基于比較視角的廈門市公共數(shù)據(jù)開放對策研究

章燕寶

研究背景和研究目的

隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G、人工智能等新一代信息技術的發(fā)展，數(shù)據(jù)不僅成為社會經(jīng)濟發(fā)展的新型生產(chǎn)要素，更是國家基礎性、戰(zhàn)略性資源。 各級政府部門及履行公共管理和服務職能的企事業(yè)單位在依法履職過程中采集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源，無論在數(shù)據(jù)規(guī)模、質量及種類上都占有核心優(yōu)勢。 加快政府公共數(shù)據(jù)資源開放，鼓勵社會機構和個人開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)成為各國的共同選擇。2009 年美國率先提出“開放政府”計劃并搭建全球首個政府數(shù)據(jù)公開平臺Data.gov,此后，英國、法國、德國、加拿大等國家也紛紛制定和實施本國的政府數(shù)據(jù)開放計劃。 2013 年G8 峰會上領導人共同簽署的《開放數(shù)據(jù)憲章》，標志著開放政府數(shù)據(jù)成為全球共識。

相比之下，我國數(shù)據(jù)開放起步的時間較晚，2015 年國務院在《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中提出穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放，正式拉開公共數(shù)據(jù)開放的序幕。2020 年4 月，國家發(fā)布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出加快培育數(shù)據(jù)要素市場，推進政府數(shù)據(jù)開放共享。 與國外由國家統(tǒng)一頂層設計、 自上而下推動不同，我國公共數(shù)據(jù)開放是地方先行。 2018 年，中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)改委、工信部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點工作方案》，確定在北京、上海、浙江、福建及貴州五地開展公共信息資源開放試點，此后數(shù)據(jù)開放在我國各省市如雨后春筍般迅速鋪開。 截至2020 年4 月，我國已有130 個省級、副省級、地級政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺。 全國開放數(shù)據(jù)集總量從2017 年的8398 個迅速增長到2019 年的71092 個，增幅近8.5 倍[1]。

為推動廈門公共數(shù)據(jù)開放，2019 年， 廈門大數(shù)據(jù)安全開放平臺正式上線， 成為構建大數(shù)據(jù)開放應用生態(tài)的重要載體。 本文首先梳理廈門公共數(shù)據(jù)開放取得的成效和開放特點， 然后采用比較分析方法，對標國內先進省市，找出廈門公共數(shù)據(jù)開放存在的不足， 并對推進公共數(shù)據(jù)持續(xù)開放提出若干建議措施。

廈門市公共數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀

1. 總體概況

數(shù)據(jù)開放的基礎是數(shù)據(jù)共享。 2003 年，廈門市在全國率先開展政務信息資源跨部門共享協(xié)同，經(jīng)過17 年持續(xù)推進，廈門成為全國首個政務數(shù)據(jù)互聯(lián)互通共享無障礙城市。 實現(xiàn)了市直及6個行政區(qū)所有單位的全覆蓋，建立了市民、法人、空間、證照、信用、健康、交通、旅游及公共安全等相關數(shù)據(jù)資源庫，實現(xiàn)人口、工商、社保、醫(yī)保、就業(yè)、民政、交通及空間規(guī)劃等主要業(yè)務數(shù)據(jù)的實時動態(tài)共享。目前信息資源目錄已超過11000 個，為數(shù)據(jù)開放奠定了堅實基礎。 2017 年3 月，廈門市出臺《廈門市促進大數(shù)據(jù)發(fā)展工作實施方案》，提出構建政產(chǎn)學研用多方聯(lián)動、 協(xié)調發(fā)展的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。 2019 年5 月，廈門市大數(shù)據(jù)安全開放平臺正式上線。 截至2020 年6 月，該平臺共開放數(shù)據(jù)集709 個，服務接口302 個，應用12 個，算法8 個，總訪問量473190 人次，用戶總數(shù)2831人。

2. 開放特點

（1）重視安全可控

廈門市大數(shù)據(jù)安全開放平臺率先在全國引入“數(shù)據(jù)安全屋”技術，實現(xiàn)數(shù)據(jù)所有權與使用權分離，做到開放數(shù)據(jù)“可用不可見”，解決了政府數(shù)據(jù)開放“最后一公里”問題。 平臺還搭建了基于區(qū)塊鏈技術的統(tǒng)一第三方授權平臺， 并與廈門大學法學院合作共同擬定數(shù)據(jù)使用與保密承諾書、 數(shù)據(jù)授權等協(xié)議，確保數(shù)據(jù)開放過程合規(guī)合法。

（2）突出需求導向

廈門以應用為驅動，優(yōu)先開放與市場主體、民眾利益相關的數(shù)據(jù)， 成功對接了以信用數(shù)據(jù)為主體的銀聯(lián)普惠金融、 信易貸和以選址模型為主的商業(yè)選址等典型場景。以普惠金融平臺為例，通過將脫敏后的個人及企業(yè)數(shù)據(jù)、 金融機構業(yè)務數(shù)據(jù)和金融風險評估算法模型放入“數(shù)據(jù)安全屋”，運算輸出信貸風險評估報告， 不僅為金融機構審批決策提供依據(jù)，極大提高銀企信貸撮合成功率，還極大減少貸款人多頭開具證明。

（3）打造數(shù)據(jù)生態(tài)圈

廈門以開放平臺為載體、以數(shù)據(jù)為牽引，通過網(wǎng)站引流、公眾號海報裂變等多種形式，吸引數(shù)據(jù)服務、模型算法開發(fā)、大數(shù)據(jù)應用開發(fā)企業(yè)和機構入駐平臺，構建“開放+安全+生態(tài)+服務”的數(shù)據(jù)開放生態(tài)。 截至2020 年6 月， 已有來自北京、深圳、上海、杭州及廈門本地的高校、企業(yè)事業(yè)單位、科研機構等75 家單位加入生態(tài)圈。

（4）利用比賽促開放

2019 年廈門成功舉辦“中國人工智能·多媒體信息識別技術競賽”， 賽后開放了9 類20 條訓練數(shù)據(jù)， 在技術層面和數(shù)據(jù)層面均有力地促進廈門數(shù)據(jù)開放工作的進展。 2020 年舉辦“智繪交通，數(shù)創(chuàng)未來”為主題的專題競賽，以“揭榜掛帥”機制為牽引，通過開放定向交通數(shù)據(jù)，征集解決方案和算法模型，用數(shù)據(jù)提升政府社會治理能力。

廈門市公共數(shù)據(jù)開放存在的不足

雖然廈門具有數(shù)據(jù)基礎好、起點高的優(yōu)勢，但由于啟動時間晚，在已搭建數(shù)據(jù)開放平臺的86 個地級（含副省級）市中，廈門排名第48[1]，仍有較大的發(fā)展和進步空間。

1. 對比指標和對標省市

關于地方政府公共數(shù)據(jù)開放績效的評價，學者們已經(jīng)開展了較為豐富的研究[2-4]。 其中，以復旦大學數(shù)字與移動治理實驗室聯(lián)合國家信息中心數(shù)字中國研究室構建的準備度、平臺層、數(shù)據(jù)層、利用層4 個維度16 級評估指標體系最為完整，基本涵蓋了現(xiàn)有研究的主要指標。同時，該機構還定期對各城市開放情況進行量化評價， 這為本文構建分析指標和尋找對標省市提供了參考。 鑒于本研究的目的是發(fā)現(xiàn)廈門公共數(shù)據(jù)開放存在的不足，并不涉及對不同城市進行比較排序，因此本文剔除了有效成果數(shù)量等利用層指標，從準備度、平臺層和數(shù)據(jù)層3 個維度構建對比指標， 并將對應層次排名前二的省級城市和地市級（含副省級）城市作為比較對象。

表1 對比指標和對標省市

2. 存在不足

（1）準備度4

從表2 可發(fā)現(xiàn)，廈門與上海、浙江、福州、貴陽相比在準備度上差距較大。 首先，在組織保障上，廈門同上海較為相似，均由經(jīng)（工）信部門負責，但在職責方案中，廈門僅提出推動政務資源共享和業(yè)務協(xié)同，并未就數(shù)據(jù)開放相關工作提出方向。 其次，在政策法規(guī)、標準規(guī)范、工作計劃/實施方案等方面，對標的省市幾乎都有較為完善的系統(tǒng)規(guī)劃。 其中，《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》是我國第一部針對公共數(shù)據(jù)開放的地方政府規(guī)章， 而福州不僅出臺了數(shù)據(jù)開放管理暫行辦法、政務數(shù)據(jù)資源共享開放考核辦法，還細化了工作方案，每年發(fā)布政務數(shù)據(jù)開放計劃。 相較之下，廈門的頂層設計和制度保障較為薄弱，仍有很大的進步空間。

表2 準備度比較

表3 平臺層比較

（2）平臺層

從表3 可見，上海、浙江、深圳、貴陽、廈門在平臺建設中既有相似之處又各具特點。 以數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)為例，上海、浙江、深圳、貴陽均在平臺首頁提供按領域、主題、部門或場景等分類的數(shù)據(jù)導航，且上海還在首頁顯示最近更新的數(shù)據(jù)集、API 和APP， 而廈門大數(shù)據(jù)安全開放平臺除了提供按主題分類的數(shù)據(jù)導航， 首頁更多展示的是開放平臺技術架構和數(shù)據(jù)開放生態(tài)模型， 雖能突出安全開放、生態(tài)合作理念，但對用戶而言還需通過一級菜單才能發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)，且未提供開放資源目錄，不利于直接索引數(shù)據(jù)。此外，對標省市還在關聯(lián)數(shù)據(jù)自動檢索、利用成果提交展示、建議反饋公示等方面提供了許多特色做法。

（3）數(shù)據(jù)層

截至2020 年8 月， 廈門開放數(shù)據(jù)總量共11.56 萬條，同深圳3.32 億條、貴陽144.64 萬條相比，差距很大。就數(shù)據(jù)質量、開放范圍而言，廈門已開放數(shù)據(jù)未能入選優(yōu)質數(shù)據(jù)集[5]，在14 個常見數(shù)據(jù)集、5 個關鍵數(shù)據(jù)集中廈門僅有7 個和2 個，而浙江、山東已開放了全部常用數(shù)據(jù)集，深圳和貴陽則開放了所有關鍵數(shù)據(jù)集。 此外， 在廈門開放的805 項數(shù)據(jù)目錄中，數(shù)據(jù)量≤3 的有556 項，低價值數(shù)據(jù)占比69.1%。 在數(shù)據(jù)規(guī)范方面，浙江、山東、深圳、 貴陽不僅提供CSV、XML、JSON 等可機讀數(shù)據(jù)格式，還提供RDF 下載格式，對單個數(shù)據(jù)集還提供了詳細的元數(shù)據(jù)和API 調用說明， 有助于數(shù)據(jù)利用者發(fā)現(xiàn)和鏈接相關數(shù)據(jù)資源， 實時調用海量數(shù)據(jù)。

對策建議

1. 強化頂層規(guī)劃設計

（1）組織保障

公共數(shù)據(jù)開放涉及眾多政府部門， 利益、安全、隱私等多種因素交雜，不愿、不敢、不會開放問題多，協(xié)調難度大。建議成立市公共數(shù)據(jù)開放領導小組，建立跨部門統(tǒng)籌協(xié)調機制，定期發(fā)布數(shù)據(jù)開放計劃， 將部門開放數(shù)據(jù)的評議結果與部門績效考核相結合，不斷提高數(shù)據(jù)治理意識。

（2）法規(guī)政策

廈門亟需加快數(shù)據(jù)開放相關立法工作， 對開放流程、平臺建設、安全保護、考核監(jiān)督等方面做出明確規(guī)定和要求， 為促進和規(guī)范廈門數(shù)據(jù)開放和利用提供法制保障。

（3）制度設計

組建由大數(shù)據(jù)和各行業(yè)領域專家組成的公共數(shù)據(jù)開放專家委員會，發(fā)揮專業(yè)力量優(yōu)勢，圍繞數(shù)據(jù)開放原則、體制規(guī)范、數(shù)據(jù)分級標準、數(shù)據(jù)使用責任與權益等關鍵要素，盡快出臺實施細則，制定相關地方標準和技術規(guī)范。

（4）資金保障

公共數(shù)據(jù)開放已經(jīng)成為數(shù)據(jù)時代信息化發(fā)展的重要項目。在未來新型智慧城市建設中，建議主管部門將信息化工作重心從開發(fā)應用轉向數(shù)據(jù)治理，將原用于此類應用的預算向數(shù)據(jù)開放傾斜，加大對公共數(shù)據(jù)開放的支持力度。

2. 優(yōu)化開放平臺建設

（1）數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)

建議在平臺首頁發(fā)布最新更新的數(shù)據(jù)集、API和APP。加快梳理廈門數(shù)據(jù)開放資源目錄，將普通開放、授權開放、不能開放的政府數(shù)據(jù)目錄向社會公布。 充分應用人工智能技術增設關聯(lián)數(shù)據(jù)推薦功能，實現(xiàn)數(shù)據(jù)預覽及可視化分析等。

（2）利用成果

發(fā)揮好大數(shù)據(jù)安全開放創(chuàng)新應用大賽作用，引導各類主體基于開放數(shù)據(jù)開展科技研究、 產(chǎn)品開發(fā)、數(shù)據(jù)加工等活動，不斷豐富成果類型、數(shù)量和主題覆蓋面。推動比賽成果應用轉化，成立項目推廣小組，協(xié)助參賽團隊與相關需求政府部門、企業(yè)、投資機構對接，促成項目落地。 加大利用成果宣傳展示，支持各類用戶在平臺提交成果，對市場價值顯著的利用成果進行示范展示。

（3）用戶體驗

建議平臺增設互動交流專區(qū)，拓展需求調查、問卷調查、人工或智能客服等功能，對用戶反饋的數(shù)據(jù)錯誤、權益申訴及各類意見建議，設定響應期限，并及時在平臺公示核實結果和咨詢答復。針對操作指南、數(shù)據(jù)申請、生態(tài)合作、聯(lián)系我們等高頻需求，在平臺首頁增設導航欄直連入口，提升用戶的獲得感、體驗感。

圖片來自網(wǎng)絡

3. 提升數(shù)據(jù)開放質量

（1）數(shù)據(jù)總量

數(shù)據(jù)開放主管部門要加大對重點行業(yè)、 領域數(shù)據(jù)開放工作的指導， 每年依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，確定年度公共數(shù)據(jù)開放重點，各開放主體制定相應開放清單，明確開放數(shù)據(jù)類型、更新頻率等內容，不斷提升數(shù)據(jù)集的數(shù)量、容量、主題覆蓋面和部門覆蓋面。

（2）數(shù)據(jù)質量

加快推進醫(yī)療、交通、社保、就業(yè)、教育、氣象及環(huán)境等民生保障服務相關領域的公共數(shù)據(jù)資源開放。 瞄準當前常用數(shù)據(jù)集和關鍵數(shù)據(jù)集的缺失部分，補齊公共車輛位置、道路運輸、交通執(zhí)法、建筑企業(yè)資質等類別數(shù)據(jù)資源。

（3）數(shù)據(jù)規(guī)范

廈門利用“安全屋”技術打造了“可用不可取”的數(shù)據(jù)開放模式， 但該模式主要服務于研究類數(shù)據(jù)需求，而目前市場廣泛需要的是服務類數(shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)需要API 接口提供海量實時數(shù)據(jù)， 建議在加強對API 接口監(jiān)督的前提下， 降低申請和調用API 接口的難度，為開放數(shù)據(jù)提供豐富的元數(shù)據(jù)信息和詳細的使用指南。

注

1 優(yōu)質數(shù)據(jù)集是指數(shù)據(jù)容量大、社會需求高的數(shù)據(jù)集。 《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》（2020 上半年）對國內各地開放平臺所有可下載數(shù)據(jù)集， 按數(shù)據(jù)容量、下載量進行排序，最終選出排名前1%的數(shù)據(jù)集作為優(yōu)質數(shù)據(jù)集，共467 個。

2 常見數(shù)據(jù)集來源于《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》（2020 上半年），包括企業(yè)登記注冊、行政許可處罰、食品生產(chǎn)經(jīng)營抽檢等14 類數(shù)據(jù)。

3 關鍵數(shù)據(jù)集來源于《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》（2020 上半年），包括企業(yè)注冊登記、公交車輛位置、道路運輸從業(yè)資格、氣象預報預警、疫情防控5 類數(shù)據(jù)。

4 對比指標內容、 數(shù)據(jù)的查詢時間為2020 年8 月下旬至9 月上旬，下同。