環(huán)境民事公益訴訟制度研究文獻(xiàn)綜述

周華穎 趙艷艷

摘要：環(huán)境民事公益訴訟制度作為一項(xiàng)保護(hù)環(huán)境利益的新興制度，自2001年出現(xiàn)類似性表達(dá)到2015年《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)，專家學(xué)者對(duì)此多有探討研究。初期從概念界定、性質(zhì)厘清、立法依據(jù)等角度論證我國建立環(huán)境民事公益訴訟制度的必要性和可行性;中期主要圍繞原告主體資格題展開研究;2015年之后研究重點(diǎn)從制度架構(gòu)過渡到受案范圍、舉證責(zé)任等具體問題。研究主要包括以下內(nèi)容：1.環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)涵界定;2.環(huán)境民事公益訴訟的性質(zhì)劃分;3.環(huán)境民事公益訴訟的適格原告;4.在環(huán)境民事公益訴訟的訴訟規(guī)則。在研究方法上，目前大多局限于理論層面，難以有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)困境。而《民法典》出臺(tái)對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生一定影響，其中專門規(guī)定了“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，這激起學(xué)界對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境民事公益訴訟關(guān)系的探討。另一方面，目前《侵權(quán)責(zé)任法》已經(jīng)納入《民法典》內(nèi)，環(huán)境民事公益訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是歸入民法典的侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)還是獨(dú)立成為公益訴訟請(qǐng)求權(quán)？這一問題有待深入研究。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟;環(huán)境保護(hù)法;文獻(xiàn)綜述

中圖分類號(hào)：D922.6?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：2095-6916（2021）06-0080-03

一、引言

我國學(xué)者關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的類似性表達(dá)首次出現(xiàn)于2001年，直接研究成果則出現(xiàn)于2004年。通過歸納分析自2004年以來有關(guān)國內(nèi)研究文獻(xiàn)①，發(fā)現(xiàn)其經(jīng)歷了從開始關(guān)注、較多關(guān)注到成為熱點(diǎn)的過程，研究視角從國外先進(jìn)制度借鑒到國內(nèi)本土化制度設(shè)計(jì)，研究方向從論證制度構(gòu)建的必要性、可行性轉(zhuǎn)向完善制度設(shè)計(jì)的具體問題，研究領(lǐng)域從環(huán)境法走向訴訟法，研究成果愈發(fā)豐碩。

二、研究現(xiàn)狀

（一）研究階段

學(xué)界對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度的研究可以按照2009年《侵權(quán)責(zé)任法》的出臺(tái)和2015年《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，劃分為三個(gè)階段。

第一階段：2004—2009年。在缺乏明確的法律規(guī)范指引的情況下，以葉勇飛、詹建紅、張旭東、呂忠梅等學(xué)者為代表對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度進(jìn)行初期探索，從概念界定、性質(zhì)厘清、立法依據(jù)等角度論證我國建立環(huán)境民事公益訴訟制度的必要性和可行性。

第二階段：2009—2015年?！肚謾?quán)責(zé)任法》第六十五至六十八條以及《民事訴訟法》第五十五條奠定了環(huán)境民事公益訴訟制度的基礎(chǔ)，學(xué)者們主要圍繞原告主體資格題展開研究。在檢察機(jī)關(guān)是否是適格原告問題上，蔡彥敏[1]從法理依據(jù)、現(xiàn)實(shí)需求、域外經(jīng)驗(yàn)等角度加以肯定;章禮明[2]、王蓉、陳世寅[3]則從職能重疊、非國際通例、削弱程序正義等角度進(jìn)行否定。在行政機(jī)關(guān)是否是適格原告問題上，楊朝霞[4]從環(huán)境權(quán)理論和現(xiàn)實(shí)必要論證其正當(dāng)性，沈壽文[5]則從主權(quán)在民、邏輯錯(cuò)誤、違背民事訴訟規(guī)則等角度進(jìn)行了駁斥。

第三階段：2015年之后。學(xué)者們的研究重點(diǎn)從制度架構(gòu)過渡到受案范圍、舉證責(zé)任等具體問題。例如，呂忠梅、張忠民[6]通過案件類型化分析探究原告主體資格、舉證責(zé)任等一系列問題;王秀衛(wèi)[7]對(duì)舉證責(zé)任倒置規(guī)則進(jìn)行反思，并借鑒域外規(guī)則提出重構(gòu)建議;楊秀清[8]指出現(xiàn)階段環(huán)境民事公益訴訟存在立法零散、不協(xié)調(diào)、規(guī)范性構(gòu)成要件難以評(píng)價(jià)等問題，建議明確環(huán)境民事公益訴訟請(qǐng)求權(quán)并精細(xì)該訴的法律規(guī)則。

（二）研究?jī)?nèi)容

多數(shù)學(xué)者采用規(guī)范分析法探討環(huán)境民事公益訴訟制度規(guī)則設(shè)計(jì)的法理基礎(chǔ)，少數(shù)學(xué)者立足比較法視野探討中外制度異同，部分學(xué)者通過實(shí)證分析法研究環(huán)境司法現(xiàn)狀，探求破解實(shí)踐難題?？傮w而言，學(xué)者研究主要包括以下內(nèi)容：

1.環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)涵界定

雖然學(xué)者們對(duì)其指涉訴訟類型的理解大體趨同，但在“公益”即公共利益這一概念的理解上存在差異，主要有一元論、二元論和三元論。一元論主張將公共利益與個(gè)人利益、國家利益相區(qū)分，公益是不特定多數(shù)人的私益[9]，二元論堅(jiān)持公共利益包括社會(huì)公共利益和國家利益兩層含義[10]，三元說強(qiáng)調(diào)公共利益的特殊存在形式，認(rèn)為公共利益包括國家利益、不特定多數(shù)人的利益和需特殊保護(hù)的利益三個(gè)方面[11]。其次，環(huán)境法學(xué)者對(duì)“環(huán)境利益”的認(rèn)識(shí)存在分歧，主要包括獨(dú)立說、二分說和三元說。獨(dú)立說認(rèn)為，環(huán)境權(quán)是復(fù)合型權(quán)利，其打破了傳統(tǒng)公權(quán)與私權(quán)的劃分，故環(huán)境訴訟是一種獨(dú)立的訴訟模式[12]。二分說將環(huán)境利益分為環(huán)境公益與環(huán)境私益[13]，三元說主張環(huán)境利益包括環(huán)境個(gè)益、環(huán)境共益、環(huán)境眾益三種，其中后兩者即為環(huán)境公益訴訟的保護(hù)對(duì)象[4]。

2.環(huán)境民事公益訴訟的性質(zhì)劃分

學(xué)者們對(duì)是否區(qū)分環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟認(rèn)識(shí)不同。依據(jù)傳統(tǒng)民事訴訟與行政訴訟的劃分理念，以別濤[14]為代表的大多數(shù)學(xué)者接受這種類型劃分，并且從現(xiàn)實(shí)需求、環(huán)境行政公益訴訟具有優(yōu)勢(shì)等角度主張建立環(huán)境行政公益訴訟制度。但呂忠梅[15]對(duì)此進(jìn)行反思，認(rèn)為這種類型化違背公益訴訟的法理基礎(chǔ)，存在實(shí)踐困境，應(yīng)將環(huán)境公益訴訟作為一種特別訴訟。

3.環(huán)境民事公益訴訟的適格原告

學(xué)者們主要對(duì)環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)和自然人、法人等其他主體能否成為適格原告進(jìn)行理論探討，普遍認(rèn)為當(dāng)前適格原告范圍過窄。

首先，關(guān)于環(huán)保組織能否作為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告問題，國內(nèi)學(xué)者普遍持支持態(tài)度，學(xué)界研究主要圍繞環(huán)保組織的范圍界定這一問題。《環(huán)保法》將適格的環(huán)保組織限定為“依法在國務(wù)院民政部登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國性社會(huì)組織”，被普遍認(rèn)為條件過于嚴(yán)苛。囿于“環(huán)境保護(hù)”概念的抽象性，實(shí)踐中存在對(duì)“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”的不同認(rèn)識(shí)。此外，司法機(jī)關(guān)多將環(huán)保組織的登記日作為“連續(xù)五年”起算點(diǎn)，又承認(rèn)可將環(huán)保組織實(shí)際活動(dòng)日作為起算點(diǎn)，后一計(jì)算方式有悖法律原意和法理，易造成實(shí)踐混亂。

其次，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)能否作為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告問題，以蔡彥敏[1]、李艷芳、吳凱杰[16]等為代表的學(xué)者持肯定說，其理由有：在法理上，從《憲法》一百二十九條“法律監(jiān)督權(quán)”解釋檢察機(jī)關(guān)資格正當(dāng)性;在實(shí)踐上，域外國家的普遍制度設(shè)置，我國環(huán)境污染嚴(yán)重的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，以及我國檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);在意義上，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于“立案難、取證難、勝訴難”的有效化解和對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的補(bǔ)充作用。以章禮明[2]、呂忠梅[15]、王蓉、陳世寅[3]等為代表的學(xué)者持否定說，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)既不具備環(huán)境保護(hù)的職能和專業(yè)知識(shí)，又與環(huán)保行政機(jī)關(guān)存在角色重合;賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格并非國際通例;賦予其資格會(huì)造成訴訟結(jié)構(gòu)偏離，違背訴訟規(guī)則，削弱程序正義。

再次，在環(huán)保行政機(jī)關(guān)能否作為適格原告問題上，支持者以楊朝霞[4]、周紅格[17]、張式軍[18]等學(xué)者為代表，其主要從環(huán)境權(quán)理論、環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為國家環(huán)境資源代表人的法律地位、賦予其原告資格符合“公益”要求、環(huán)保機(jī)關(guān)的信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)和行政背景有利于減少案件阻力等方面進(jìn)行論證。沈壽文[5]對(duì)此進(jìn)行批駁，指出，按照主權(quán)在民原則，作為執(zhí)法主體的環(huán)保行政機(jī)關(guān)并不當(dāng)然享有原告資格;其作為原告體現(xiàn)“公益”的觀點(diǎn)具有邏輯錯(cuò)誤;所謂的優(yōu)勢(shì)會(huì)造成民事訴訟地位不平等。

最后，在自然人、法人等其他主體能否提起環(huán)境民事公益訴訟問題上，學(xué)者普遍主張通過立法賦予其原告資格。少數(shù)學(xué)者從自然人的弱勢(shì)訴訟地位和濫訴風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面提出了反對(duì)。

4.在環(huán)境民事公益訴訟的訴訟規(guī)則

學(xué)者們主要從受案范圍、舉證責(zé)任、責(zé)任承擔(dān)方式、訴訟時(shí)效、訴訟費(fèi)用等方面進(jìn)行研討。在受案范圍上，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的范圍與人民法院的受理范圍相沖突，引發(fā)實(shí)踐爭(zhēng)議。學(xué)界普遍認(rèn)為目前的受案范圍較為狹窄，但缺少系統(tǒng)地梳理和深入研究。在舉證責(zé)任上，學(xué)界對(duì)是否應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則存在分歧，以劉海洋[19]為代表的學(xué)者從公平、便利、法官作用等角度論證應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置;而以徐淑琳、冷羅生[20]等為代表的學(xué)者基于適用基礎(chǔ)改變和訴訟公正要求兩方面對(duì)此表示反對(duì)。在責(zé)任承擔(dān)方式上，學(xué)界對(duì)此研究較少且尚未形成定論。張輝[21]依據(jù)環(huán)境民事公益訴訟具有預(yù)防性和補(bǔ)救性特點(diǎn)，將責(zé)任承擔(dān)方式劃分為預(yù)防性民事責(zé)任和補(bǔ)救性民事責(zé)任，并進(jìn)行具體適用上的深入研究。在訴訟時(shí)效上，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟不適用普通訴訟時(shí)效，例如李樹訓(xùn)、冷羅生[22]建議以公益請(qǐng)求權(quán)為起算時(shí)間，以十年為短期訴訟標(biāo)準(zhǔn)，以二十年為最終標(biāo)準(zhǔn)。在訴訟費(fèi)用上，學(xué)者在研究中也有涉及，但大多僅指出現(xiàn)行費(fèi)用制度存在不足，缺少深入研究和探討。

三、評(píng)述

在研究?jī)?nèi)容上，由于我國學(xué)者對(duì)“環(huán)境權(quán)”“公益”等基礎(chǔ)概念的研究不夠深入，未達(dá)成普遍共識(shí)，導(dǎo)致對(duì)“環(huán)境民事公益訴訟”認(rèn)識(shí)存在差異。而在有關(guān)環(huán)境權(quán)的實(shí)體法尚未成型之前，環(huán)境民事公益訴訟已為現(xiàn)行立法所確立，這引發(fā)了一系列的法律適用問題。由于“環(huán)境公益”等概念具有抽象性，且難以通過法律法規(guī)具象化，給司法適用帶來不確定性，導(dǎo)致實(shí)踐中同案不同判現(xiàn)象頻發(fā)。對(duì)此學(xué)界多傾向于立法機(jī)關(guān)進(jìn)行明確規(guī)定或出臺(tái)司法解釋，缺少法理層面的深層剖析與建設(shè)性意見。其次，在檢察機(jī)關(guān)以及環(huán)保行政機(jī)關(guān)的原告資格問題上，有肯定說和否定說兩種學(xué)說。前者多從實(shí)然層面強(qiáng)調(diào)污染日趨嚴(yán)重的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，肯定其對(duì)于環(huán)境保護(hù)的作用，但是缺乏強(qiáng)有力的理論支持，容易陷入“唯實(shí)踐主義”的泥沼;后者則從應(yīng)然層面進(jìn)行分析，堅(jiān)持理念錯(cuò)位，容易引起規(guī)范結(jié)構(gòu)混亂、法律適用困難等一系列問題，但是針對(duì)環(huán)保組織起訴數(shù)量整體偏少的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，難以提供切實(shí)有效改進(jìn)方法。再次，在訴訟規(guī)則問題上，我國對(duì)此尚無明確規(guī)定，雖然許多學(xué)者提倡建立環(huán)境民事公益訴訟的獨(dú)立訴訟規(guī)則，但總體研究數(shù)量少，缺乏系統(tǒng)性構(gòu)建和實(shí)證調(diào)研效果反饋，難以為立法提供有益參考。

在研究方法上，目前大多數(shù)文獻(xiàn)多局限于理論層面，難以有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)困境。少數(shù)學(xué)者從實(shí)證分析層面進(jìn)行研究，又囿于對(duì)裁判文書調(diào)研結(jié)果的形式特征的展示，缺乏從影響裁判的一般因素出發(fā)反思制度設(shè)計(jì)的逆向研究思路。因此，關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟制度的研究應(yīng)當(dāng)突破既有的藩籬，平衡現(xiàn)實(shí)需求和理論困境，綜合多種研究方法對(duì)實(shí)踐效果作出客觀評(píng)價(jià)，進(jìn)而深入反思理論架構(gòu)，進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)。

此外，應(yīng)當(dāng)注意到《民法典》出臺(tái)對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟的影響，一方面，《民法典》第七章專門規(guī)定了“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，這激起學(xué)界對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境民事公益訴訟關(guān)系的探討。另一方面，目前《侵權(quán)責(zé)任法》已經(jīng)納入《民法典》內(nèi)，環(huán)境民事公益訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是歸入民法典的侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)還是獨(dú)立成為公益訴訟請(qǐng)求權(quán)這一問題有待深入研究。

注 釋：

①截至2020年10月1日，筆者在CNKI網(wǎng)絡(luò)出版總庫上以“所有學(xué)科領(lǐng)域”為檢索范圍，以“所有期刊”為來源類別，以“環(huán)境民事公益訴訟”為檢索主題，共搜集自2004年以來的有關(guān)國內(nèi)期刊論文885篇、碩士學(xué)位論文301篇、博士論文6篇。

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作者簡(jiǎn)介：周華穎（2002—），女，漢族，河南信陽人，單位為鄭州大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)榉▽W(xué)。

趙艷艷（2001—），女，漢族，河南濮陽人，單位為鄭州大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)榉▽W(xué)。

（責(zé)任編輯：董惠安）

基金項(xiàng)目：本文系河南省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目“環(huán)境民事公益訴訟裁判影響因素實(shí)證研究——基于163份環(huán)境民事公益訴訟裁判文書的分析”（編號(hào)：202010459197）階段性成果