工業(yè)企業(yè)創(chuàng)新扶持政策評(píng)估
——以重慶市為例*

陳新力,熊維勤

(重慶工商大學(xué) a.長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)研究中心;b.經(jīng)濟(jì)學(xué)院,重慶 400067)

一、引言

直轄以來(lái)，重慶市工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，其中，除要素投入的持續(xù)增長(zhǎng)外，工業(yè)扶持政策在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)開放和要素集聚以及提高資源配置效率方面起到了不可替代的作用。然而理論與經(jīng)驗(yàn)均表明，由于邊際報(bào)酬遞減規(guī)律的作用，要素驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)是有極限的，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、持續(xù)、穩(wěn)定的增長(zhǎng)歸根到底取決于技術(shù)進(jìn)步。重慶市政府高度重視企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，出臺(tái)了一系列促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的扶持政策，這些扶持政策是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用？在要素驅(qū)動(dòng)的發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型之際，未來(lái)重慶市促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的扶持政策應(yīng)聚焦于哪些方面？重慶市作為西部唯一的直轄市，其工業(yè)企業(yè)創(chuàng)新的發(fā)展不僅對(duì)西部地區(qū)有示范效果，還能聯(lián)合西部其他城市形成創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟，有助于國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的早日實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)重慶市進(jìn)行工業(yè)企業(yè)創(chuàng)新扶持政策評(píng)估研究無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

二、文獻(xiàn)綜述

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)創(chuàng)新扶持政策的研究主要涉及稅收優(yōu)惠政策、政府采購(gòu)政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策、人才扶持政策等作用機(jī)理和效果。張信東等[1]通過(guò)對(duì)中國(guó)企業(yè)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn),企業(yè)投入與現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策具有顯著的正相關(guān)關(guān)系,說(shuō)明稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)了企業(yè)研發(fā)投入。湯穎梅[2]等認(rèn)為稅收激勵(lì)形式主要分為兩種，一種是企業(yè)研發(fā)所得稅抵減，另一種是企業(yè)研發(fā)費(fèi)用的稅前扣除，二者都能通過(guò)降低研發(fā)成本來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)投入。劉新民[3]認(rèn)為政府應(yīng)積極購(gòu)買創(chuàng)新企業(yè)的產(chǎn)品，并對(duì)購(gòu)買和使用政府采購(gòu)的重點(diǎn)產(chǎn)品和服務(wù)的單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，這樣能促進(jìn)自主創(chuàng)新，支持本國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。王曉雪[4]認(rèn)為自主創(chuàng)新能力的提高,關(guān)鍵在于積極支持人才、財(cái)稅政策,從激勵(lì)、培養(yǎng)、吸引自主創(chuàng)新人才等三個(gè)方面構(gòu)建中國(guó)特色的自主創(chuàng)新人才財(cái)稅政策體系和制度框架。我們需要營(yíng)造人盡其才、人才輩出的機(jī)制，只有創(chuàng)新人才引進(jìn)得多了，國(guó)家的創(chuàng)新發(fā)展能力才能得到質(zhì)的飛躍。姚東旻[5]等研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼具有明顯“帶動(dòng)”微觀企業(yè)研發(fā)投入的指引作用,同時(shí),財(cái)政補(bǔ)貼政策對(duì)東部和西部企業(yè)、私人企業(yè)、非高新企業(yè)的研發(fā)投入具有比較高的促進(jìn)效果。財(cái)政補(bǔ)貼能降低企業(yè)研發(fā)投入的成本，激勵(lì)其增大投資數(shù)量。同時(shí)，也應(yīng)提高企業(yè)在自主創(chuàng)新中的主體作用，充分發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)性。這些創(chuàng)新扶持政策從不同方面促進(jìn)了企業(yè)的創(chuàng)新投入，也能間接提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效益和質(zhì)量。

三、重慶市工業(yè)企業(yè)創(chuàng)新扶持政策及其執(zhí)行情況

(一)稅收優(yōu)惠政策及其執(zhí)行情況

稅收優(yōu)惠是國(guó)家對(duì)特定企業(yè)進(jìn)行減稅或者免稅的優(yōu)惠措施,可以通過(guò)制定稅法或者頒布行政法規(guī)等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。[6]稅收激勵(lì)一般采取法律法規(guī)的形式, 執(zhí)行成本低, 作用效果廣, 還可減少“尋租”行為的發(fā)生。[7]在眾多稅收優(yōu)惠政策中，對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新影響最大的是針對(duì)研發(fā)投入的加計(jì)扣除政策，以及針對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策，因此本文對(duì)重慶市直轄以來(lái)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行力度的分析也將集中在以上兩種稅收優(yōu)惠政策上。

1.企業(yè)研發(fā)所得稅前加計(jì)扣除政策及其執(zhí)行情況

企業(yè)研發(fā)投入所得稅前加計(jì)扣除政策的執(zhí)行力度可用加計(jì)扣除額/企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出表示(%)。圖1給出了2000—2015年重慶市與全國(guó)及東中西部地區(qū)相關(guān)指標(biāo)的對(duì)比情況。(1)1997—1999年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無(wú)法獲取，因此本圖僅反映2000—2015年的情況。(2)2000—2010年統(tǒng)計(jì)口徑為大中型企業(yè)，2011—2015年統(tǒng)計(jì)口徑為規(guī)模以上企業(yè)，后文不再特別說(shuō)明。(3)本部分?jǐn)?shù)據(jù)主要來(lái)源于歷年《工業(yè)企業(yè)科技活動(dòng)統(tǒng)計(jì)資料》《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》及各省市自治區(qū)歷年統(tǒng)計(jì)年鑒，后文不再特別說(shuō)明。由圖1可以看出，若以大中型工業(yè)企業(yè)計(jì)，則2000—2010年重慶市加計(jì)扣除政策的執(zhí)行力度(11年間的加權(quán)平均值5.41%)高于全國(guó)平均水平(4.59%)，但低于西部地區(qū)平均水平(5.98%)；若以規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)計(jì)，則重慶市加計(jì)扣除政策的執(zhí)行情況顯著低于全國(guó)和東中西部平均水平，2011—2015年該指標(biāo)的平均值為3.07%，全國(guó)平均水平為4.2%，中部地區(qū)最高，達(dá)到5.11%，西部地區(qū)平均值為4.10%。

圖1 重慶市企業(yè)研發(fā)投入所得稅前加計(jì)扣除政策執(zhí)行情況

2.高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策

高新技術(shù)企業(yè)所得稅減免是針對(duì)工業(yè)企業(yè)的另一項(xiàng)重要稅收優(yōu)惠政策，該政策的執(zhí)行情況可以用稅收優(yōu)惠額/企業(yè)總利潤(rùn)表示(%)。由于高新技術(shù)企業(yè)減免稅指標(biāo)從2009年才開始公布，故本文分析的時(shí)間區(qū)間為2009—2015年。圖2給出了重慶市與全國(guó)及東中西部地區(qū)該指標(biāo)的對(duì)比情況。由圖2可以看出，重慶市2009—2015年高新技術(shù)企業(yè)所得稅減免政策的執(zhí)行力度較差，不但遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，甚至低于西部地區(qū)平均水平。

圖2 重慶市高新技術(shù)企業(yè)所得稅減免政策執(zhí)行情況

(二)財(cái)政補(bǔ)貼政策及其執(zhí)行情況

財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)創(chuàng)新投入具有顯著促進(jìn)作用, 企業(yè)創(chuàng)新投入反過(guò)來(lái)也能顯著提高企業(yè)所獲得的補(bǔ)貼, 存在一種“雙向促進(jìn)”效應(yīng)。[5]直接財(cái)政補(bǔ)貼主要以專項(xiàng)科技計(jì)劃的方式進(jìn)行。對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新支出的財(cái)政補(bǔ)貼力度可用政府資金在企業(yè)科技籌資額(1997—2008年)或企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出(2009—2015)中的占比表示。圖3對(duì)比分析了重慶市與全國(guó)及東中西部的相關(guān)情況，由圖3可以看出，若以大中型工業(yè)企業(yè)計(jì)，重慶市財(cái)政科技補(bǔ)貼力度高于全國(guó)平均水平，但低于西部地區(qū)平均水平。若以規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)計(jì)，則重慶市相應(yīng)指標(biāo)值低于全國(guó)平均水平。

圖3 重慶市財(cái)政科技補(bǔ)貼政策執(zhí)行情況

(三)政府采購(gòu)政策及其執(zhí)行情況

政府采購(gòu)能夠增加社會(huì)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的需求，也能夠降低對(duì)不確定需求進(jìn)行創(chuàng)新投資和市場(chǎng)規(guī)模小或市場(chǎng)潛力不明的風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)企業(yè)的創(chuàng)新行為[8]。本文以政府采購(gòu)強(qiáng)度指標(biāo)即政府采購(gòu)占當(dāng)年GDP的比重來(lái)表示政府采購(gòu)政策的執(zhí)行情況。圖4對(duì)比分析了重慶市2000—2013年政府采購(gòu)強(qiáng)度的變化情況(4)因從2015年起，《中國(guó)政府采購(gòu)年鑒》不再出版，因此2013年后的政府采購(gòu)數(shù)據(jù)無(wú)法獲取。，由圖4可以看出，2000—2010年，重慶市政府采購(gòu)強(qiáng)度一直在較低水平徘徊，部分年份顯著低于西部地區(qū)平均水平。但從2011年開始，重慶市政府采購(gòu)強(qiáng)度快速上升，至2013年政府采購(gòu)金額占GDP的比重達(dá)到5.21%，較全國(guó)平均水平2.60%高一倍。

圖4 重慶市政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況

(四)人才支持政策及其執(zhí)行情況

人才是引導(dǎo)社會(huì)科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)新的重要力量,也是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要力量,在科技創(chuàng)新、應(yīng)用創(chuàng)新和理論創(chuàng)新等方面對(duì)社會(huì)發(fā)展都具有主導(dǎo)作用[9]。對(duì)工業(yè)企業(yè)而言，技術(shù)創(chuàng)新人才主要集中于企業(yè)辦科研機(jī)構(gòu)之中，因此我們可以用科研機(jī)構(gòu)中碩士及以上人員的占比來(lái)說(shuō)明人才支持政策的實(shí)施效果。圖5對(duì)比分析了2000—2015年重慶市相應(yīng)指標(biāo)的變動(dòng)趨勢(shì)。由圖5可以看出，無(wú)論是以大中型工業(yè)企業(yè)還是以規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)口徑統(tǒng)計(jì)，重慶市工業(yè)企業(yè)高層次人才支持政策的落實(shí)情況不容樂(lè)觀。盡管企業(yè)辦科研機(jī)構(gòu)中高層次人才的占比自2003年以來(lái)顯著提升，但一直顯著低于全國(guó)及東部和中部地區(qū)平均水平，甚至一直低于西部地區(qū)平均水平。

圖5 重慶市工業(yè)企業(yè)創(chuàng)新人才支持政策執(zhí)行情況

四、重慶市工業(yè)企業(yè)創(chuàng)新扶持政策的實(shí)施效果

(一)重慶市工業(yè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)出比較

企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)出的衡量指標(biāo)通常包括新產(chǎn)品產(chǎn)值、出口交貨值和發(fā)明專利申請(qǐng)量。由于各地經(jīng)濟(jì)規(guī)模和創(chuàng)新投入規(guī)模不一，絕對(duì)分析缺乏意義，增長(zhǎng)分析更能說(shuō)明問(wèn)題。

圖6對(duì)比分析了2000—2015年新產(chǎn)品產(chǎn)值的增長(zhǎng)變動(dòng)情況(為剔除價(jià)格因素的影響，新產(chǎn)品產(chǎn)值均按各地歷年工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)折算為2015年可比價(jià)值)。從圖6可以看出，盡管存在很強(qiáng)的波動(dòng)性，重慶市大中型工業(yè)企業(yè)在2001—2010年新產(chǎn)品產(chǎn)值的年均增長(zhǎng)率為29.5%，高于全國(guó)(23.5%)及東(23.1%)、中(25.9%)、西部(22.8%)的平均增長(zhǎng)水平。規(guī)模以上企業(yè)盡管在2012年出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，但2011—2015年的年均增長(zhǎng)速度為12.5%，高于西部地區(qū)平均水平(10.8%)，但低于全國(guó)(13.5%)和東部(12.8%)、中部(17.6%)平均水平。

圖6 2001—2015年企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值增長(zhǎng)率變動(dòng)情況

圖7給出了2001—2015年新產(chǎn)品出口增長(zhǎng)率的變動(dòng)情況。從圖7可以看出，就重慶市而言，2001—2010年大中型企業(yè)的新產(chǎn)品出口增長(zhǎng)趨勢(shì)與全國(guó)和東中西部相似，都經(jīng)歷了一個(gè)先增后降的階段，重慶市的年均增長(zhǎng)率為22.1%，低于全國(guó)平均值(26.4%)，與西部地區(qū)平均年增長(zhǎng)水平大致相當(dāng)(22.5%)；2011—2015年重慶市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品出口高速增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)水平為30.8%，高于全國(guó)(12.2%)、東部(8.5%)及西部地區(qū)(22.4%)平均水平，但低于中部地區(qū)平均增長(zhǎng)水平(44.2%)。

圖7 2001—2015年企業(yè)新產(chǎn)品出口增長(zhǎng)率變動(dòng)情況

圖8給出了2001—2015年企業(yè)發(fā)明專利申請(qǐng)?jiān)鲩L(zhǎng)率變動(dòng)情況。從圖8可以看出，除2002年重慶市大中型企業(yè)發(fā)明專利申請(qǐng)有一個(gè)較大幅度下降外，其余年份的增長(zhǎng)率在波動(dòng)中基本保持平穩(wěn)。重慶市在經(jīng)歷了2013年的下降后逆勢(shì)顯著上升，至2015年，其發(fā)明專利申請(qǐng)的增長(zhǎng)率(82.8%)遠(yuǎn)高于全國(guó)(2.4%)、東部(-1.2%)、中部(11.1%)和西部地區(qū)(13.5%)的平均增長(zhǎng)水平。在創(chuàng)新資本和人力投入并未出現(xiàn)大幅上升的情況下，說(shuō)明2003—2015年重慶市工業(yè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的投入產(chǎn)出效率明顯提升。

圖8 2001—2015年企業(yè)發(fā)明專利申請(qǐng)?jiān)鲩L(zhǎng)率變動(dòng)情況

(二)工業(yè)企業(yè)科技創(chuàng)新扶持政策的效果評(píng)價(jià)

本文擬將重慶市嵌入全國(guó)30個(gè)省市自治區(qū)中進(jìn)行綜合分析，選擇新產(chǎn)品開發(fā)數(shù)量(NPP：項(xiàng))和發(fā)明專利申請(qǐng)量(PAT：件)作為過(guò)程變量，以新產(chǎn)品銷售額(NPS：億元)作為結(jié)果變量。

技術(shù)創(chuàng)新扶持政策主要選擇政府直接研發(fā)投入(GovSpon：億元，以企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出中來(lái)自政府的資金表示)、研發(fā)成本加計(jì)扣除額(Deduc：億元)、政府采購(gòu)額(GovPro：億元)、高新技術(shù)企業(yè)減免稅額(Tax：億元)和人才扶持政策(Master：人，以企業(yè)辦科研機(jī)構(gòu)中碩士以上人員數(shù)表示)。

除扶持政策外，影響企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新行為的因素眾多，為分析政策的實(shí)施效果，必須將這些影響因素作為控制變量。本文所選擇的控制變量如表1—6所示，所有價(jià)值變量均按相關(guān)價(jià)格指數(shù)折算為2015年定基值。

由于各省政府采購(gòu)數(shù)據(jù)自2013年后不再公布，而高新技術(shù)企業(yè)所得稅減免數(shù)據(jù)自2008年方可獲得，統(tǒng)計(jì)口徑自2011年起由大中型工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模以上工業(yè)企業(yè)，考慮到創(chuàng)新投入和產(chǎn)出具有滯后性(本文分析所采用的滯后期為1年)，因此將定量檢驗(yàn)分為兩個(gè)階段，即2001—2010年為第一階段，在該階段可檢驗(yàn)大中型工業(yè)企業(yè)除高新技術(shù)企業(yè)所得稅減免外的所有政策實(shí)施效果；2012—2015年為第二階段，可檢驗(yàn)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)除政府采購(gòu)以外的所有政策實(shí)施效果。

表1—3給出了第一階段創(chuàng)新扶持政策對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的影響。

對(duì)比分析表1—3可以看出，在2002—2010年，所考察的四種創(chuàng)新扶持政策對(duì)大中型企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程均存在顯著的正向影響，即創(chuàng)新扶持政策顯著提高了企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)數(shù)量和發(fā)明專利申請(qǐng)量。但政府對(duì)企業(yè)的直接R&D投入和研發(fā)成本加計(jì)扣除政策對(duì)創(chuàng)新最終成果變量，即新產(chǎn)品銷售額的影響并不顯著，且回歸參數(shù)符號(hào)與預(yù)期不一致。而政府采購(gòu)和人才政策在3個(gè)模型中均顯著，這兩項(xiàng)政策既能顯著提高企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)數(shù)量和發(fā)明專利申請(qǐng)量，也能顯著促進(jìn)新產(chǎn)品銷售額的增長(zhǎng)。

表1 創(chuàng)新扶持政策對(duì)企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)數(shù)量的影響(2002—2010)

表3 創(chuàng)新扶持政策對(duì)企業(yè)新產(chǎn)品銷售額的影響(2002—2010)

表4—6給出了第二階段，即2012—2015年創(chuàng)新扶持政策對(duì)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的影響。從表中可以看出，在該階段所考察的四種創(chuàng)新扶持政策中，研發(fā)成本加計(jì)扣除和人才扶持政策在3個(gè)模型中均顯著，高新技術(shù)企業(yè)所得稅減免政策對(duì)企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)數(shù)量和銷售額有顯著的正向影響，但對(duì)發(fā)明專利申請(qǐng)數(shù)量不顯著。政府對(duì)創(chuàng)新投入的直接補(bǔ)貼政策除顯著提升了企業(yè)專利申請(qǐng)量外，對(duì)新產(chǎn)品開發(fā)和新產(chǎn)品銷售均不存在顯著影響。

表4 創(chuàng)新扶持政策對(duì)企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)數(shù)量的影響(2012—2015)

表5 創(chuàng)新扶持政策對(duì)企業(yè)發(fā)明專利申請(qǐng)數(shù)量的影響(2012—2015)

表6 創(chuàng)新扶持政策對(duì)企業(yè)新產(chǎn)品銷售額的影響(2012—2015)

綜上所述，在所考察的五種創(chuàng)新扶持政策中，研發(fā)成本加計(jì)扣除、高新技術(shù)企業(yè)所得稅減免、政府采購(gòu)和創(chuàng)新人才支持政策對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新均起到了顯著的促進(jìn)作用，其中加計(jì)扣除和人才支持政策的作用更為穩(wěn)健，而政府采購(gòu)和高新技術(shù)企業(yè)所得稅減免對(duì)發(fā)明專利申請(qǐng)的作用不明顯。研發(fā)投入直接補(bǔ)貼政策對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的促進(jìn)作用微弱，除可能提高企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)數(shù)量和發(fā)明專利申請(qǐng)量外，對(duì)新產(chǎn)品銷售并未起到促進(jìn)作用。

五、政策建議

結(jié)合本文分析可以看出，未來(lái)重慶市在科技扶持政策的制定和執(zhí)行上應(yīng)更加側(cè)重以下四個(gè)方面：一是加大中小科技創(chuàng)新企業(yè)的稅收優(yōu)惠執(zhí)行力度，促使更多企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新；二是結(jié)合重慶市政府采購(gòu)強(qiáng)度快速上升的趨勢(shì)，在GPA的框架下進(jìn)一步提升政府采購(gòu)政策的創(chuàng)新導(dǎo)向性；三是加大科技創(chuàng)新人才的引進(jìn)和培育力度，大幅度提升對(duì)高層次科技創(chuàng)新人才的吸引力；四是進(jìn)一步減少政府對(duì)創(chuàng)新資源的直接配置比例，大力發(fā)展以創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等為主的市場(chǎng)化配置機(jī)制，充分發(fā)揮專業(yè)性中介組織在創(chuàng)新項(xiàng)目選擇和增值服務(wù)等方面的專業(yè)技能，提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的效率。