PPP項(xiàng)目政府介入權(quán)法律研究

作者簡(jiǎn)介：陳堯（1987-），男，漢族，陜西西安人，本科，研究方向：中國(guó)馬克思主義法學(xué)。

摘 要：政府介入權(quán)主要規(guī)定在一些國(guó)家的PPP立法和PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)合同文本中，旨在一定的情況下賦予政府介入和接管PPP項(xiàng)目的權(quán)利。對(duì)于政府介入權(quán)的行使，實(shí)踐中出現(xiàn)了各種問(wèn)題和糾紛，恣意介入、侵占式介入、暴力介入等時(shí)有發(fā)生。合理地構(gòu)建和規(guī)范政府介入權(quán)制度既可以保障政府介入權(quán)的有效行使，又可以防止權(quán)利的濫用。政府介入權(quán)是政府監(jiān)管權(quán)、項(xiàng)目中止權(quán)、強(qiáng)制接管權(quán)和項(xiàng)目終止權(quán)，此權(quán)利在性質(zhì)上應(yīng)是公權(quán)。應(yīng)嚴(yán)格設(shè)定政府介入權(quán)行使的實(shí)體和程序條件，否則極易造成公權(quán)的濫用，侵犯社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）的私權(quán)，動(dòng)搖社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的信心，最終損害PPP項(xiàng)目的信譽(yù)。政府介入權(quán)的行使會(huì)產(chǎn)生一定法律效果，對(duì)公私雙方、融資機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)利益方權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生一定影響。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;政府介入權(quán);經(jīng)濟(jì)效益;政府監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.15.054

1 PPP項(xiàng)目中政府介入的利與弊

隨著人民生活水平的日益提升，對(duì)于美好生活的追求不僅僅局限于物質(zhì)方面的滿足，更加傾向于實(shí)現(xiàn)多樣化的精神需求。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。PPP是Public—Private—Partnership的縮寫，PPP模式主要是指政府與社會(huì)資本基于合同式的合作關(guān)系，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行合理的分配與利用過(guò)程。在PPP模式下，政府與私人在達(dá)成相關(guān)協(xié)議的基礎(chǔ)上，為社會(huì)提供產(chǎn)品和服務(wù)，形成“利益共享、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、合作互贏”的合作關(guān)系，一方面企業(yè)的資本流轉(zhuǎn)在政府的合作下擴(kuò)大了市場(chǎng)，滿足私人企業(yè)資本的流轉(zhuǎn)需求，激活市場(chǎng)活力，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置;另一方面，由于雙方存在的合同式關(guān)系，政府在進(jìn)行市場(chǎng)資源分配時(shí)，可大量減少政府的財(cái)政支出，很大程度上解決政府在資源配置過(guò)程中的資金短缺問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)雙向互贏。然而政府與企業(yè)的合作的過(guò)程中仍然存在一些不可避免的問(wèn)題。首先，在目的上，個(gè)體或者企業(yè)合作的最終目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的最大利潤(rùn)，而政府致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置，以人的發(fā)展為中心，以實(shí)現(xiàn)公民的合法權(quán)益為目的，注重實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益。其次，我國(guó)目前對(duì)于PPP模式缺乏合理的認(rèn)識(shí)，眾多行業(yè)尚未涉足，對(duì)于PPP模式處于探索期，并且長(zhǎng)期處于理論模糊期。最后，就目前發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，PPP模式處于初始期，缺乏相關(guān)的規(guī)范機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于其發(fā)展模式及未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)沒(méi)有明確的指向，同時(shí)，缺乏相應(yīng)的法律保障體系以及政府企業(yè)內(nèi)部的利益問(wèn)題、誠(chéng)信問(wèn)題等，致使PPP模式不能實(shí)現(xiàn)普及化的發(fā)展。

2 PPP項(xiàng)目中政府介入權(quán)的法律內(nèi)涵及行使政府介入權(quán)的限制

2.1 PPP項(xiàng)目中政府介入權(quán)的法律內(nèi)涵

在某些特殊情況下，例如健康或安全問(wèn)題，又或是出于要履行法定義務(wù)，為了公共產(chǎn)品或服務(wù)的持續(xù)性，政府部門不得不介入到PPP模式中來(lái)獲得對(duì)項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)的控制權(quán)，此為政府介入權(quán)。政府機(jī)構(gòu)之所以需要擁有這項(xiàng)權(quán)利可能是由于項(xiàng)目之外的事由或者社會(huì)資本方違反了PPP項(xiàng)目合同中規(guī)定的義務(wù)。即使政府在緊急情況下介入PPP項(xiàng)目，行使介入權(quán)也不是完全自由的，政府的介入權(quán)必須受到PPP合同的約束和限制。不僅社會(huì)資本，金融機(jī)構(gòu)也高度重視政府行使介入權(quán)力的大小，若認(rèn)為政府權(quán)力過(guò)大，則將影響項(xiàng)目的可融資性。PPP合同約定下，當(dāng)且僅當(dāng)政府合理認(rèn)為屬于緊急情況有必要介入，并且其或其聘用的第三方機(jī)構(gòu)能更好地替代社會(huì)資本繼續(xù)履行合同，政府才能行使介入權(quán)。實(shí)施PPP模式旨在吸引社會(huì)資本方，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，社會(huì)資本方取得獨(dú)占經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)的地位，同時(shí)，相應(yīng)地，社會(huì)資本方對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)應(yīng)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。因此，在PPP合同屆滿之前，只有在一些情況下，比如社會(huì)資本方無(wú)法順利地運(yùn)行PPP項(xiàng)目時(shí)，政府才應(yīng)該采取必要的措施來(lái)進(jìn)行糾正。社會(huì)資本方在建設(shè)或者運(yùn)營(yíng)期間，若有施工進(jìn)度嚴(yán)重落后、工程質(zhì)量重大瑕疵、經(jīng)營(yíng)不善或者其他重大事故發(fā)生，政府主管部門可依照合同條約令其改善，如果屆滿社會(huì)資本方仍不改善，或者改善無(wú)效時(shí)，同時(shí)融資機(jī)構(gòu)未實(shí)施介入權(quán)時(shí)，政府主管機(jī)關(guān)可以依據(jù)PPP合同條約中止社會(huì)資本方的部分或者全部PPP項(xiàng)目的建設(shè)或者運(yùn)營(yíng)，該介入權(quán)的行使須以合同的明文規(guī)定為依據(jù)。

當(dāng)PPP項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)遭到危及時(shí)，政府部門需要采取有效的手段來(lái)應(yīng)對(duì)以此來(lái)保護(hù)PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行和資本個(gè)體的合法利益，但是如果不對(duì)政府介入權(quán)力進(jìn)行合理的規(guī)范與限制，就有出現(xiàn)權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。政府權(quán)力的行使在實(shí)踐運(yùn)用中總是出現(xiàn)“恣意介入接管”“侵占式介入接管”和“暴力介入接管”等問(wèn)題。如何正確合理地確定、構(gòu)建、行使政府的介入權(quán)，這對(duì)于政府介入權(quán)的有效實(shí)施和PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行有著重要的影響。否則，政府介入權(quán)的行使既不能保障社會(huì)公共利益，更是對(duì)私權(quán)的公然侵害，最終動(dòng)搖的是投資者對(duì)PPP項(xiàng)目的信心。

2.2 PPP項(xiàng)目中行使政府介入權(quán)的限制

考慮到政府介入行為可能給社會(huì)資本、PPP項(xiàng)目帶來(lái)系列不利影響，例如政府介入時(shí)變更了社會(huì)資本原有的技術(shù)方案，將嚴(yán)重影響項(xiàng)目后期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等，需要在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理分配政府介入引起的權(quán)利和責(zé)任變化。主要包括下列三種分配方式：第一，如果是由于社會(huì)資本違約導(dǎo)致的政府介入，PPP合同通常認(rèn)定政府介入引發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)，均由社會(huì)資本承擔(dān);第二，如果PPP合同認(rèn)定社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目失敗只需承擔(dān)部分責(zé)任，那么將視政府介入行為的程度和影響，由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);第三，如果是非社會(huì)資本原因引起的項(xiàng)目失敗，政府將對(duì)其介入行為負(fù)全責(zé)。

首先，政府行為在PPP模式中行為的法律規(guī)制。PPP項(xiàng)目對(duì)于資金需求量、參與主體、項(xiàng)目時(shí)間等有具體的要求，這就要求地方政府制定地方PPP政策時(shí)應(yīng)該謹(jǐn)慎按照現(xiàn)有的法律，正確協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系，形成以《與算法》《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)為框架，以國(guó)家部門出臺(tái)的各種法律文件為補(bǔ)充的具有特色的PPP政策法律法規(guī)體系。當(dāng)PPP政策制定時(shí)，除了考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)因素，要構(gòu)建相關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制，對(duì)政府行為進(jìn)行合理、規(guī)范的監(jiān)督，避免出現(xiàn)因政策性原因引發(fā)的惡性競(jìng)爭(zhēng)及壟斷行為，保證社會(huì)資本的有效配置。

其次，由于PPP模式具有民事和行政的雙重性質(zhì)的特殊性，在合同制定時(shí)，對(duì)于政府要進(jìn)行明確定位，充分發(fā)揮政府的公平分配、合理競(jìng)爭(zhēng)的作用，實(shí)現(xiàn)公眾利益的合理分配與監(jiān)管。PPP模式中的企業(yè)則對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，避免出現(xiàn)政府的不作為、亂作為現(xiàn)象，通過(guò)合同項(xiàng)目的準(zhǔn)則來(lái)約束政府的不當(dāng)行為。

再次，PPP模式項(xiàng)目監(jiān)管中的政府行為法律規(guī)制。PPP模式致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效合理分配，基于這一目標(biāo)定位，政府與企業(yè)在項(xiàng)目發(fā)起時(shí)就要對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行合理合法的管理與監(jiān)管。從項(xiàng)目發(fā)起到項(xiàng)目結(jié)束，大致可以分為項(xiàng)目準(zhǔn)入監(jiān)管、項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)管和項(xiàng)目退出監(jiān)管。其中監(jiān)管作用不僅在企業(yè)層次，政府應(yīng)對(duì)整個(gè)監(jiān)管工作起主導(dǎo)作用，同時(shí)借助社會(huì)的力量。而對(duì)于政府行為的監(jiān)督則從立法監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督四個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)項(xiàng)目開始前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度來(lái)防止PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)的行政壟斷行為。

最后，PPP爭(zhēng)議解決中政府行為的法律規(guī)制。社會(huì)資本方的個(gè)體與政府由于出發(fā)點(diǎn)以及利益的取向不同，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目常出現(xiàn)私人部門與政府之間產(chǎn)生爭(zhēng)議，當(dāng)爭(zhēng)議情況發(fā)生時(shí)，政府是爭(zhēng)議方，也是調(diào)整方，在爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)政府同時(shí)作為爭(zhēng)議方與調(diào)解方，如何合理解決爭(zhēng)議，保障資本個(gè)體的利益以及合法制約政府的行為是整個(gè)PPP項(xiàng)目能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。針對(duì)PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)的爭(zhēng)議進(jìn)行解決以及目前存在問(wèn)題的分析和研究發(fā)現(xiàn)，主要是由于PPP合同所包含方面的不完整不全面以及政府的信用失信問(wèn)題導(dǎo)致雙方出現(xiàn)爭(zhēng)議。對(duì)PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)的爭(zhēng)議以及解決方法進(jìn)行思考與改進(jìn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議中政府行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，不僅要強(qiáng)化訴訟，更要發(fā)揮和解機(jī)制。爭(zhēng)議解決時(shí)將其中政府行為的舉證責(zé)任和其他舉證責(zé)任明確，確保爭(zhēng)議解決制度的一致，同時(shí)解決爭(zhēng)議時(shí)可以采取適當(dāng)?shù)闹俨梅绞?，走法律途徑?/p>

3 結(jié)語(yǔ)

政府介入權(quán)是政府的一種合法權(quán)力，而這種權(quán)力來(lái)源于PPP項(xiàng)目合同的約定或有關(guān)PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)。政府正確履行監(jiān)督監(jiān)管的職責(zé)，依法介入PPP項(xiàng)目，調(diào)整項(xiàng)目發(fā)展方向，項(xiàng)目相關(guān)內(nèi)容，終止社會(huì)資本個(gè)體的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，緊急接管項(xiàng)目，甚至于中止項(xiàng)目來(lái)保障公共設(shè)施以及服務(wù)的供應(yīng)和穩(wěn)定。因此，政府介入權(quán)是政府監(jiān)管權(quán)、項(xiàng)目中止權(quán)、強(qiáng)制接管權(quán)和項(xiàng)目終止權(quán)的集合，這種權(quán)力在本質(zhì)上應(yīng)該屬于一種公權(quán)。其次，應(yīng)嚴(yán)格設(shè)定政府介入權(quán)行使的實(shí)體以及行使的程序和條件，否則無(wú)法斷絕公權(quán)濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)，最終都會(huì)導(dǎo)致資本個(gè)體利益受到損害。在設(shè)置政府介入權(quán)的行使程序和條件時(shí)，要著重于防止政府濫用權(quán)力情況的出現(xiàn)，將權(quán)力放在法律的框架內(nèi)進(jìn)行。最后，應(yīng)明確了解政府的介入權(quán)對(duì)于公私雙方、融資機(jī)構(gòu)以及其他參與個(gè)體相關(guān)利益和權(quán)力義務(wù)的影響。政府行使介入權(quán)時(shí)，應(yīng)通知社會(huì)資本個(gè)體、在一定時(shí)期內(nèi)接管項(xiàng)目后履行資本個(gè)體部分或全部義務(wù)并支付剩余款項(xiàng)，資本個(gè)體應(yīng)該協(xié)助配合。政府行使介入權(quán)對(duì)其他權(quán)益相關(guān)方與社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）之間的權(quán)利和義務(wù)的影響，主要體現(xiàn)在PPP合同終止后的強(qiáng)制介入接管會(huì)導(dǎo)致承租人、供應(yīng)商等PPP項(xiàng)目其他利益相關(guān)方只能重新與政府主管機(jī)關(guān)或者接管人協(xié)商確定法律關(guān)系，政府主管機(jī)關(guān)不承繼社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）與其他利益相關(guān)方之間的權(quán)利和義務(wù)。

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