基于政策工具視角的我國養(yǎng)老金融政策量化分析

Michael He Zhang，馮泓，馮白

（1.南京大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 南京 210093；2.南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇 南京 210093；3.南京銀行 博士后科研工作站，江蘇 南京 210009）

一、文獻(xiàn)簡述及問題的緣起

養(yǎng)老金融是養(yǎng)老金理論與金融學(xué)理論結(jié)合形成的新興交叉學(xué)科，主要研究養(yǎng)老金在金融市場投資以實(shí)現(xiàn)自身保值增值，同時(shí)促進(jìn)金融市場發(fā)展的理論和實(shí)踐問題[1]。近年來，隨著國際養(yǎng)老金融發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的日益成熟以及我國養(yǎng)老制度改革實(shí)踐的不斷深化，養(yǎng)老金融問題開始受到學(xué)界和政界的廣泛關(guān)注。從養(yǎng)老金融的概念界定來看，我國引入“養(yǎng)老金融”一詞最早可追溯到英國學(xué)者布萊克在《養(yǎng)老金金融學(xué)》中所提的養(yǎng)老金金融（pensionfinance）概念，其主要研究對象是養(yǎng)老基金投資于金融資產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、衍生工具和另類投資。圍繞這一概念界定，國內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了廣泛的研究探討[2-5]，并對養(yǎng)老金融的概念內(nèi)涵進(jìn)行了一定拓展。目前學(xué)界廣泛認(rèn)同的關(guān)于養(yǎng)老金融的概念界定則是由孫博、董克用等提出的：養(yǎng)老金融（ageingfinance）是一個(gè)概念體系，是圍繞著社會成員的各種養(yǎng)老需求以及應(yīng)對老齡化社會的挑戰(zhàn)所進(jìn)行的金融活動(dòng)的總和，包括養(yǎng)老金金融、養(yǎng)老服務(wù)金融和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融三方面的內(nèi)容[6-7]。從養(yǎng)老金融的政策制定來看，自《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入戰(zhàn)略目標(biāo)起，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策序幕就已拉開。隨后，2012年7月，民政部印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》明確提出支持民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。2013年9月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確指出要完善投融資政策，吸引更多民間資本，培育和扶持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)發(fā)展?？梢哉f，這是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)步入全面發(fā)展的政策起點(diǎn)，也是我國養(yǎng)老金融政策的啟蒙或雛形。

不可置否，養(yǎng) 老金融的出現(xiàn)是我國養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐及政策驅(qū)動(dòng)的必然結(jié)果，同時(shí)也 促使越來越多的學(xué)者開始關(guān)注我國養(yǎng)老服務(wù)政策的量化研究。例如，何振宇等通過量化研究方法，梳理了我國養(yǎng)老政策的主要脈絡(luò)[8]；周建芳和黃興通過對 國家層面養(yǎng)老服務(wù)政策的量化研究，分析了國家在不同時(shí)期推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中所制定的政策目標(biāo)及采取的差異化策略與手段[9]；吳賓和劉雯雯運(yùn)用政策文本內(nèi)容量化與計(jì)量分析方法，對1994—2016年 我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策文本進(jìn)行分析，研究表明我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策工具存在著整體分布不均、供給型政策結(jié)構(gòu)失衡、需求型政策不足等問題[10]；姚俊和張麗同樣采用內(nèi)容分析法對我國自2006年以來國家層面出臺的13份養(yǎng)老服務(wù)政策文本進(jìn)行量化分析，研究發(fā)現(xiàn)基本政策工具存在結(jié)構(gòu)性失調(diào)、政策工具的有效性沒有得到充分體現(xiàn)以及養(yǎng)老服務(wù)政策的系統(tǒng)性仍不完善等問題[11]?，F(xiàn)有研究雖然對我國養(yǎng)老服務(wù)政策作了較為系統(tǒng)的梳理和分析，但鮮有關(guān)注養(yǎng)老金融政策這一細(xì)分領(lǐng)域。由于我國養(yǎng)老服務(wù)政策是一種系統(tǒng)性、綜合性和復(fù)雜性均較高的社會政策，時(shí)間跨度長，且涉及不同細(xì)分領(lǐng)域政策制定和不同基本政策工具運(yùn)用，因此本文以養(yǎng)老金融作為切入點(diǎn)，基于政策工具視角，運(yùn)用文本內(nèi)容量化分析對我國養(yǎng)老金融政策進(jìn)行研究，有助于彌補(bǔ)現(xiàn)有研究空白，以期促進(jìn)我國養(yǎng)老金融政策體系的完善。

二、養(yǎng)老金融政策研究框架

（一）政策工具及其分類實(shí)用性

一般而言，任何一項(xiàng)政策都是政策價(jià)值、政策目標(biāo)、政策措施、政策工具、政策效果的有機(jī)統(tǒng)一。其中，政策工具是影響政策價(jià)值反映程度的重要變量，其反映政策價(jià)值的內(nèi)在邏輯是“價(jià)值—目標(biāo)—措施—工具—效果”，政策工具的選擇和設(shè)計(jì)直接影響政策執(zhí)行效力和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度[12]?？傮w來看，開展政策工具研究，核心內(nèi)容即是需要對相關(guān)政策措施的具體內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的梳理、分類，對其結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行總結(jié)、概括，以便對政策工具使用的平衡性、匹配性和實(shí)際效果進(jìn)行全面評價(jià)，進(jìn)而提出相應(yīng)的政策建議，最終推動(dòng)相關(guān)政策實(shí)踐的調(diào)整和改進(jìn)。從實(shí)踐操作來看，開展政策工具研究的一個(gè)重要環(huán)節(jié)即是確定政策工具分類的維度標(biāo)準(zhǔn)，而關(guān)于這個(gè)問題，學(xué)者們也有不同的見解。例如，L.M.McDonnell等根據(jù)政策預(yù)期達(dá)成目標(biāo)，將政策工具劃分為命令型、勸導(dǎo)型、能力建設(shè)型、制度變遷型等四種基本類型[13]；B.GuyPeters等則把政策工具進(jìn)一步細(xì)化為命令條款、管制規(guī)定、財(cái)政補(bǔ)助以及勸誡、權(quán)威、契約等具體類型[14]；H.M.Ingra等將政策工具劃分為權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、勸說型、學(xué)習(xí)型等五大類型[15]。此外，Michael Howlett等按照政府干預(yù)公共物品與服務(wù)提供程度的高低情況將政策工具劃分為強(qiáng)制型、混合型、自愿型等三個(gè)類型[16]；Lester.M.Salamon認(rèn)為政府工具主要包括直接行政、社會管制、經(jīng)濟(jì)管制、合同撥款、直接付款、稅式支出、憑單制等多個(gè)類型[17]；而Rothwell和Zegveld根據(jù)政策工具發(fā)揮作用的著力面差異，將政策工具劃分 為供給型、需求型和環(huán)境型三種類型[18]。

綜合而言，由于將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型三種類型的標(biāo)準(zhǔn)在學(xué)界已得到較為廣泛的認(rèn)可和采用，且考慮到政策工具分類界限的明晰性、分析結(jié)果的可視性，本文亦將養(yǎng)老金融基本政策工具劃分為需求型、供給型和環(huán)境型三類（X維度）；同時(shí)，結(jié)合養(yǎng)老金融的概念內(nèi)涵與外延，設(shè)置養(yǎng)老金融政策細(xì)分類型維度（Y維度），即養(yǎng)老金 金融、養(yǎng)老服務(wù)金融和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融；此外，根據(jù)養(yǎng)老金融政策實(shí)施驅(qū)動(dòng)主體，設(shè)置養(yǎng)老金融政策驅(qū)動(dòng)主體維度（Z維度），即政府部門、金融機(jī)構(gòu)和社會資本（企業(yè)）。據(jù)此構(gòu)建出養(yǎng)老金融政策三維立體分析架構(gòu)，如圖1所示。

圖1 養(yǎng)老金融政策三維立體分析架構(gòu)

（二）養(yǎng)老金融基本政策工具維度：X維度

如前所述，將養(yǎng)老金融基本政策工具劃分為需求型、供給型和環(huán)境型三類，它們對推動(dòng)養(yǎng)老金融發(fā)展的作用各不相同，且都可被細(xì)分為更具體的政策工具。其中，需求型政策工具包括公共采購、財(cái)政補(bǔ)助、對外承包、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)管理等，其更能體現(xiàn)出政府與市場的互相嵌入，激發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)驅(qū)動(dòng)主體的活力，進(jìn)而拉動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)向前發(fā)展；供給型政策工具包括人才培育、信息支持、設(shè)施建設(shè)、研究探索、公共服務(wù)等，其主要以“行政給付”的形式來加強(qiáng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)主體開展事業(yè)活動(dòng)不可或缺的物質(zhì)權(quán)益或相關(guān)福利供應(yīng)；環(huán)境型政策工具包括制度健全、目標(biāo)規(guī)劃、金融激勵(lì)、財(cái)稅支持、法規(guī)管制、策略性措施等，其能通過優(yōu)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，發(fā)揮間接促進(jìn) 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的作用。普遍而言，三類政策工具中，供給型政策工具的立法密度低，需求型政策工具的立法密度為中等，而環(huán)境型政策工具的立法密度最高[19]。

（三）養(yǎng)老金融政策細(xì)分類型維度：Y維度

根據(jù)養(yǎng)老金融的概念內(nèi)涵與外延，將養(yǎng)老金融政策細(xì)分為養(yǎng)老金金融、養(yǎng)老服務(wù)金融和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融三類。三者都是養(yǎng)老金融的組成部分，但是政策內(nèi)容要點(diǎn)卻各有側(cè)重。其中，養(yǎng)老金金融的對象是養(yǎng)老資金，目標(biāo)是通過制度安排積累養(yǎng)老資產(chǎn)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)保值增值；養(yǎng)老服務(wù)金融的對象是老年人，目標(biāo)是通過金融創(chuàng)新多元化有關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)滿足其年老后的金融消費(fèi)需求；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融的對象是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，目標(biāo)是滿足養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的各種投融資需求。

（四）養(yǎng)老金融政策驅(qū)動(dòng)主體維度：Z維度

從養(yǎng)老金融政策實(shí)施驅(qū)動(dòng)主體來看，主要包括政府部門、金融機(jī)構(gòu)和社會資本（企業(yè)）三類，在參與推動(dòng)養(yǎng)老金融發(fā)展的過程中，各類驅(qū)動(dòng)主體都有著各自的功能定位。其中，政府部門通過出臺相關(guān)扶持政策，在養(yǎng)老用地、審批、融資、稅收、經(jīng)費(fèi)等方面給予優(yōu)惠政策支持，并通過加大政府購買、給予財(cái)政補(bǔ)貼等方式參與其中；銀行、保險(xiǎn)、信托、租賃、基金等金融機(jī)構(gòu)充分利用自身風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)特征以及金融功能，在政策激勵(lì)下積極開發(fā)符合養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)需要的特色金融服務(wù)產(chǎn)品，滿足養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)多元化融資服務(wù)需求；社會資本（企業(yè)）在政策支持下通過參與PPP項(xiàng)目、公開上市、發(fā)行債券等方式，降低中長期投融資成本，積極投身于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展事業(yè)。

三、政策文本選擇與編碼

（一）政策文本選取

通過對國務(wù)院及所屬相關(guān)部委網(wǎng)站公開的文件資料，以及北大法意網(wǎng)等互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行搜索，獲得的本文用于量化分析的養(yǎng)老金融政策文本。為了提高政策文本選取效率，確保政策文本選取不產(chǎn)生遺漏，本文確定了政策文本選取的若干基本原則：一是以國家“十二五”規(guī)劃出臺時(shí)間為起點(diǎn)，選取截至目前由國務(wù)院、相關(guān)部委等面向全國發(fā)布的政策文件（含部分法律法規(guī)）；二是政策文件內(nèi)容必須與養(yǎng)老金融密切相關(guān)，文本內(nèi)容能夠直接體現(xiàn)促進(jìn)養(yǎng)老金融發(fā)展的方針、舉措；三是政策文本的主要形式包括綱要、規(guī)劃、意見、通知、辦法等，但不包括相關(guān)講話材料、工作報(bào)告等。最終梳理出我國養(yǎng)老金融政策文本38份。

從政策文件的出臺時(shí)間來看，自2011年國家“十二五”規(guī)劃出臺以來，我國養(yǎng)老金融政策呈現(xiàn)出兩個(gè)出臺密集期：一個(gè)期間是2013—2015年，共出臺相關(guān)政策文件14份，占比36.84%，其中2013年出臺6份，占比接近50%；另一個(gè)期間是2016—2018年，共出臺相關(guān)政策文件19份，占比50%，其中2016年出臺9份，占比47.37%。究其原因，主要是因?yàn)?013年我國60歲以上老年人口突破2億人大關(guān)，人口老齡化加劇將導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、社會勞動(dòng)力短缺等一系列問題；同年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革發(fā)展注入了強(qiáng)大的活力，加快了相關(guān)政策制定出臺的速度。同時(shí)，隨著老年人人口比重逐年上升，我國老齡化速度明顯加快。2016年，為應(yīng)對人口老齡化，改進(jìn)完善養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)，中國人民銀行、民政部、銀監(jiān)會等五部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次提出“養(yǎng)老金融”的概念，以及國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場 提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，明確以全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場為目標(biāo)，開啟了我國養(yǎng)老金融發(fā)展的新局面，帶動(dòng)了相關(guān)配套政策密集出臺。此外，從政策文本的主要形式來看，意見和通知形式的政策文本較多，均有11份，兩者共占比57.89%；其次是綱要和規(guī)劃類型的政策文本，均有4份，兩者共占比21.05%。不難看出，在我國養(yǎng)老金融政策制定中，無論是宏觀的頂層設(shè)計(jì)，還是微觀的落地實(shí)施，相關(guān)文本內(nèi)容要點(diǎn)都有所涉及，整個(gè)政策體系尚處在不斷完善的過程中。

（二）政策文本內(nèi)容分析單元編碼

由于內(nèi)容分析法是一種對具有明確特性的傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)、定量描述的研究技術(shù)，而政策文件是政府目標(biāo)策略的直接導(dǎo)向，因此需要遵循統(tǒng)一編碼和不可細(xì)分的原則，對政策文本內(nèi)容按照“政策編號—條款序列號”的編碼形式進(jìn)行編碼，力爭覆蓋政策文本所有內(nèi)容，最終形成關(guān)于我國養(yǎng)老金融政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（見表1）。由于政策文本數(shù)量較多，本文共形成內(nèi)容分析單元編碼203條，考慮到文章篇幅限制，在此僅對部分編碼結(jié)果進(jìn)行示例展示。

表1 我國養(yǎng)老金融政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（示例）

四、量化統(tǒng)計(jì)與分析

（一）X維度解析

根據(jù)X維度的編碼歸類，最終形成基本政策工具維度的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果（見表2）。在梳理的38份養(yǎng)老金融政策文本中，綜合運(yùn)用了需求型、供給型和環(huán)境型三種基本政策工具，在支持和鼓勵(lì)我國養(yǎng)老金融快速發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了全方位、系統(tǒng)性的促進(jìn)作用。然而，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：這三種基本政策工具的使用頻次存在明顯的差異，需求型、供給型和環(huán)境型政策工具的使用比例分別為15.76%、13.79%和70.45%，環(huán)境型政策工具的使用頻次超過需求型和供給型政策工具使用頻次總和的2倍，基本政策工具使用頻次存在比例失衡的情況。同時(shí)，在三種基本政策工具各自內(nèi)部具體工具的使用程度方面，需求型政策工具中主要以公共采購為主（占比53.13%），其次是財(cái)政補(bǔ)助（占比25.00%），表明在當(dāng)前各類養(yǎng)老金融服務(wù)市場供給（如老年金融服務(wù)模式、金融服務(wù)產(chǎn)品和金融投資理財(cái)?shù)确矫妫┥刑幱趪?yán)重不足階段，大力開發(fā)養(yǎng)老金融已然成為擺在我國各級政府面前的重要大事；供給型政策工具中主要是研究探索，使用比例超過半數(shù)（占比64.29%），主要是由于我國養(yǎng)老金融仍處于發(fā)展初期，諸如老年人長期護(hù)理制度建立、老年金融產(chǎn)品開發(fā)、養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式等都需要經(jīng)過充分研究探索、試點(diǎn)推進(jìn)等才能逐漸走向成熟，進(jìn)而全面施行或推廣；環(huán)境型政策工具則是以制度健全、金融激勵(lì)和策略性措施為主（占比72.73%），其中策略性措施使用比例更是達(dá)到32.87%，而法規(guī)管制使用比例相對較低（占比6.99%），一定程度上體現(xiàn)了堅(jiān)持市場化導(dǎo)向、推進(jìn)養(yǎng)老金融創(chuàng)新發(fā)展的理念。

表2 X維度基本政策工具使用頻次統(tǒng)計(jì)表

（二）X-Y維度解析

在對養(yǎng)老金融基本政策工具進(jìn)行編碼歸類的基礎(chǔ)上，引入養(yǎng)老金融政策細(xì)分類型維度形成X-Y維度的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果（見表3）。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：我國養(yǎng)老金融政策涉及養(yǎng)老金金融、養(yǎng)老服務(wù)金融和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融三方面細(xì)分領(lǐng)域，相關(guān)政策工具使用比例分別是13.30%、38.92%和47.78%，總體呈現(xiàn)“金字塔”式分布，而這與養(yǎng)老金融的概念內(nèi)涵與外延是緊密相關(guān)的。例如，養(yǎng)老金金融和養(yǎng)老服務(wù)金融主要著眼于經(jīng)濟(jì)保障，前者更加強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老金制度安排和養(yǎng)老金資產(chǎn)管理，更加需要明確目標(biāo)規(guī)劃（占比33.33%）、健全制度體系（占比29.63%），為養(yǎng)老金體系改革、完善提供政策支持；后者更加強(qiáng)調(diào)非制度化養(yǎng)老財(cái)富管理和養(yǎng)老金融便捷性支持，更加需要金融激勵(lì)（占比31.65%），支持金融機(jī)構(gòu)著力加強(qiáng)研究探索（占比16.46%），積極開發(fā)養(yǎng)老金融產(chǎn)品。同時(shí)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融著眼于服務(wù)保障，旨在促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資，培育壯大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，更加強(qiáng)調(diào)從需求、供給和環(huán)境方面提供全方位政策支持，更加需要加強(qiáng)政府推動(dòng)（財(cái)政補(bǔ)貼和公共采購合計(jì)占比22.68%），結(jié)合市場化運(yùn)作（策略性措施占比29.90%）高效推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

表3 X-Y維度細(xì)分領(lǐng)域-基本政策工具使用頻次統(tǒng)計(jì)表

（三）X-Z維度解析

在對養(yǎng)老金融基本政策工具進(jìn)行編碼歸類的基礎(chǔ)上，引入養(yǎng)老金融政策驅(qū)動(dòng)主體維度形成X-Z維度的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果（見表4）。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：我國養(yǎng)老金融政策實(shí)施驅(qū)動(dòng)主體主要是政府部門、金融機(jī)構(gòu)和社會資本（企業(yè)），相關(guān)政策工具使用比例分別是36.94%、38.92%和24.14%，政府部門和金融機(jī)構(gòu)仍然是養(yǎng)老金融政策實(shí)施落地的主要驅(qū)動(dòng)主體。可以看到，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)雖然屬于朝陽產(chǎn)業(yè)，未來發(fā)展?jié)摿薮?，但由于現(xiàn)階段仍然處于發(fā)展初期，尚存在市場模糊、盈利困難、營銷乏力和難以持續(xù)等發(fā)展“痛點(diǎn)”與瓶頸，使得產(chǎn)業(yè)市場主體（社會資本、企業(yè)等）以及金融機(jī)構(gòu)布局謹(jǐn)慎，不敢貿(mào)然把資本和資源大量投入到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中，造成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)本應(yīng)前景廣闊的市場基本停留在泛泛而談的階段，依然需要政府部門和金融監(jiān)管部門的強(qiáng)力推進(jìn)（針對金融機(jī)構(gòu)的金融激勵(lì)、策略性措施以及研究探索合計(jì)占比77.22%）。

表4 X-Z維度驅(qū)動(dòng)主體-基本政策工具使用頻次統(tǒng)計(jì)表

五、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

1. 基本政策工具使用比例失衡。如前所述，在我國養(yǎng)老金融基本政策工具運(yùn)用中，環(huán)境型政策工具使用過溢（占比超過70%），需求型和供給型政策工具嚴(yán)重缺失，這與基本政策工具立法密度高低的普遍結(jié)論相吻合，也與我國養(yǎng)老金融發(fā)展的實(shí)際情況相適應(yīng)。從我國養(yǎng)老金融的實(shí)踐探索與政策制定來看，“養(yǎng)老金融”的概念界定與政策啟蒙起步于2012年，直到2016年才逐漸明確，初步形成社會共識。這就意味著我國養(yǎng)老金融從起初的政策空白到而今的穩(wěn)步發(fā)展，有賴于政府強(qiáng)力釋放環(huán)境誘因。其中，在環(huán)境型政策工具運(yùn)用中，又突出表現(xiàn)為策略性措施（占比32.87%）和金融激勵(lì)（占比25.87%）兩類工具，而策略性措施多是在考慮養(yǎng)老金融需求多樣性、實(shí)施驅(qū)動(dòng)主體多元化、相關(guān)政策制定復(fù)雜性等因素影響下，盡可能通過鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)等相對靈活機(jī)動(dòng)的方式，最大限度調(diào)動(dòng)各方力量參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)培育、推動(dòng)養(yǎng)老金融發(fā)展的積極性和可能性，凸顯我國養(yǎng)老金融政策制定的階段性特征。而在頻數(shù)統(tǒng)計(jì)中，供給型政策工具占比最低，僅有13.76%，且主要是研究探索這類工具，進(jìn)一步表明當(dāng)前我國養(yǎng)老金融產(chǎn)品與服務(wù)供給的緊迫性。

2. 政策工具的有效性發(fā)揮有限。從養(yǎng)老服務(wù)金融來看，其目標(biāo)是滿足全體國民更高水平的養(yǎng)老金融需求，但其發(fā)展的必然前提是良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)富積累。為了促進(jìn)養(yǎng)老金融服務(wù)供給，政府已經(jīng)通過加大公共采購和財(cái)政補(bǔ)助力度等方式來刺激相關(guān)需求，但由于我國不同群體收入分配仍然存在較大差距，相對低水平的國民收入群體規(guī)模仍然較大，其有限的財(cái)富積累較大程度地限制了養(yǎng)老服務(wù)金融需求的實(shí)現(xiàn)，這就在很大程度上制約了我國養(yǎng)老服務(wù)金融政策工具的有效發(fā)揮。同時(shí)，從養(yǎng)老金融政策實(shí)施驅(qū)動(dòng)主體來看，政府部門和金融機(jī)構(gòu)仍然是養(yǎng)老金融政策落地實(shí)施的主要驅(qū)動(dòng)主體，在政策制定方面，對促進(jìn)相關(guān)市場主體參與推動(dòng)養(yǎng)老金融發(fā)展的政策工具運(yùn)用存在明顯不足，占比還不到1/4，且內(nèi)容形式也較為傳統(tǒng)，主要局限于鼓勵(lì)設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、采用PPP項(xiàng)目、上市融資和發(fā)行債券等方面，加上受制于相關(guān)項(xiàng)目管理規(guī)范性不足、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊等現(xiàn)實(shí)因素影響，政策工具的有效性發(fā)揮也較為有限。

3. 養(yǎng)老金融政策體系不夠健全。從養(yǎng)老金金融來看，自2017年以來，包括《養(yǎng)老目標(biāo)證券投資基金指引（試行）》《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見》《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》等在內(nèi)的相關(guān)政策密集出臺。其中，就個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)政策來看，由于存在參與產(chǎn)品范圍不足、稅收優(yōu)惠力度有限等諸多問題，盡管相關(guān)金融機(jī)構(gòu)能夠按照《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》要求，緊鑼密鼓地開展相關(guān)推進(jìn)工作，但由于制度政策層面頂層設(shè)計(jì)的缺失，使得保險(xiǎn)、基金、銀行等行業(yè)只能在本行業(yè)內(nèi)進(jìn)行探索，相關(guān)平臺之間的互聯(lián)互通并未有效建立，或造成后續(xù)參加者在同時(shí)選擇保險(xiǎn)、基金和銀行理財(cái)產(chǎn)品時(shí)存在很多潛在障礙。此外，從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融來看，運(yùn)用策略性措施政策工具，激發(fā)社會資本投資活力，鼓勵(lì)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、地方政府養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債、PPP項(xiàng)目等多元金融手段支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展是政府政策工具使用的重點(diǎn)支持方向，然而投資者的非理性和金融工具的杠桿性在促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也會放大產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)企業(yè)危機(jī)，而關(guān)于此方面的制度健全、法規(guī)管制等政策工具運(yùn)用則存在明顯不足。

（二）政策建議

1. 優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)。一是要減少環(huán)境型政策工具總體使用頻次，進(jìn)一步提高政策制定效率和落地實(shí)施質(zhì)量。具體而言，主要是降低策略性措施政策工具使用比例，尤其是要盡量避免相似政策工具的重復(fù)性使用，如政策要點(diǎn)與“政府引導(dǎo)、推動(dòng)設(shè)立由 金融和產(chǎn)業(yè)資本共同籌資的健康產(chǎn)業(yè)投資基金”表述核心意思相似的政策編碼條目達(dá)到8項(xiàng)，占策略性措施政策工具使用比例的17.02%，而提到“探索政府和社會資本合作（PPP）的投融資模式”的政策編碼條目則達(dá)到10項(xiàng)，占策略性措施政策工具使用比例超過20%，兩者合計(jì)約占策略性措施政策工具的2/5。二是政策著力點(diǎn)要從環(huán)境型向需求型和供給型政策工具不斷完善，特別是要加大啟用缺位的需求型政策工具，主要是應(yīng)積極探索強(qiáng)化對海外機(jī)構(gòu)管理和貿(mào)易管制兩類政策工具的使用。例如，支持和鼓勵(lì)推動(dòng)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的對外開放，把已確定的放開股比限制等開放措施落實(shí)到位，鼓勵(lì)外資機(jī)構(gòu)參與我國養(yǎng)老領(lǐng)域的服務(wù)；通過逐步放開準(zhǔn)入限制，允許境外金融機(jī)構(gòu)投資設(shè)立、參股養(yǎng)老金管理公司，消化吸收國外成熟養(yǎng)老金管理經(jīng)驗(yàn)，提升我國養(yǎng)老金投資管理水平。

2. 加快養(yǎng)老金融立法。目前，我國雖然已經(jīng)制定了一些關(guān)于養(yǎng)老金融方面的法律法規(guī)，諸如《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》《企業(yè)年金辦法》《養(yǎng)老目標(biāo)證券投資基金指引（試行）》等，但我國養(yǎng)老保險(xiǎn)法律仍然存在缺陷，立法工作較為滯后，立法體系不夠完善，尤其是缺乏養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律監(jiān)管和實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致在工作中出現(xiàn)的各種問題無法得到及時(shí)解決。此外，我國還沒有一部較為完善的法律或條例來嚴(yán)格界定保險(xiǎn)金的征管問題，使得養(yǎng)老金融發(fā)展水平距離養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)實(shí)需求還有較大差距，社會資本參與度相對較低，企業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)市場中難以充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。為此，應(yīng)加快養(yǎng)老金融立法工作，通過出臺更高層次、更加系統(tǒng)的法律規(guī)范，以立法先行保障養(yǎng)老金融發(fā)展。

3. 強(qiáng)化政策協(xié)同功能。總體上，養(yǎng)老金融是一個(gè)涉及多部門、多行業(yè)的復(fù)雜領(lǐng)域。在考慮多樣化養(yǎng)老金融服務(wù)需求的同時(shí)，需要兼顧“政出多門、互不兼容”的政策現(xiàn)實(shí)。一是政府部門要加強(qiáng)高位謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對涉及養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)資格準(zhǔn)入、運(yùn)營管理等跨部門的監(jiān)督管理，相關(guān)主管部門可以通過聯(lián)合發(fā)文的形式來部署推動(dòng)養(yǎng)老金融發(fā)展的政策舉措，提高政策制定效率，并應(yīng)專門建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，強(qiáng)化政策協(xié)同，完善監(jiān)管政策和制度。二是金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)合作、協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮各自專長，取長補(bǔ)短，有針對性地強(qiáng)化對養(yǎng)老金融產(chǎn)品和服務(wù)的研究，聚焦養(yǎng)老健康保障需求，積極開展產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。三是在提供養(yǎng)老金融服務(wù)渠道方面，在加強(qiáng)銀行、保險(xiǎn)、基金等傳統(tǒng)產(chǎn)品銷售渠道利用的基礎(chǔ)上，應(yīng)更加重視開拓以“互聯(lián)網(wǎng)＋”為支撐的第三方平臺為代表的新興渠道，實(shí)現(xiàn)不同行業(yè)平臺互聯(lián)互通，著力提升養(yǎng)老產(chǎn)品在較年輕一代人群中的滲透力，如此更有利于養(yǎng)老金融體系的建設(shè)。