其取得的效果也是有限的。農(nóng)村環(huán)境治理中村民認(rèn)同的主要影響因素包括利益相關(guān)程度、社區(qū)意識(shí)、社區(qū)資本和公民精神等[22]。因此，若要讓農(nóng)民超越集體行動(dòng)的困境、積極參與到農(nóng)村環(huán)境治理中來，就需要政府通過一定制度安排，培育農(nóng)民鄉(xiāng)村共同體意識(shí)和集體精神，對(duì)農(nóng)民的參與行為進(jìn)行引導(dǎo)。

總之，在元治理視域下，政府作為農(nóng)村環(huán)境治理的最主要主體，同時(shí)作為治理的治理者，政府不僅是農(nóng)村環(huán)境治理成本的承擔(dān)者和多元治理體系的構(gòu)建者，而且是農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的設(shè)計(jì)和監(jiān)督者、社會(huì)組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的支持者和社會(huì)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的引導(dǎo)者。

3 農(nóng)村環(huán)境治理中政府責(zé)任現(xiàn)狀分析

3.1 財(cái)政投入不足、治理體系不完善

長(zhǎng)期以來，在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府責(zé)任基本可以說是缺失的。新中國成立以來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國在環(huán)境治理中也形成了城鄉(xiāng)之間的差序格局，即國家在環(huán)境治理投入上，從城市到農(nóng)村逐漸遞減。同時(shí)，鄉(xiāng)村作為城市環(huán)境的支持者，長(zhǎng)期被認(rèn)為是城市污染物的消納方，在城市層面上的環(huán)境污染不斷形成對(duì)鄉(xiāng)村的生態(tài)沖擊，鄉(xiāng)村成為城市生態(tài)環(huán)境改善的犧牲品[23]。所以，城鄉(xiāng)環(huán)境治理的分離狀態(tài)是形成城鄉(xiāng)環(huán)境差距的深層次原因。其中，既涉及國家環(huán)保政策和制度安排的不公平、農(nóng)村環(huán)境利益的非均衡配置、農(nóng)民環(huán)境話語權(quán)的喪失和城鄉(xiāng)環(huán)境博弈的地位懸殊，又深刻折射出我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的斷裂性鴻溝[24]。近些年來，雖然國家和各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的重視程度不斷提高，但是農(nóng)村環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施差、歷史欠賬多，因而，與城市差距明顯。以環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施為例，大大小小的城市基本上都建有垃圾回收站、污水處理廠等一整套環(huán)保系統(tǒng)，但至今開展環(huán)境整治的村莊比例只有十分之一左右，全國4萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近60萬行政村大部分還沒有環(huán)保的基礎(chǔ)設(shè)施[24]。城鄉(xiāng)公用設(shè)施水平差距可以在一定程度上體現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理中政府責(zé)任的缺失（表1）。

根據(jù)《2018中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》[25]，可以看出，在公用設(shè)施水平方面，2018年全國鄉(xiāng)污水處理率為18.75%，其中污水處理廠集中處理率為11.12%。生活垃圾處理率為73.18%，其中無害化處理率為32.18%。而2018年全國城市污水處理率為95.49%，其中污水廠集中處理率為93.35%，生活垃圾處理率為99.49%，其中無害化處理率為98.96%。并且，由數(shù)據(jù)可以看出，城鄉(xiāng)之間環(huán)境治理水平的差距不僅體現(xiàn)在我國西部地區(qū)，中部地區(qū)、東部地區(qū)同樣存在。有的省份，無論是污水處理還是生活垃圾處理，城鄉(xiāng)之間差距都非常明顯。如河北省，污水集中處理率城市為98.18%，而鄉(xiāng)只有0.68%;城市生活垃圾無害化處理率為99.80%，而鄉(xiāng)只有15.97%。在環(huán)境治理的城鄉(xiāng)差序格局下，長(zhǎng)期以來，政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理財(cái)政資金投入嚴(yán)重不足。若按目前25%村莊垃圾處理設(shè)施和80%村莊污水處理設(shè)備缺口計(jì)算，所需資金總額就達(dá)到3 500億元左右。2008—2017年的10年間，中央財(cái)政農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金累計(jì)總額435億元，僅夠一年的運(yùn)維費(fèi)用[26]。同時(shí)，與農(nóng)村環(huán)境治理相比，GDP在地方官員政績(jī)考核仍起著重要作用。有學(xué)者通過 2007至2016年42個(gè)市生態(tài)治理支出規(guī)模與市委書記市長(zhǎng)的匹配數(shù)據(jù)，研究了地方生態(tài)治理支出規(guī)模對(duì)官員晉升的影響。結(jié)果表明，無論是東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，GDP依然對(duì)官員晉升存在正向作用。以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)考評(píng)體系沒有徹底轉(zhuǎn)變，在面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力和環(huán)境污染治理壓力的“兩難”抉擇中，發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)地方政府來說依然是現(xiàn)實(shí)選擇[27]。因此，在目前激勵(lì)機(jī)制下，地方政府官員必然將更多的財(cái)政資金投入到發(fā)展經(jīng)濟(jì)而非環(huán)境治理當(dāng)中。

除財(cái)政投入不足外，在農(nóng)村環(huán)境治理的制度設(shè)計(jì)特別是在多元治理體系的構(gòu)建方面，政府責(zé)任也是缺失的。隨著社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮多元主體在社會(huì)治理中的作用。但是，在當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理中，政府還沒有構(gòu)建起市場(chǎng)、社會(huì)和公民個(gè)人多元主體協(xié)同治理體系，難以形成整體性治理，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理碎片化明顯，治理效果也大打折扣。

3.2 PPP模式中政府監(jiān)督責(zé)任的弱化

由“經(jīng)濟(jì)人”屬性所決定，私人部門參與公共產(chǎn)品供給當(dāng)然有承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的考量，但是獲取利潤(rùn)更是其參與農(nóng)村環(huán)境治理的目的。當(dāng)然，PPP模式需要保證私人部門獲取一定利益，這是PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)的前提，但是獲利應(yīng)保持在一定限度之內(nèi)，特別是應(yīng)防止私人部門因節(jié)約成本、提高獲利水平而損害項(xiàng)目質(zhì)量，這就對(duì)政府的監(jiān)督責(zé)任提出了明確要求。實(shí)際上，作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，PPP模式的制度績(jī)效已經(jīng)開始被學(xué)界反思。如汪立鑫等[28]在2002—2015年中國245個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，采用多期雙重差分法、雙重差分傾向得分匹配法評(píng)估了PPP項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)我國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)出效率的影響。研究發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目的實(shí)施總體上并沒有明顯提升規(guī)模效率，也沒有提升純技術(shù)效率。而導(dǎo)致PPP模式績(jī)效有限的原因之一就是政府角色的迷失。在環(huán)境治理PPP模式中，政府既是PPP模式的發(fā)起者和規(guī)則制定者，又是項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督者，政府既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，多重角色交織在一起往往使政府的監(jiān)督責(zé)任弱化，政府一般更專注于PPP項(xiàng)目的發(fā)起和設(shè)計(jì)，專注于把PPP項(xiàng)目運(yùn)作起來，監(jiān)督責(zé)任往往置于其次。在實(shí)踐中，有些地方政府更是簡(jiǎn)單地以補(bǔ)貼的方式給予私人部門回報(bào)，將農(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任甩給私人部門，或者一買了之。加之農(nóng)村環(huán)境治理涉及政府多個(gè)部門，存在著治理責(zé)任的碎片化現(xiàn)象。所以，農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的可持續(xù)狀況并不理想且存在諸多實(shí)踐困境[29]。

4.2 以監(jiān)督責(zé)任強(qiáng)化為重點(diǎn)保障PPP模式實(shí)施。

環(huán)境治理PPP模式的最終目標(biāo)是要保證環(huán)境有效治理的實(shí)現(xiàn)。因而，政府在農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目的全周期運(yùn)行過程中都要擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任。在農(nóng)村環(huán)境治理的PPP模式中，地方政府既是項(xiàng)目履約方，又是監(jiān)督方，因而，一方面，政府既要保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，同時(shí)又要對(duì)私人部門的利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時(shí)保證私人部門參與方能夠得到合理收益。另一方面，政府要對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施特別使運(yùn)行過程和運(yùn)行質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，防止重建設(shè)、輕運(yùn)行的現(xiàn)象。為此，政府應(yīng)完善PPP模式的相關(guān)法律規(guī)范。目前PPP模式的相關(guān)規(guī)范性文件主要是國務(wù)院及各部門根據(jù)國務(wù)院政策要求制訂的各類管理辦法，這些管理辦法難以保證PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性。因而，對(duì)于PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、監(jiān)督、執(zhí)行等過程，都應(yīng)通過法律進(jìn)行明確規(guī)定，通過完善相關(guān)制度立法，保障PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定與可持續(xù)性。同時(shí)，應(yīng)突出政府監(jiān)督重點(diǎn)。PPP模式雖然能夠彌補(bǔ)政府環(huán)境治理的不足，但是也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，公共產(chǎn)品供給是政府的應(yīng)然責(zé)任，在PPP項(xiàng)目中，政府應(yīng)當(dāng)是主導(dǎo)，對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式中的服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)績(jī)效，政府應(yīng)重點(diǎn)嚴(yán)格監(jiān)督，這既是保證公共利益的實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，又是保障PPP模式順利實(shí)施的前提。

4.3 以發(fā)展能力提升積極支持社會(huì)組織參與

針對(duì)我國社會(huì)組織發(fā)展實(shí)際，政府應(yīng)通過提升社會(huì)組織發(fā)展能力來支持社會(huì)組織參與農(nóng)村環(huán)境治理。首先，放寬登記管理制度。尤其是環(huán)保類社會(huì)組織屬于純粹公益性社會(huì)組織，在我國雙重管理體制下，民政部門和環(huán)保部門應(yīng)重點(diǎn)從社會(huì)組織管理體制著手，可以實(shí)行直接登記制度，放寬登記管理制度，提升社會(huì)組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的合理性和合法性，促進(jìn)社會(huì)組織參與治理效率的提高。其次，強(qiáng)化社會(huì)組織的資金保障。在美國，聯(lián)邦和州政府是以設(shè)立項(xiàng)目基金和課題招標(biāo)等方式為非政府組織提供有針對(duì)性的資助，并通過信息共享、人員培訓(xùn)和咨詢指導(dǎo)等手段，積極、主動(dòng)地與民間組織合作，共同提供公共服務(wù)[40]。借鑒美國做法，地方政府可通過政府購買服務(wù)形式鼓勵(lì)和支持環(huán)保社會(huì)組織參與農(nóng)村環(huán)境治理，并將環(huán)保宣傳教育活動(dòng)委托環(huán)保社會(huì)組織來開展。同時(shí)完善政府購買服務(wù)的主體遴選機(jī)制、運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制等，推動(dòng)環(huán)保社會(huì)組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的規(guī)范化。再次，積極幫助社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。督促其建立健全以章程為核心的各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)內(nèi)部管理規(guī)范化，同時(shí)幫助環(huán)保社會(huì)組織加大專業(yè)人員招募和培養(yǎng)，不斷提升其專業(yè)服務(wù)水平。

4.4 以環(huán)境意識(shí)和制度信任水平提高等引導(dǎo)農(nóng)民參與

首先，應(yīng)提高農(nóng)民環(huán)境治理意識(shí)。引導(dǎo)農(nóng)民參與環(huán)境治理，離不開村民自治組織作用的發(fā)揮，在我國鄉(xiāng)村治理制度框架中，村民自治組織是最具合法性的鄉(xiāng)村組織，是自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系的重要方面。政府應(yīng)以村民自治組織為載體加強(qiáng)宣傳教育，運(yùn)用行之有效的方法和農(nóng)民喜聞樂見的方式，提高農(nóng)民對(duì)環(huán)境治理的認(rèn)同程度。同時(shí)，可以通過環(huán)境治理議題的設(shè)置和公共空間的建設(shè)，形成農(nóng)民主動(dòng)參與環(huán)境治理的良好社會(huì)氛圍。在這個(gè)過程中，應(yīng)重視發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)資本的作用，農(nóng)村社會(huì)資本中的非正式規(guī)范、人際關(guān)系以及道德聲譽(yù)對(duì)于農(nóng)民行為具有重要影響，因而，應(yīng)重視鄉(xiāng)村社會(huì)資本的建設(shè)，充分利用農(nóng)村熟人社會(huì)的特征，提高農(nóng)民環(huán)境治理的參與程度。其次，應(yīng)提高農(nóng)民的制度信任水平。良好的制度信任水平有助于充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的環(huán)境治理決策參與意愿，而構(gòu)建科學(xué)高效的環(huán)境污染監(jiān)管體系則是提升農(nóng)民制度信任水平的基礎(chǔ)與保障。因此，應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)合理的環(huán)境污染監(jiān)管政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，加強(qiáng)環(huán)境污染監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，打造規(guī)范、公正的環(huán)境污染監(jiān)管制度環(huán)境[34]。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格并強(qiáng)化制度實(shí)施。再次，鼓勵(lì)農(nóng)村社區(qū)建立農(nóng)民參與的激勵(lì)機(jī)制。如上海農(nóng)村社區(qū)在創(chuàng)建“美麗鄉(xiāng)村”過程中強(qiáng)化利益引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，借助利益激勵(lì)激發(fā)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的廣度與深度。其《美麗鄉(xiāng)村·美麗十條》規(guī)定，對(duì)“和美宅基”已經(jīng)創(chuàng)建成功的農(nóng)戶（按宅基證），發(fā)放4 000元/年的“和美宅基”獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)于被評(píng)選為“和美庭院”的農(nóng)戶，給予200元/年的獎(jiǎng)勵(lì)[35]。只有建立農(nóng)民參與的激勵(lì)機(jī)制，才能使農(nóng)民不僅有參與的意識(shí)和參與意愿，而且有參與的動(dòng)力。

5 結(jié)語

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要完善社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。單靠政府單一主體，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的重任，因而，應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人等多元主體作用，這是完善農(nóng)村環(huán)境治理體系的內(nèi)在要求。但是其他任何主體作用的發(fā)揮，都不應(yīng)成為政府推卸自身責(zé)任的理由，政府的公共性、農(nóng)村環(huán)境治理的公共產(chǎn)品屬性以及政府在社會(huì)治理中的地位決定了政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村環(huán)境治理中承擔(dān)最主要責(zé)任。在承擔(dān)最主要主體責(zé)任的同時(shí)，政府不僅要充分發(fā)揮其他主體作用，而且要協(xié)調(diào)其他主體行動(dòng)，以使各主體既專注自身責(zé)任，又相互合作，持續(xù)推進(jìn)宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的持續(xù)改善，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的善治。

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（責(zé)任編輯：王愛萍）