建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的內(nèi)涵和主要任務(wù)

王元　盛雯雯　侯燕磊　丁尚宇

中央銀行制度是一國經(jīng)濟架構(gòu)與制度體系的重要組成部分，在國家金融制度體系中居于基礎(chǔ)地位。黨的十九屆五中全會提出“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”的要求?！笆奈濉睍r期，推進現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)，必須從新形勢、新要求出發(fā)，深化對建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度內(nèi)涵和主要內(nèi)容的認識和理解。

一、“十四五”時期建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度面臨的新要求

“十四五”時期，我國將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，推進現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)，將面臨十九屆五中全會明確的中長期發(fā)展戰(zhàn)略部署提出的一系列新要求。

（一）推動高質(zhì)量發(fā)展的要求

我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展也將是“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主題，這意味著必須更加注重質(zhì)量、效益而不是簡單強調(diào)規(guī)模、速度，必須更加注重資源配置效率，而不是簡單關(guān)注資源投入規(guī)模。金融市場的發(fā)展和有效運行，對資金這一重要生產(chǎn)要素的配置效率具有決定性作用。“十四五”時期，需要通過現(xiàn)代中央銀行制度的建設(shè)，進一步推動利率匯率市場化等改革，促進金融市場結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以及形成更加有效的貨幣政策操作和傳導(dǎo)機制，來提高資金要素的配置效率，支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（二）構(gòu)建新發(fā)展格局的要求

構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是我國適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展階段變化的主動選擇，也是應(yīng)對錯綜復(fù)雜的國際環(huán)境變化的戰(zhàn)略舉措。暢通資金循環(huán)，促進金融更好服務(wù)實體經(jīng)濟，是推動新發(fā)展格局形成的重要環(huán)節(jié)和重要任務(wù)。在進一步理順金融與實體經(jīng)濟關(guān)系方面，需要中央銀行與其他部門形成有效的協(xié)同機制，引導(dǎo)金融適應(yīng)實體經(jīng)濟優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換動能等的趨勢，提供所需的金融服務(wù)。同時，構(gòu)建雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，需要實現(xiàn)更高水平的對外開放，國際循環(huán)將由側(cè)重貿(mào)易向貿(mào)易、金融相協(xié)調(diào)，由偏重引進向雙向開放轉(zhuǎn)變，要求中央銀行通過完善人民幣匯率形成機制、推進人民幣國際化等提供必要的支撐。

（三）推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求

中央銀行制度是國家治理體系的組成部分，在宏觀經(jīng)濟治理中發(fā)揮重要作用。在這樣的定位下，一方面要求中央銀行以制度為基礎(chǔ)和保障，切實擔(dān)負起經(jīng)濟金融治理的職責(zé)，行使好權(quán)力的同時擔(dān)負起責(zé)任，重點是厘清政府與市場邊界、處理好政府與市場關(guān)系。另一方面，還要求通過加強制度設(shè)計，健全中央銀行與其他政府部門有效協(xié)同的機制，形成國家治理的合力，包括在金融管理方面，特別是系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范和處置、重要金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和統(tǒng)籌等方面，與金融監(jiān)管等部門間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，也包括在宏觀調(diào)控方面，貨幣政策與財政、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、區(qū)域等政策的配合和協(xié)同。

（四）統(tǒng)籌發(fā)展和安全的要求

基于我國發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化、特別是外部不穩(wěn)定性不確定性明顯增加的基本判斷，十九屆五中全會將統(tǒng)籌發(fā)展和安全納入“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)思想，并從四方面提出了維護和塑造國家安全的任務(wù)。金融安全是國家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。隨著我國金融體系規(guī)模擴大、復(fù)雜程度上升、開放水平提高，金融風(fēng)險對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響日益上升，金融安全的重要性日益凸顯。2008年國際金融危機爆發(fā)，暴露了中央銀行在維護金融穩(wěn)定方面職責(zé)缺失的嚴重后果，在建立宏觀審慎管理框架、加強中央銀行在金融風(fēng)險防范中作用方面形成了共識。維護我國金融安全，要求通過現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)，將中央銀行在系統(tǒng)性風(fēng)險防范中的職責(zé)和作用落到實處，形成更加有效的金融風(fēng)險防控機制。

二、“十四五”時期我國建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的內(nèi)涵和主要任務(wù)

從全球范圍看，中央銀行制度的發(fā)展演進始終與經(jīng)濟金融發(fā)展甚至是危機提出的問題和需要密切關(guān)聯(lián)，隨時代背景、外部環(huán)境、發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展階段、甚至周期性因素的變化，中央銀行的職責(zé)、運用的政策手段和工具、從政策操作到實際效果的傳導(dǎo)都在不斷變化。建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度并沒有一個理想范本。我國建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的內(nèi)涵，是在充分考慮本國國情、經(jīng)濟金融發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢等因素，以搭建制度框架為基礎(chǔ)，以促進經(jīng)濟總量平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、內(nèi)外均衡、風(fēng)險可控的總體目標為引領(lǐng)，以保持幣值穩(wěn)定、促進經(jīng)濟增長、維護金融穩(wěn)定為主要目標，通過明晰權(quán)責(zé)邊界、健全協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮好中央銀行在宏觀經(jīng)濟治理中的應(yīng)有作用。在這一內(nèi)涵要求下，“十四五”時期建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，主要應(yīng)圍繞四方面任務(wù)展開。

（一）健全貨幣政策框架

實施貨幣政策是現(xiàn)代中央銀行的一項基本職責(zé)，貨幣政策也是宏觀調(diào)控政策體系的主要組成部分，對宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行有著至關(guān)重要的影響。健全貨幣政策框架既要優(yōu)化政策目標和工具體系，也要疏通政策傳導(dǎo)渠道。同時，由于不同類型政策疊加可能產(chǎn)生互補、抵消、“超調(diào)”甚至“共振”等多種效應(yīng)，貨幣政策必須與其他政策協(xié)調(diào)配合，根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢變化的需要，形成調(diào)控的合力。

一是完善基礎(chǔ)貨幣投放機制，同時加快構(gòu)建有效的利率調(diào)控體系。“十四五”時期貨幣政策操作中需發(fā)揮量、價兩類工具的作用。通過擴大銀行間市場一級交易商范圍、引入多層次金融機構(gòu)，豐富長期限基礎(chǔ)貨幣投放工具，擴展抵押品范圍，進一步增強流動性管理的靈活性、落實結(jié)構(gòu)性調(diào)控意圖。通過完善利率走廊機制，強化國債收益率曲線定價基準作用，夯實利率調(diào)控的基礎(chǔ)，逐步提高利率工具的作用。

二是健全貨幣政策傳導(dǎo)機制。完善LPR報價機制，暢通由基準利率到貸款利率的傳導(dǎo)。運用改革手段努力消除信貸市場隱性擔(dān)保，打破剛性兌付。推動商業(yè)銀行完善公司治理，提高自主定價能力。豐富債券產(chǎn)品，發(fā)展多元化機構(gòu)投資者，增強債券市場的利率傳導(dǎo)作用。

三是加強預(yù)期引導(dǎo)，完善政策間協(xié)調(diào)機制。提高貨幣政策決策和執(zhí)行的透明度，健全中央銀行與市場常態(tài)化溝通的渠道和機制，以及時的信息披露和充分的政策溝通，形成對市場預(yù)期的引導(dǎo)。強化貨幣政策和其他宏觀調(diào)控政策間的協(xié)調(diào)配合，既要及時科學(xué)評估政策共同實現(xiàn)的短期效果，也要重視對政策協(xié)調(diào)配合中長期制度性框架和各種機制安排的持續(xù)完善。

（二）完善系統(tǒng)性金融風(fēng)險防控制度

2008年國際金融危機的教訓(xùn)表明，要在微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，從宏觀的、逆周期的視角采取措施，防范由金融體系順周期波動和跨部門傳染導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險，以維護金融穩(wěn)定，由此各國普遍開始建立宏觀審慎政策框架，以加強對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的防控。我國已明確央行的貨幣政策和宏觀審慎政策“雙支柱”調(diào)控框架，即央行以宏觀審慎政策為主要手段履行系統(tǒng)性金融風(fēng)險防控職責(zé)。同時，從維護金融穩(wěn)定的體系看，需要中央銀行、履行微觀審慎監(jiān)管職責(zé)的金融監(jiān)管機構(gòu)、以及參與風(fēng)險處置的財政部門等做好協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮協(xié)同作用，以提高防范和處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險的前瞻性、及時性、有效性。我國宏觀審慎政策框架仍在構(gòu)建中，“十四五”時期還應(yīng)從多個方面繼續(xù)推進。

一是完善系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警相關(guān)機制。提高對金融機構(gòu)跨行業(yè)交易、資金來源和流向等方面的實時監(jiān)測能力，健全跨行業(yè)跨市場金融風(fēng)險分析、評價制度。開展國際、國家和地區(qū)多層次金融風(fēng)險監(jiān)測，建立以指標體系為支撐的分級預(yù)警機制，并完善預(yù)案制定和調(diào)整制度。完善宏觀審慎壓力測試體系，將房地產(chǎn)金融、外匯市場、債券市場、影子銀行以及跨境資金流動等重點領(lǐng)域宏觀審慎壓力測試制度化，更好發(fā)揮其在風(fēng)險識別和監(jiān)管校準中的作用。

二是優(yōu)化宏觀審慎政策工具體系。用好逆周期資本緩沖、系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的附加資本要求工具，改進流動性覆蓋率要求，加強對大額風(fēng)險敞口和關(guān)聯(lián)方風(fēng)險敞口的監(jiān)管。優(yōu)化工具觸發(fā)機制和退出機制。探索實施因地制宜和因行制宜的結(jié)構(gòu)化宏觀審慎政策。通過完善存款保險制度、危機處置和市場退出機制、金融風(fēng)險問責(zé)制度，提高風(fēng)險處置效率和效果。

三是健全系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司監(jiān)管制度。充分考慮我國金融體系結(jié)構(gòu)特點和發(fā)展變化趨勢，對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)識別、認定依據(jù)和名單進行定期調(diào)整。加快系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)恢復(fù)和處置計劃即“生前遺囑”制度的落實。全面落實金融控股公司準入、股東資質(zhì)條件、資金來源和運用、資本充足性要求、股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理、關(guān)聯(lián)交易等管理，探索加強金融控股公司監(jiān)管與子公司專業(yè)監(jiān)管間協(xié)調(diào)聯(lián)動，防范集團內(nèi)部風(fēng)險傳染。

四是完善宏觀審慎政策與其他政策的協(xié)調(diào)機制。央行內(nèi)部，貨幣政策和宏觀審慎管理應(yīng)明確職責(zé)分工、各司其責(zé)，雙支柱職能應(yīng)當(dāng)更加清晰地相互分離，并根據(jù)經(jīng)濟金融形勢的不同情況運用不同組合以實現(xiàn)調(diào)控目的（見表1）。同時，在國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的統(tǒng)籌下，完善央行宏觀審慎和金融監(jiān)管部門微觀審慎職能的協(xié)調(diào)配合機制，更好把握政策出臺時機和力度，形成金融風(fēng)險防控共同體。

（三）加強金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和統(tǒng)籌監(jiān)管

金融基礎(chǔ)設(shè)施所承載的支付、清算、結(jié)算、登記、托管等功能是市場主體參與金融活動所最必需的公共服務(wù)，對整個金融體系運行的效率、交易成本、安全性有至關(guān)重要的影響。隨著近年來金融科技快速發(fā)展，支持金融體系再造業(yè)務(wù)流程、創(chuàng)新服務(wù)模式等，帶來了金融活動規(guī)模、頻率等的顯著變化，如支付業(yè)務(wù)2019年以來小額高頻、行內(nèi)下降跨行上升等趨勢十分突出（見圖1），這對金融基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)定運行、保障信息安全等的要求日益凸顯，為此中央銀行應(yīng)推進金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管，促進金融基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力的提升。

一是完善金融基礎(chǔ)設(shè)施體系。加強頂層設(shè)計和規(guī)劃引領(lǐng)，推動金融基礎(chǔ)設(shè)施布局優(yōu)化。穩(wěn)步推進金融業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施國產(chǎn)化。加強金融科技在金融基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用。穩(wěn)妥推進境內(nèi)外金融基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

二是推進金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管。加快統(tǒng)一金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管標準，落實機構(gòu)準入、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)則、風(fēng)險防控等方面的統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則。加強中央銀行與金融監(jiān)管機構(gòu)在金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)配合。推動金融基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域立法，形成金融基礎(chǔ)設(shè)施安全的法律保障。

（四）進一步探索國際金融協(xié)調(diào)合作治理機制

當(dāng)前我國已成為全球第二大經(jīng)濟體，參與全球經(jīng)濟治理、作為代表為發(fā)展中國家爭取應(yīng)有的權(quán)力和利益，是發(fā)揮大國作用、推動構(gòu)建人類命運共同體的重要方面。金融政策和監(jiān)管的多邊協(xié)調(diào)、國際貨幣體系的完善、通過擴大金融開放促進資源跨國流動，不僅有利于我國發(fā)揮比較優(yōu)勢、維持經(jīng)濟平穩(wěn)運行，也能惠及全球經(jīng)濟增長和金融穩(wěn)定。中央銀行應(yīng)承擔(dān)起參與國際貨幣體系改革、金融政策和監(jiān)管協(xié)調(diào)，以及統(tǒng)籌推進金融開放、推動人民幣國際化等職責(zé)。

一是積極參與國際金融治理，加強政策和監(jiān)管協(xié)調(diào)。堅持合作共贏，在參與國際金融治理中努力尋求最大公約數(shù)。加強與國際組織合作，積極參與國際金融規(guī)則制定，在多邊協(xié)調(diào)機制中通過設(shè)置議題等方式形成深度參與、發(fā)揮引領(lǐng)作用的局面。運用對話、信息交流等方式，加強區(qū)域、雙邊政策溝通協(xié)調(diào)和監(jiān)管協(xié)調(diào)合作。

二是穩(wěn)慎推進人民幣國際化。加強人民幣國際化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善人民幣跨境使用相關(guān)政策，支持相關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，滿足境外用戶的跨境人民幣結(jié)算、清算、投融資、交易、儲蓄、避險等多樣化需求。支持離岸人民幣市場發(fā)展，促進本外幣、離岸在岸市場協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟所）