海南自由貿(mào)易港稅收制度的內(nèi)容、特點(diǎn)及意義

鐘貞貞

摘? ?要：《總體方案》《自貿(mào)港法》賦予了海南自貿(mào)港“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”全新的稅制安排，成為海南自貿(mào)港建設(shè)最為關(guān)鍵的政策和制度設(shè)計。與國際成熟自貿(mào)港相比，海南自由貿(mào)易港的稅制安排仍具優(yōu)勢，具有國際競爭力的中國特色自貿(mào)港稅制初步形成。海南自貿(mào)港特殊稅制安排是自貿(mào)港更高水平開放的客觀需要，順應(yīng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的趨勢，符合國際稅收制度改革的潮流，極具前瞻性和探索性，是我國深化稅制改革的一次大膽嘗試。

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.11.009

中圖分類號：D922.22? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2021）11-0083-05

2020年6月1日《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）提出在海南自貿(mào)港“按照零關(guān)稅、低稅率、簡稅制、強(qiáng)法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自貿(mào)港相適應(yīng)的稅收制度”。2021年6月10日，十三屆全國人大常委會審議通過《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（以下簡稱《自貿(mào)港法》），對包括稅收制度在內(nèi)的《總體方案》各項(xiàng)制度設(shè)計，以法律的形式固定下來，海南自貿(mào)港的稅收制度體系基本確立。

一、海南自貿(mào)港稅收制度的內(nèi)容

《自貿(mào)港法》以法律的形式確認(rèn)了海南自貿(mào)港稅制體系的建設(shè)目標(biāo)：“按照稅種結(jié)構(gòu)簡單科學(xué)、稅制要素充分優(yōu)化、稅負(fù)水平明顯降低、收入歸屬清晰、財政收支基本均衡的原則，結(jié)合國家稅制改革方向，建立符合需要的海南自貿(mào)港稅制體系”（見圖1）。一是零關(guān)稅。全島封關(guān)運(yùn)作前，對部分進(jìn)口商品免征進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅。全島封關(guān)運(yùn)作、簡并稅制后，對進(jìn)口征稅商品目錄以外、允許海南自貿(mào)港進(jìn)口的商品免征進(jìn)口關(guān)稅。二是低稅率。對在海南自貿(mào)港實(shí)質(zhì)經(jīng)營的企業(yè)實(shí)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率。對符合條件的個人實(shí)行個人所得稅優(yōu)惠稅率。三是簡稅制。結(jié)合我國稅制改革方向，探索推進(jìn)簡化稅制。改革稅種制度，降低間接稅比例，實(shí)現(xiàn)稅種結(jié)構(gòu)簡單科學(xué)、稅制要素充分優(yōu)化、稅負(fù)水平明顯降低、收入歸屬清晰、財政收支大體均衡。四是強(qiáng)法治。稅收管理部門按實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動所在地和價值創(chuàng)造地原則對納稅行為進(jìn)行評估和預(yù)警，制定簡明易行的實(shí)質(zhì)經(jīng)營地、所在地居住判定標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對偷漏稅風(fēng)險的識別，防范稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移，避免成為“避稅天堂”。五是分階段。按照海南自貿(mào)港建設(shè)的不同階段，分步驟實(shí)施零關(guān)稅、低稅率、簡稅制的安排，最終形成具有國際競爭力的稅收制度。

二、海南自貿(mào)港與國際成熟自貿(mào)港的稅制比較

目前，新加坡、香港、迪拜等已發(fā)展成為國際公認(rèn)成功的自貿(mào)港，良好的稅制安排一直是它們?nèi)〉贸晒Φ年P(guān)鍵因素，與三地的稅收制度比較，可以發(fā)現(xiàn)海南自貿(mào)港目前的稅制仍具優(yōu)勢和特點(diǎn)。

（一）個人所得稅稅率結(jié)構(gòu)對標(biāo)香港

在個人所得稅方面，未來只要在海南自貿(mào)港累計居住滿183天，取得的個人收入，可以按照3%、10%、15%三檔超額累進(jìn)稅率征收個人所得稅。同時對在海南自貿(mào)港工作的高端人才和緊缺人才，其個人所得稅實(shí)際稅負(fù)超過15%的部分，予以免征。與香港目前個人所得稅2%、6%、10%、14%、17%的五級超額累進(jìn)稅制比較，海南自貿(mào)港的個人所得稅設(shè)計更為簡單，稅率更低，更具競爭力。

（二）企業(yè)所得稅具有一定優(yōu)勢

步入第二階段2035年前，海南將進(jìn)一步加大企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度，15%稅率將適用到除負(fù)面清單行業(yè)之外的所有企業(yè)。相比之下，海南自貿(mào)港的企業(yè)所得稅稅率甚至比新加坡更低，新加坡企業(yè)所得稅稅率為17%，香港最高檔的企業(yè)所得稅的稅率也有16.5%，均高于海南的15%。

（三）間接稅為零的趨勢明顯

香港、新加坡自貿(mào)區(qū)、迪拜自貿(mào)區(qū)均沒有間接稅，稅收結(jié)構(gòu)以直接稅為主體。海南未來將流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的“四稅一費(fèi)”簡并為零售環(huán)節(jié)銷售稅，稅制結(jié)構(gòu)由以間接稅為主體稅種逐漸過渡至以直接稅為主。自貿(mào)港的一個顯著特征是要素、資源、人才、貨物的高度流動和集散，而“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”是最佳的政策運(yùn)用場景，同時也是國際成熟自貿(mào)港的共同特征，海南自貿(mào)港已然在向國際成熟自貿(mào)港看齊，具有中國特色自貿(mào)港的稅制正逐步形成。

三、海南自貿(mào)港稅收制度設(shè)計的特點(diǎn)

目前我國的稅收結(jié)構(gòu)以間接稅為主、直接稅為輔，且稅收種類繁多，距離適應(yīng)全球化趨勢的現(xiàn)代稅收制度還有一定差距。提升直接稅比重、減少稅收種類是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中稅收體系建設(shè)的趨勢，海南自貿(mào)港的稅制設(shè)計在這方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新。

（一）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的客觀要求

從美國、英國等發(fā)達(dá)國家情況看，市場交易額巨大，要求稅收盡可能不對商品流通和市場競爭形成制約，而直接稅是對收益額課征，能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，滿足國家的財政需要，因此均建立起了以直接稅為主、間接稅為輔的稅制體系。從我國情況看，貿(mào)易投資自由化便利化不僅是海南自貿(mào)港的政策目標(biāo)，也是全國推動形成全面開放新格局的必然要求，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的直接稅占比過高無法適應(yīng)這一要求。

（二）有利于優(yōu)化直接間接稅種各自的功能作用

我國的稅收結(jié)構(gòu)以間接稅為主、間接稅比重過高，由于消費(fèi)稅和增值稅等間接稅是針對流通環(huán)節(jié)征收的，本質(zhì)上是對需求和消費(fèi)征稅，而邊際消費(fèi)傾向與收入成反比，因而弱化了直接稅調(diào)節(jié)收入分配的功能。此外，通過綜合征收的所得稅可以增加高收入者的稅負(fù)、減輕低收入者的稅負(fù)，藉此實(shí)現(xiàn)稅制公平。在我國現(xiàn)行的稅收制度中（見表2），以增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅為主體的間接稅占比達(dá)70%左右，以企業(yè)所得稅、個人所得稅為主體的直接稅占比達(dá)25%左右，此外還有一些小稅種，因此從比例關(guān)系上來講，我國是比較明顯的間接稅制度。推動形成直接、間接稅功能和優(yōu)勢均能發(fā)揮的稅制是目前世界各國共同的稅制改革目標(biāo)，我國在這方面的要求更加迫切，而海南自貿(mào)港順應(yīng)了這一趨勢。

（三）適應(yīng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀需要

由于服務(wù)業(yè)人力成本占比較高，基本沒有進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣，增值稅稅負(fù)較重。因此，以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)勢必對服務(wù)業(yè)增長產(chǎn)生一定程度的負(fù)向影響。從2013年起，服務(wù)業(yè)已成為拉動我國經(jīng)濟(jì)增長的最大力量，2020年服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為54.5%，即使新冠疫情令服務(wù)業(yè)遭受重創(chuàng)，但占比仍比2019提高了0.2個百分點(diǎn)①，可見服務(wù)業(yè)的主導(dǎo)地位日趨穩(wěn)固。稅制是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要杠桿之一，將現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為一大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的海南自貿(mào)港，率先在降低間接稅上邁出改革步伐，對建立服務(wù)業(yè)友好型稅制、以稅制優(yōu)化服務(wù)中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化具有重要意義。

（四）符合簡化稅種結(jié)構(gòu)的趨勢

我國目前稅種繁多、稅率復(fù)雜，現(xiàn)行共有18個有效稅種（見表2），同時存在多檔稅率，分布在0～60%之間，增加了企業(yè)在納稅環(huán)節(jié)的成本，不符合現(xiàn)代稅制要求，稅收營商環(huán)境亟待優(yōu)化。黨的十八屆三中全會提出，“需要深化稅制改革，逐步提高直接稅比重”。海南自貿(mào)港在簡化稅制上先行先試，改革稅種制度、降低間接稅比例、簡并“四稅一費(fèi)”啟動在貨物和服務(wù)零售環(huán)節(jié)征收銷售稅相關(guān)工作，為我國建立現(xiàn)代化稅制進(jìn)行了探索。

四、海南自貿(mào)港稅制創(chuàng)新的積極意義

盡管海南自貿(mào)港稅制安排尚處于起步階段，但對現(xiàn)有稅制進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性的改革，在我國整體稅制改革中起到了示范性作用，即使放在國際范圍內(nèi)比較，海南自貿(mào)港的創(chuàng)新制度安排具有國際自貿(mào)港的一般特征，具有前瞻性和示范性意義。

（一）海南自貿(mào)港稅制安排具有國際自貿(mào)港的一般特征

從新加坡、迪拜、香港等國際成功自貿(mào)港和發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，現(xiàn)代化的稅收制度均在其發(fā)展過程中扮演著重要角色，其稅收制度都具有“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”的特征。2017年11月時任國務(wù)院副總理汪洋在《人民日報》發(fā)表《推動形成全面開放新格局》，給“自貿(mào)港”明確定義“是設(shè)在一國（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域”。海南自貿(mào)港的創(chuàng)新制度設(shè)計充分反映了這方面的方向及特征。

（二）海南自貿(mào)港稅制安排具有戰(zhàn)略定位

海南自貿(mào)港極具前瞻性的稅制改革，實(shí)行特殊的稅制、出臺諸多的稅收優(yōu)惠政策，建立與國際高水平自貿(mào)港相適應(yīng)的稅收制度，不僅有利于要素、資源、人才、貨物在國內(nèi)外市場自由高效流動，為實(shí)現(xiàn)更高水平的開放打下堅實(shí)基礎(chǔ)，也對我國整體的稅制改革做了有益的探索，特別是在直接稅和間接稅、全球最低稅率①等方面。

（三）海南自貿(mào)港稅制安排助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

我國以服務(wù)業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)正蓬勃發(fā)展，但服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距，由大到強(qiáng)之路任重道遠(yuǎn)。觀察各國稅制結(jié)構(gòu)，間接稅比重越高，服務(wù)業(yè)的發(fā)展越落后，作為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要手段和必要途徑，我國需要持續(xù)深化直接稅改革。2021年以來，國家相關(guān)部委通過制定海南自貿(mào)港獨(dú)有的外商投資負(fù)面清單、放寬市場準(zhǔn)入特別措施、跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，支持海南自貿(mào)港率先在醫(yī)療、金融、文化、教育等領(lǐng)域率先對外開放，進(jìn)一步推動海南自貿(mào)港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。海南自貿(mào)港作為稅制改革的“排頭兵”，以降低間接稅比例為改革目標(biāo)之一，聚焦旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)三大領(lǐng)域，有利于推動自貿(mào)港服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

（責(zé)任編輯：孟潔）

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