新的達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景下“十四五”時期加快全面低碳轉(zhuǎn)型的總體思路和對策建議

王仲穎　熊華文　康艷兵

習(xí)總書記提出的新的達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景是黨中央、國務(wù)院統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策，事關(guān)我國發(fā)展的全局和長遠(yuǎn)，這與我國高質(zhì)量發(fā)展方向和貫徹新發(fā)展理念要求一脈相承。實現(xiàn)新的達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景，將倒逼我國經(jīng)濟社會發(fā)展全面低碳轉(zhuǎn)型，既是推進(jìn)疫后經(jīng)濟綠色復(fù)蘇、形成綠色經(jīng)濟新動能的客觀需要，也是緩解資源環(huán)境約束、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重要路徑，更是助力發(fā)展方式深刻變革，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略選擇，對實現(xiàn)2035年、2050年社會主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)意義重大。

一、全面低碳轉(zhuǎn)型是發(fā)展觀念和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，是經(jīng)濟社會全方位、系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)型

推動全面低碳轉(zhuǎn)型，本質(zhì)是發(fā)展觀念和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。其基本路徑是落實新發(fā)展理念，切實改變過多依賴高投入、高消耗、高排放的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式，促進(jìn)傳統(tǒng)的“大量生產(chǎn)、大量消耗、大量排放”生產(chǎn)模式和消費模式深刻變革，形成創(chuàng)新驅(qū)動、質(zhì)量第一、效益優(yōu)先的高質(zhì)量發(fā)展模式。

推動全面低碳轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵是能源發(fā)展道路的轉(zhuǎn)型。能源生產(chǎn)和消費活動排放的溫室氣體占比超過80%，是實現(xiàn)全面低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。后工業(yè)化國家能源結(jié)構(gòu)從以煤為主、經(jīng)油氣時代轉(zhuǎn)向非化石能源加速發(fā)展階段經(jīng)歷了上百年時間，從碳達(dá)峰到碳中和的時間跨度約為70年左右。而我國尚處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)期，能源結(jié)構(gòu)仍然以煤為主，從碳達(dá)峰到實現(xiàn)碳中和的間隔時間只有30年左右，要求我們必須持續(xù)推進(jìn)能源革命，加快能源低碳轉(zhuǎn)型變革步伐，走出一條與發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)道路截然不同的全新能源發(fā)展道路，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

推動全面低碳轉(zhuǎn)型，核心是經(jīng)濟社會全方位、系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)型。全面低碳轉(zhuǎn)型，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的各領(lǐng)域、全過程，既需要能源消費側(cè)控制總量、提高效率，也需要能源供應(yīng)側(cè)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、加速脫碳;既需要生產(chǎn)方式集約高效，也需要消費方式簡約適度;既需要科技創(chuàng)新支撐，也需要體制機制、政策制度保障，是一個復(fù)雜的經(jīng)濟社會系統(tǒng)工程。必須堅持系統(tǒng)觀念、統(tǒng)籌謀劃，推進(jìn)全方位、多層次、大范圍轉(zhuǎn)型。

二、“十四五”加快全面低碳轉(zhuǎn)型的總體思路

“十四五”是為推動全面低碳轉(zhuǎn)型定方向、打基礎(chǔ)、見成效的關(guān)鍵五年。這五年，既要為全國二氧化碳排放達(dá)峰在時間上盡可能提前、在峰值水平上盡可能削減創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)，也要為達(dá)峰后的大幅度減排減輕壓力。同時，要積極主動適應(yīng)碳中和長期愿景對經(jīng)濟社會系統(tǒng)帶來的全方位、深層次變革和影響，在“十四五”就著手采取應(yīng)對措施和行動，提前謀劃、超前布局。

“十四五”時期加快推動全面低碳轉(zhuǎn)型，應(yīng)堅持節(jié)能提高能效和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)雙輪驅(qū)動，做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和綠色低碳消費方式引導(dǎo)兩翼協(xié)同，推進(jìn)資源利用效率大幅提升與源頭減碳的系統(tǒng)融合，強化規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、價格、財稅、投融資、科技、體制機制等政策工具多維保障，務(wù)求取得具有顯示度的實質(zhì)性轉(zhuǎn)型成效。

在工作推進(jìn)過程中，要重點處理好以下幾個關(guān)系：

一是處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。推動全面低碳轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，需要進(jìn)行長遠(yuǎn)戰(zhàn)略謀劃，腳踏實地、久久為功。當(dāng)前要增強緊迫感和責(zé)任感，以長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)指引當(dāng)前階段各項工作，既要積極有為、爭取多做貢獻(xiàn)，也要考慮客觀條件約束和現(xiàn)實風(fēng)險挑戰(zhàn)，穩(wěn)妥把握力度和節(jié)奏，做到遠(yuǎn)近結(jié)合。

二是處理好加法與減法的關(guān)系。推動全面低碳轉(zhuǎn)型，既要做減法，加速化石能源、高耗能產(chǎn)業(yè)等高碳資產(chǎn)淘汰退出，也要做加法，加快發(fā)展可再生能源、低碳零碳產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等新動能。要明確導(dǎo)向，實施正面負(fù)面清單管理。

三是處理好增量與存量的關(guān)系。對增量要從源頭抓起，新增能源需求主要靠非化石能源滿足，通過規(guī)劃布局、準(zhǔn)入條件、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范提高碳排放績效水平。對存量要加大落后產(chǎn)能和基礎(chǔ)設(shè)施淘汰力度，選擇重點領(lǐng)域、重點行業(yè)和重點環(huán)節(jié)持續(xù)開展脫碳化綠色化改造升級。

四是處理好系統(tǒng)推進(jìn)與重點突破的關(guān)系。低碳轉(zhuǎn)型要突出全面性、系統(tǒng)性，能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)消費方式都要轉(zhuǎn)。也要在整體推進(jìn)的基礎(chǔ)上抓主要矛盾和矛盾的主要方面，在高耗能行業(yè)等重點領(lǐng)域，東部發(fā)達(dá)省份等重點地區(qū)，能耗雙控制度、可再生能源發(fā)展、綠色金融等重大政策措施方面實現(xiàn)重點突破。

五是處理好市場與政府的關(guān)系。要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，引導(dǎo)各類資源、要素向低碳方向聚集，激發(fā)各類市場主體低碳轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力，用好碳交易、碳定價、碳金融等市場化機制。更好發(fā)揮政府在彌補市場失靈方面的作用，強化氣候治理體系建設(shè)，推動目標(biāo)制定考核、規(guī)劃政策引導(dǎo)、法規(guī)制度保障、基礎(chǔ)能力提升等更加科學(xué)完善。

六是處理好激勵機制與約束機制的關(guān)系。通過激勵和約束機制，要進(jìn)一步明確“排碳有成本、減碳有收益”的價值理念。激勵機制要放大低碳轉(zhuǎn)型的正面效應(yīng)，使各類市場主體能夠獲得合理利益，積極主動開展低碳轉(zhuǎn)型。約束機制要顯著提升高碳路徑的綜合成本，倒逼高碳產(chǎn)業(yè)加速退出。

三、“十四五”加快全面低碳轉(zhuǎn)型的對策建議

一是強化綜合協(xié)調(diào)制定“碳中和”中長期路線圖?？紤]到實現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)和全面低碳轉(zhuǎn)型不僅是生態(tài)環(huán)境問題，更是發(fā)展問題，涉及經(jīng)濟社會全局，建議多部門共同研究制定碳排放達(dá)峰行動實施方案，提出碳排放達(dá)峰的時間、峰值、路徑和任務(wù)，建立部門分工和地方落實的工作機制。推動開展“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)下的中長期能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略與路徑研究，適時開展碳中和戰(zhàn)略與路線圖研究，出臺“中國版綠色新政”。同時，加強應(yīng)對氣候變化和低碳發(fā)展工作的全面統(tǒng)籌和綜合協(xié)調(diào)。

二是積極推進(jìn)能源系統(tǒng)低碳轉(zhuǎn)型。制定科學(xué)合理的能耗強度和總量“雙控”目標(biāo)，完善目標(biāo)責(zé)任分解和考核制度，深入推進(jìn)工業(yè)、建筑、交通、公共機構(gòu)等重點領(lǐng)域節(jié)能，加快提升數(shù)據(jù)中心、5G基站等新基建能效水平，實施重點節(jié)能工程。制定“十四五”及中長期煤炭消費總量控制目標(biāo)，明確減煤路線圖，保持全國煤炭消費占比持續(xù)快速降低。加快提升終端消費電氣化水平。堅定不移推進(jìn)能源清潔低碳發(fā)展，大力發(fā)展可再生能源和新能源，在確保安全前提下合理適度發(fā)展核電，提升調(diào)峰和儲能能力。加強能源系統(tǒng)與信息技術(shù)的結(jié)合，推動能源體系智慧化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

三是堅決遏制高耗能、高排放項目盲目發(fā)展。嚴(yán)格控制煤電、煤化工、鋼鐵、煉化等高碳行業(yè)新增產(chǎn)能。優(yōu)化重大能源基礎(chǔ)設(shè)施布局防范碳鎖定效應(yīng)，嚴(yán)格論證審批新增大型煤礦、煤炭運輸通道等傳統(tǒng)化石能源基礎(chǔ)設(shè)施項目。全面梳理各地在建、擬建高耗能項目，建立分省區(qū)基于碳減排目標(biāo)的產(chǎn)能風(fēng)險預(yù)警指數(shù)，調(diào)低過快增長行業(yè)和地區(qū)的產(chǎn)能減量置換系數(shù)。完善產(chǎn)業(yè)政策，將碳排放作為重要指標(biāo)，引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

四是大力支持綠色低碳新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。積極支持研發(fā)和推廣成本低、效益高、減排效果明顯、安全可控的低碳零碳負(fù)碳技術(shù)。加快示范光儲直柔、熱電協(xié)同、新能源汽車與電網(wǎng)（V2G）能量互動等跨界融合創(chuàng)新能源基礎(chǔ)設(shè)施重大項目。引導(dǎo)推進(jìn)多能互補綜合能源服務(wù)新業(yè)態(tài)，推動能效電廠、虛擬電廠等新模式發(fā)展。全面推動綠色低碳技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和模式創(chuàng)新，實施綠色低碳領(lǐng)域的重大科技示范工程，落實首臺（套）重大技術(shù)裝備保險補償政策。

五是大幅提升資源利用效率推動源頭減碳。在園區(qū)全面推廣循環(huán)發(fā)展模式，要求國家級園區(qū)全部實施循環(huán)化改造。組織實施產(chǎn)業(yè)綠色融合專項，在冶金、化工、石化、建材等流程制造業(yè)間開展橫向鏈接。鼓勵采用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新業(yè)態(tài)開展分類回收，推動“城市礦產(chǎn)”基地規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。實施塑料污染治理專項行動，加快推進(jìn)快遞包裝綠色轉(zhuǎn)型。在地級以上城市全面推行垃圾分類制度，探索推行消費者責(zé)任制度，試點垃圾按量收費等稅費改革。到2025年資源產(chǎn)出率比2020年提高30%左右。

六是積極推動部分地區(qū)二氧化碳排放率先達(dá)峰。將碳排放總量納入京津冀、長三角、粵港澳、黃河流域以及東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份等重大區(qū)域戰(zhàn)略的目標(biāo)指標(biāo)體系，相對其他地區(qū)提出更高要求。通過財政轉(zhuǎn)移支付、綠色能源輸入、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、基礎(chǔ)能力提升等手段，鼓勵支持東部發(fā)達(dá)地區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)率先達(dá)峰。選擇具備條件的園區(qū)、城鎮(zhèn)或企業(yè)，支持創(chuàng)建零碳示范區(qū)。

七是全面強化低碳轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟政策支撐。大幅度減少化石能源補貼，改變以降低價格為單一或主要目標(biāo)的能源市場改革方向，避免將降能源價格作為企業(yè)降低能源成本的主要手段甚至唯一手段。統(tǒng)籌中央財政、地方財政資金和碳排放權(quán)拍賣收入，探索建立低碳公平轉(zhuǎn)型基金，為部分行業(yè)、企業(yè)和地區(qū)低碳轉(zhuǎn)型提供幫助，保障就業(yè)民生和社會穩(wěn)定。完善綠色金融制度，加強金融機構(gòu)氣候風(fēng)險管理，鼓勵銀行等金融機構(gòu)將項目碳排放績效納入信貸審批指標(biāo)體系。積極研究應(yīng)對發(fā)達(dá)國家碳邊境調(diào)節(jié)機制。

八是完善能源和碳排放統(tǒng)計核算體系。加快建立和完善地市級能源平衡表統(tǒng)計制度，提升地方能源和碳排放統(tǒng)計核算能力和數(shù)據(jù)質(zhì)量。加快國家和地方能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)銜接，把能源消費統(tǒng)計誤差控制在合理范圍內(nèi)。全面推廣重點用能企業(yè)能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)。建立健全可再生能源開發(fā)利用監(jiān)測統(tǒng)計制度，完善商品化可再生能源利用統(tǒng)計辦法。

（王仲穎，國家發(fā)展改革委能源所所長、研究員。熊華文，國家發(fā)展改革委能源所能源環(huán)境與氣候變化研究中心主任、副研究員。康艷兵，國家發(fā)展改革委能源所能源可持續(xù)發(fā)展研究中心主任、研究員）