基于政策工具視角的我國養(yǎng)老金融政策量化分析

Michael He Zhang，馮泓，馮白

（1.南京大學 商學院，江蘇 南京 210093；2.南京財經大學 經濟學院，江蘇 南京 210093；3.南京銀行 博士后科研工作站，江蘇 南京 210009）

一、文獻簡述及問題的緣起

養(yǎng)老金融是養(yǎng)老金理論與金融學理論結合形成的新興交叉學科，主要研究養(yǎng)老金在金融市場投資以實現自身保值增值，同時促進金融市場發(fā)展的理論和實踐問題[1]。近年來，隨著國際養(yǎng)老金融發(fā)展經驗的日益成熟以及我國養(yǎng)老制度改革實踐的不斷深化，養(yǎng)老金融問題開始受到學界和政界的廣泛關注。從養(yǎng)老金融的概念界定來看，我國引入“養(yǎng)老金融”一詞最早可追溯到英國學者布萊克在《養(yǎng)老金金融學》中所提的養(yǎng)老金金融（pensionfinance）概念，其主要研究對象是養(yǎng)老基金投資于金融資產、不動產、衍生工具和另類投資。圍繞這一概念界定，國內學者進行了廣泛的研究探討[2-5]，并對養(yǎng)老金融的概念內涵進行了一定拓展。目前學界廣泛認同的關于養(yǎng)老金融的概念界定則是由孫博、董克用等提出的：養(yǎng)老金融（ageingfinance）是一個概念體系，是圍繞著社會成員的各種養(yǎng)老需求以及應對老齡化社會的挑戰(zhàn)所進行的金融活動的總和，包括養(yǎng)老金金融、養(yǎng)老服務金融和養(yǎng)老產業(yè)金融三方面的內容[6-7]。從養(yǎng)老金融的政策制定來看，自《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確將養(yǎng)老服務業(yè)納入戰(zhàn)略目標起，我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策序幕就已拉開。隨后，2012年7月，民政部印發(fā)的《關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》明確提出支持民間資本參與養(yǎng)老服務與養(yǎng)老產業(yè)。2013年9月，國務院發(fā)布的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》明確指出要完善投融資政策，吸引更多民間資本，培育和扶持養(yǎng)老服務機構和企業(yè)發(fā)展?？梢哉f，這是我國養(yǎng)老服務業(yè)步入全面發(fā)展的政策起點，也是我國養(yǎng)老金融政策的啟蒙或雛形。

不可置否，養(yǎng) 老金融的出現是我國養(yǎng)老服務實踐及政策驅動的必然結果，同時也 促使越來越多的學者開始關注我國養(yǎng)老服務政策的量化研究。例如，何振宇等通過量化研究方法，梳理了我國養(yǎng)老政策的主要脈絡[8]；周建芳和黃興通過對 國家層面養(yǎng)老服務政策的量化研究，分析了國家在不同時期推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展過程中所制定的政策目標及采取的差異化策略與手段[9]；吳賓和劉雯雯運用政策文本內容量化與計量分析方法，對1994—2016年 我國養(yǎng)老服務業(yè)政策文本進行分析，研究表明我國養(yǎng)老服務業(yè)政策工具存在著整體分布不均、供給型政策結構失衡、需求型政策不足等問題[10]；姚俊和張麗同樣采用內容分析法對我國自2006年以來國家層面出臺的13份養(yǎng)老服務政策文本進行量化分析，研究發(fā)現基本政策工具存在結構性失調、政策工具的有效性沒有得到充分體現以及養(yǎng)老服務政策的系統性仍不完善等問題[11]?，F有研究雖然對我國養(yǎng)老服務政策作了較為系統的梳理和分析，但鮮有關注養(yǎng)老金融政策這一細分領域。由于我國養(yǎng)老服務政策是一種系統性、綜合性和復雜性均較高的社會政策，時間跨度長，且涉及不同細分領域政策制定和不同基本政策工具運用，因此本文以養(yǎng)老金融作為切入點，基于政策工具視角，運用文本內容量化分析對我國養(yǎng)老金融政策進行研究，有助于彌補現有研究空白，以期促進我國養(yǎng)老金融政策體系的完善。

二、養(yǎng)老金融政策研究框架

（一）政策工具及其分類實用性

一般而言，任何一項政策都是政策價值、政策目標、政策措施、政策工具、政策效果的有機統一。其中，政策工具是影響政策價值反映程度的重要變量，其反映政策價值的內在邏輯是“價值—目標—措施—工具—效果”，政策工具的選擇和設計直接影響政策執(zhí)行效力和政策目標的實現程度[12]?？傮w來看，開展政策工具研究，核心內容即是需要對相關政策措施的具體內容進行系統的梳理、分類，對其結構特征進行總結、概括，以便對政策工具使用的平衡性、匹配性和實際效果進行全面評價，進而提出相應的政策建議，最終推動相關政策實踐的調整和改進。從實踐操作來看，開展政策工具研究的一個重要環(huán)節(jié)即是確定政策工具分類的維度標準，而關于這個問題，學者們也有不同的見解。例如，L.M.McDonnell等根據政策預期達成目標，將政策工具劃分為命令型、勸導型、能力建設型、制度變遷型等四種基本類型[13]；B.GuyPeters等則把政策工具進一步細化為命令條款、管制規(guī)定、財政補助以及勸誡、權威、契約等具體類型[14]；H.M.Ingra等將政策工具劃分為權威型、激勵型、能力型、勸說型、學習型等五大類型[15]。此外，Michael Howlett等按照政府干預公共物品與服務提供程度的高低情況將政策工具劃分為強制型、混合型、自愿型等三個類型[16]；Lester.M.Salamon認為政府工具主要包括直接行政、社會管制、經濟管制、合同撥款、直接付款、稅式支出、憑單制等多個類型[17]；而Rothwell和Zegveld根據政策工具發(fā)揮作用的著力面差異，將政策工具劃分 為供給型、需求型和環(huán)境型三種類型[18]。

綜合而言，由于將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型三種類型的標準在學界已得到較為廣泛的認可和采用，且考慮到政策工具分類界限的明晰性、分析結果的可視性，本文亦將養(yǎng)老金融基本政策工具劃分為需求型、供給型和環(huán)境型三類（X維度）；同時，結合養(yǎng)老金融的概念內涵與外延，設置養(yǎng)老金融政策細分類型維度（Y維度），即養(yǎng)老金 金融、養(yǎng)老服務金融和養(yǎng)老產業(yè)金融；此外，根據養(yǎng)老金融政策實施驅動主體，設置養(yǎng)老金融政策驅動主體維度（Z維度），即政府部門、金融機構和社會資本（企業(yè)）。據此構建出養(yǎng)老金融政策三維立體分析架構，如圖1所示。

圖1 養(yǎng)老金融政策三維立體分析架構

（二）養(yǎng)老金融基本政策工具維度：X維度

如前所述，將養(yǎng)老金融基本政策工具劃分為需求型、供給型和環(huán)境型三類，它們對推動養(yǎng)老金融發(fā)展的作用各不相同，且都可被細分為更具體的政策工具。其中，需求型政策工具包括公共采購、財政補助、對外承包、貿易管制、海外機構管理等，其更能體現出政府與市場的互相嵌入，激發(fā)養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展各個環(huán)節(jié)驅動主體的活力，進而拉動養(yǎng)老產業(yè)向前發(fā)展；供給型政策工具包括人才培育、信息支持、設施建設、研究探索、公共服務等，其主要以“行政給付”的形式來加強養(yǎng)老產業(yè)驅動主體開展事業(yè)活動不可或缺的物質權益或相關福利供應；環(huán)境型政策工具包括制度健全、目標規(guī)劃、金融激勵、財稅支持、法規(guī)管制、策略性措施等，其能通過優(yōu)化養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展環(huán)境，發(fā)揮間接促進 養(yǎng)老產業(yè)良性發(fā)展的作用。普遍而言，三類政策工具中，供給型政策工具的立法密度低，需求型政策工具的立法密度為中等，而環(huán)境型政策工具的立法密度最高[19]。

（三）養(yǎng)老金融政策細分類型維度：Y維度

根據養(yǎng)老金融的概念內涵與外延，將養(yǎng)老金融政策細分為養(yǎng)老金金融、養(yǎng)老服務金融和養(yǎng)老產業(yè)金融三類。三者都是養(yǎng)老金融的組成部分，但是政策內容要點卻各有側重。其中，養(yǎng)老金金融的對象是養(yǎng)老資金，目標是通過制度安排積累養(yǎng)老資產，同時實現保值增值；養(yǎng)老服務金融的對象是老年人，目標是通過金融創(chuàng)新多元化有關金融產品和服務滿足其年老后的金融消費需求；養(yǎng)老產業(yè)金融的對象是養(yǎng)老產業(yè)，目標是滿足養(yǎng)老產業(yè)的各種投融資需求。

（四）養(yǎng)老金融政策驅動主體維度：Z維度

從養(yǎng)老金融政策實施驅動主體來看，主要包括政府部門、金融機構和社會資本（企業(yè)）三類，在參與推動養(yǎng)老金融發(fā)展的過程中，各類驅動主體都有著各自的功能定位。其中，政府部門通過出臺相關扶持政策，在養(yǎng)老用地、審批、融資、稅收、經費等方面給予優(yōu)惠政策支持，并通過加大政府購買、給予財政補貼等方式參與其中；銀行、保險、信托、租賃、基金等金融機構充分利用自身風險承擔特征以及金融功能，在政策激勵下積極開發(fā)符合養(yǎng)老產業(yè)需要的特色金融服務產品，滿足養(yǎng)老產業(yè)多元化融資服務需求；社會資本（企業(yè)）在政策支持下通過參與PPP項目、公開上市、發(fā)行債券等方式，降低中長期投融資成本，積極投身于養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展事業(yè)。

三、政策文本選擇與編碼

（一）政策文本選取

通過對國務院及所屬相關部委網站公開的文件資料，以及北大法意網等互聯網平臺進行搜索，獲得的本文用于量化分析的養(yǎng)老金融政策文本。為了提高政策文本選取效率，確保政策文本選取不產生遺漏，本文確定了政策文本選取的若干基本原則：一是以國家“十二五”規(guī)劃出臺時間為起點，選取截至目前由國務院、相關部委等面向全國發(fā)布的政策文件（含部分法律法規(guī)）；二是政策文件內容必須與養(yǎng)老金融密切相關，文本內容能夠直接體現促進養(yǎng)老金融發(fā)展的方針、舉措；三是政策文本的主要形式包括綱要、規(guī)劃、意見、通知、辦法等，但不包括相關講話材料、工作報告等。最終梳理出我國養(yǎng)老金融政策文本38份。

從政策文件的出臺時間來看，自2011年國家“十二五”規(guī)劃出臺以來，我國養(yǎng)老金融政策呈現出兩個出臺密集期：一個期間是2013—2015年，共出臺相關政策文件14份，占比36.84%，其中2013年出臺6份，占比接近50%；另一個期間是2016—2018年，共出臺相關政策文件19份，占比50%，其中2016年出臺9份，占比47.37%。究其原因，主要是因為2013年我國60歲以上老年人口突破2億人大關，人口老齡化加劇將導致政府財政負擔加重、社會勞動力短缺等一系列問題；同年國務院印發(fā)《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，為養(yǎng)老服務業(yè)改革發(fā)展注入了強大的活力，加快了相關政策制定出臺的速度。同時，隨著老年人人口比重逐年上升，我國老齡化速度明顯加快。2016年，為應對人口老齡化，改進完善養(yǎng)老領域金融服務，中國人民銀行、民政部、銀監(jiān)會等五部門聯合下發(fā)《關于金融支持養(yǎng)老服務業(yè)加快發(fā)展的指導意見》，首次提出“養(yǎng)老金融”的概念，以及國務院辦公廳發(fā)布《關于全面放開養(yǎng)老服務市場 提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》，明確以全面放開養(yǎng)老服務市場為目標，開啟了我國養(yǎng)老金融發(fā)展的新局面，帶動了相關配套政策密集出臺。此外，從政策文本的主要形式來看，意見和通知形式的政策文本較多，均有11份，兩者共占比57.89%；其次是綱要和規(guī)劃類型的政策文本，均有4份，兩者共占比21.05%。不難看出，在我國養(yǎng)老金融政策制定中，無論是宏觀的頂層設計，還是微觀的落地實施，相關文本內容要點都有所涉及，整個政策體系尚處在不斷完善的過程中。

（二）政策文本內容分析單元編碼

由于內容分析法是一種對具有明確特性的傳播內容進行客觀、系統、定量描述的研究技術，而政策文件是政府目標策略的直接導向，因此需要遵循統一編碼和不可細分的原則，對政策文本內容按照“政策編號—條款序列號”的編碼形式進行編碼，力爭覆蓋政策文本所有內容，最終形成關于我國養(yǎng)老金融政策文本內容分析單元編碼表（見表1）。由于政策文本數量較多，本文共形成內容分析單元編碼203條，考慮到文章篇幅限制，在此僅對部分編碼結果進行示例展示。

表1 我國養(yǎng)老金融政策文本內容分析單元編碼表（示例）

四、量化統計與分析

（一）X維度解析

根據X維度的編碼歸類，最終形成基本政策工具維度的統計分析結果（見表2）。在梳理的38份養(yǎng)老金融政策文本中，綜合運用了需求型、供給型和環(huán)境型三種基本政策工具，在支持和鼓勵我國養(yǎng)老金融快速發(fā)展進程中發(fā)揮了全方位、系統性的促進作用。然而，統計結果顯示：這三種基本政策工具的使用頻次存在明顯的差異，需求型、供給型和環(huán)境型政策工具的使用比例分別為15.76%、13.79%和70.45%，環(huán)境型政策工具的使用頻次超過需求型和供給型政策工具使用頻次總和的2倍，基本政策工具使用頻次存在比例失衡的情況。同時，在三種基本政策工具各自內部具體工具的使用程度方面，需求型政策工具中主要以公共采購為主（占比53.13%），其次是財政補助（占比25.00%），表明在當前各類養(yǎng)老金融服務市場供給（如老年金融服務模式、金融服務產品和金融投資理財等方面）尚處于嚴重不足階段，大力開發(fā)養(yǎng)老金融已然成為擺在我國各級政府面前的重要大事；供給型政策工具中主要是研究探索，使用比例超過半數（占比64.29%），主要是由于我國養(yǎng)老金融仍處于發(fā)展初期，諸如老年人長期護理制度建立、老年金融產品開發(fā)、養(yǎng)老保險籌資模式等都需要經過充分研究探索、試點推進等才能逐漸走向成熟，進而全面施行或推廣；環(huán)境型政策工具則是以制度健全、金融激勵和策略性措施為主（占比72.73%），其中策略性措施使用比例更是達到32.87%，而法規(guī)管制使用比例相對較低（占比6.99%），一定程度上體現了堅持市場化導向、推進養(yǎng)老金融創(chuàng)新發(fā)展的理念。

表2 X維度基本政策工具使用頻次統計表

（二）X-Y維度解析

在對養(yǎng)老金融基本政策工具進行編碼歸類的基礎上，引入養(yǎng)老金融政策細分類型維度形成X-Y維度的統計分析結果（見表3）。統計結果顯示：我國養(yǎng)老金融政策涉及養(yǎng)老金金融、養(yǎng)老服務金融和養(yǎng)老產業(yè)金融三方面細分領域，相關政策工具使用比例分別是13.30%、38.92%和47.78%，總體呈現“金字塔”式分布，而這與養(yǎng)老金融的概念內涵與外延是緊密相關的。例如，養(yǎng)老金金融和養(yǎng)老服務金融主要著眼于經濟保障，前者更加強調養(yǎng)老金制度安排和養(yǎng)老金資產管理，更加需要明確目標規(guī)劃（占比33.33%）、健全制度體系（占比29.63%），為養(yǎng)老金體系改革、完善提供政策支持；后者更加強調非制度化養(yǎng)老財富管理和養(yǎng)老金融便捷性支持，更加需要金融激勵（占比31.65%），支持金融機構著力加強研究探索（占比16.46%），積極開發(fā)養(yǎng)老金融產品。同時，養(yǎng)老產業(yè)金融著眼于服務保障，旨在促進養(yǎng)老產業(yè)投融資，培育壯大養(yǎng)老產業(yè)，更加強調從需求、供給和環(huán)境方面提供全方位政策支持，更加需要加強政府推動（財政補貼和公共采購合計占比22.68%），結合市場化運作（策略性措施占比29.90%）高效推進養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展。

表3 X-Y維度細分領域-基本政策工具使用頻次統計表

（三）X-Z維度解析

在對養(yǎng)老金融基本政策工具進行編碼歸類的基礎上，引入養(yǎng)老金融政策驅動主體維度形成X-Z維度的統計分析結果（見表4）。統計結果顯示：我國養(yǎng)老金融政策實施驅動主體主要是政府部門、金融機構和社會資本（企業(yè)），相關政策工具使用比例分別是36.94%、38.92%和24.14%，政府部門和金融機構仍然是養(yǎng)老金融政策實施落地的主要驅動主體?？梢钥吹?，我國養(yǎng)老產業(yè)雖然屬于朝陽產業(yè)，未來發(fā)展?jié)摿薮?，但由于現階段仍然處于發(fā)展初期，尚存在市場模糊、盈利困難、營銷乏力和難以持續(xù)等發(fā)展“痛點”與瓶頸，使得產業(yè)市場主體（社會資本、企業(yè)等）以及金融機構布局謹慎，不敢貿然把資本和資源大量投入到養(yǎng)老產業(yè)中，造成養(yǎng)老產業(yè)本應前景廣闊的市場基本停留在泛泛而談的階段，依然需要政府部門和金融監(jiān)管部門的強力推進（針對金融機構的金融激勵、策略性措施以及研究探索合計占比77.22%）。

表4 X-Z維度驅動主體-基本政策工具使用頻次統計表

五、研究結論與政策建議

（一）研究結論

1. 基本政策工具使用比例失衡。如前所述，在我國養(yǎng)老金融基本政策工具運用中，環(huán)境型政策工具使用過溢（占比超過70%），需求型和供給型政策工具嚴重缺失，這與基本政策工具立法密度高低的普遍結論相吻合，也與我國養(yǎng)老金融發(fā)展的實際情況相適應。從我國養(yǎng)老金融的實踐探索與政策制定來看，“養(yǎng)老金融”的概念界定與政策啟蒙起步于2012年，直到2016年才逐漸明確，初步形成社會共識。這就意味著我國養(yǎng)老金融從起初的政策空白到而今的穩(wěn)步發(fā)展，有賴于政府強力釋放環(huán)境誘因。其中，在環(huán)境型政策工具運用中，又突出表現為策略性措施（占比32.87%）和金融激勵（占比25.87%）兩類工具，而策略性措施多是在考慮養(yǎng)老金融需求多樣性、實施驅動主體多元化、相關政策制定復雜性等因素影響下，盡可能通過鼓勵、支持、引導等相對靈活機動的方式，最大限度調動各方力量參與養(yǎng)老產業(yè)培育、推動養(yǎng)老金融發(fā)展的積極性和可能性，凸顯我國養(yǎng)老金融政策制定的階段性特征。而在頻數統計中，供給型政策工具占比最低，僅有13.76%，且主要是研究探索這類工具，進一步表明當前我國養(yǎng)老金融產品與服務供給的緊迫性。

2. 政策工具的有效性發(fā)揮有限。從養(yǎng)老服務金融來看，其目標是滿足全體國民更高水平的養(yǎng)老金融需求，但其發(fā)展的必然前提是良好的經濟基礎和財富積累。為了促進養(yǎng)老金融服務供給，政府已經通過加大公共采購和財政補助力度等方式來刺激相關需求，但由于我國不同群體收入分配仍然存在較大差距，相對低水平的國民收入群體規(guī)模仍然較大，其有限的財富積累較大程度地限制了養(yǎng)老服務金融需求的實現，這就在很大程度上制約了我國養(yǎng)老服務金融政策工具的有效發(fā)揮。同時，從養(yǎng)老金融政策實施驅動主體來看，政府部門和金融機構仍然是養(yǎng)老金融政策落地實施的主要驅動主體，在政策制定方面，對促進相關市場主體參與推動養(yǎng)老金融發(fā)展的政策工具運用存在明顯不足，占比還不到1/4，且內容形式也較為傳統，主要局限于鼓勵設立產業(yè)基金、采用PPP項目、上市融資和發(fā)行債券等方面，加上受制于相關項目管理規(guī)范性不足、養(yǎng)老產業(yè)金融項目質量參差不齊等現實因素影響，政策工具的有效性發(fā)揮也較為有限。

3. 養(yǎng)老金融政策體系不夠健全。從養(yǎng)老金金融來看，自2017年以來，包括《養(yǎng)老目標證券投資基金指引（試行）》《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》《關于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》等在內的相關政策密集出臺。其中，就個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點政策來看，由于存在參與產品范圍不足、稅收優(yōu)惠力度有限等諸多問題，盡管相關金融機構能夠按照《關于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》要求，緊鑼密鼓地開展相關推進工作，但由于制度政策層面頂層設計的缺失，使得保險、基金、銀行等行業(yè)只能在本行業(yè)內進行探索，相關平臺之間的互聯互通并未有效建立，或造成后續(xù)參加者在同時選擇保險、基金和銀行理財產品時存在很多潛在障礙。此外，從養(yǎng)老產業(yè)金融來看，運用策略性措施政策工具，激發(fā)社會資本投資活力，鼓勵商業(yè)養(yǎng)老保險、地方政府養(yǎng)老產業(yè)專項債、PPP項目等多元金融手段支持養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展是政府政策工具使用的重點支持方向，然而投資者的非理性和金融工具的杠桿性在促進養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的同時，也會放大產業(yè)風險，引發(fā)企業(yè)危機，而關于此方面的制度健全、法規(guī)管制等政策工具運用則存在明顯不足。

（二）政策建議

1. 優(yōu)化政策工具結構。一是要減少環(huán)境型政策工具總體使用頻次，進一步提高政策制定效率和落地實施質量。具體而言，主要是降低策略性措施政策工具使用比例，尤其是要盡量避免相似政策工具的重復性使用，如政策要點與“政府引導、推動設立由 金融和產業(yè)資本共同籌資的健康產業(yè)投資基金”表述核心意思相似的政策編碼條目達到8項，占策略性措施政策工具使用比例的17.02%，而提到“探索政府和社會資本合作（PPP）的投融資模式”的政策編碼條目則達到10項，占策略性措施政策工具使用比例超過20%，兩者合計約占策略性措施政策工具的2/5。二是政策著力點要從環(huán)境型向需求型和供給型政策工具不斷完善，特別是要加大啟用缺位的需求型政策工具，主要是應積極探索強化對海外機構管理和貿易管制兩類政策工具的使用。例如，支持和鼓勵推動銀行業(yè)、保險業(yè)的對外開放，把已確定的放開股比限制等開放措施落實到位，鼓勵外資機構參與我國養(yǎng)老領域的服務；通過逐步放開準入限制，允許境外金融機構投資設立、參股養(yǎng)老金管理公司，消化吸收國外成熟養(yǎng)老金管理經驗，提升我國養(yǎng)老金投資管理水平。

2. 加快養(yǎng)老金融立法。目前，我國雖然已經制定了一些關于養(yǎng)老金融方面的法律法規(guī)，諸如《中華人民共和國老年人權益保障法》《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》《企業(yè)年金辦法》《養(yǎng)老目標證券投資基金指引（試行）》等，但我國養(yǎng)老保險法律仍然存在缺陷，立法工作較為滯后，立法體系不夠完善，尤其是缺乏養(yǎng)老保險的法律監(jiān)管和實施細則，導致在工作中出現的各種問題無法得到及時解決。此外，我國還沒有一部較為完善的法律或條例來嚴格界定保險金的征管問題，使得養(yǎng)老金融發(fā)展水平距離養(yǎng)老服務現實需求還有較大差距，社會資本參與度相對較低，企業(yè)在養(yǎng)老服務市場中難以充分發(fā)揮主導作用。為此，應加快養(yǎng)老金融立法工作，通過出臺更高層次、更加系統的法律規(guī)范，以立法先行保障養(yǎng)老金融發(fā)展。

3. 強化政策協同功能?？傮w上，養(yǎng)老金融是一個涉及多部門、多行業(yè)的復雜領域。在考慮多樣化養(yǎng)老金融服務需求的同時，需要兼顧“政出多門、互不兼容”的政策現實。一是政府部門要加強高位謀劃、統籌協調，對涉及養(yǎng)老金融業(yè)務資格準入、運營管理等跨部門的監(jiān)督管理，相關主管部門可以通過聯合發(fā)文的形式來部署推動養(yǎng)老金融發(fā)展的政策舉措，提高政策制定效率，并應專門建立監(jiān)管協調機制，加強監(jiān)管協調，強化政策協同，完善監(jiān)管政策和制度。二是金融機構要加強合作、協調配合，發(fā)揮各自專長，取長補短，有針對性地強化對養(yǎng)老金融產品和服務的研究，聚焦養(yǎng)老健康保障需求，積極開展產品和服務創(chuàng)新。三是在提供養(yǎng)老金融服務渠道方面，在加強銀行、保險、基金等傳統產品銷售渠道利用的基礎上，應更加重視開拓以“互聯網＋”為支撐的第三方平臺為代表的新興渠道，實現不同行業(yè)平臺互聯互通，著力提升養(yǎng)老產品在較年輕一代人群中的滲透力，如此更有利于養(yǎng)老金融體系的建設。