宏觀審慎視角下金融監(jiān)管的改革與重構研究

王曙平 陳立芳

摘? ?要：2008年全球金融危機爆發(fā)后，世界各國均在已有的微觀審慎監(jiān)管體制基礎上研究和加強了宏觀審慎逆周期管理，對本國金融監(jiān)管體系和框架進行改革和重構。本文通過研究美國、歐盟、英國、日本金融監(jiān)管模式的演進，并結合中國實際，提出我國金融監(jiān)管改革應持續(xù)完善金融立法強化監(jiān)管機制，科學設置金融機構處置機制，加強監(jiān)管措施與貨幣政策的協(xié)調(diào)、補全地方金融監(jiān)管缺口等政策建議。

關鍵詞：金融監(jiān)管;宏觀審慎;改革;研究

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.11.005

中圖分類號：F832.0? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2021）11-0048-08

一、宏觀審慎管理是金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容

金融危機后，世界各國為避免出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風險、減少金融風險帶來的沖擊和損失，在關注獨立的金融機構個體所面臨的風險情況的同時，從宏觀和整體視角全盤考慮。因此，各國均在現(xiàn)有的微觀審慎監(jiān)管體制基礎上加強了宏觀審慎逆周期管理，重構、改革金融監(jiān)管框架。當前，建立科學的宏觀審慎監(jiān)管體系對我國維持金融市場穩(wěn)定尤為重要，監(jiān)管當局應當進一步強化基于宏觀審慎視角的市場分析和監(jiān)測，靈活運用宏觀審慎工具，提升穩(wěn)定金融體系政策效果，從而確保不出現(xiàn)系統(tǒng)性的金融風險蔓延?？傮w來說，學術界所定義的宏觀審慎監(jiān)管框架可以分為三個構成部分。一是宏觀層面上的審慎分析框架;二是理論層面上的監(jiān)管政策的選擇;三是操作層面上的監(jiān)管工具的運用。

審慎分析框架主要是從數(shù)量分析角度出發(fā)，運用統(tǒng)計學體系構建監(jiān)管框架相關的指標體系，并在此基礎上建立能夠提前識別和發(fā)現(xiàn)風險的體系，從而及時發(fā)現(xiàn)風險隱患，為應急處置機制做好準備。宏觀審慎分析應綜合運用宏觀經(jīng)濟運行指標和控制跨行業(yè)風險擴散方法。在銀行為金融活動主體國家，宏觀審慎分析應重點關注信貸規(guī)模、銀行資產(chǎn)負債表;在金融高度脫媒國家，應納入證券市場價格類指標作為分析的主要對象。

監(jiān)管政策的選擇是基于監(jiān)管目標，借助風險分析結果，從現(xiàn)有的政策工具箱中選取合適的政策或政策組合。從宏觀方面看，主要有三個方面的特征：一是逆周期性。針對金融系統(tǒng)在風險爆發(fā)初期的順周期風險，對于可能出現(xiàn)的金融市場集中、單向交易行為，通過逆周期因子進行調(diào)節(jié)，防止因恐慌造成的風險擴大。二是綜合性。在制定政策時，不單純從單個行業(yè)或企業(yè)的層面考慮進行政策調(diào)整，而是從全行業(yè)視角，選取分析重點機構、重點業(yè)務、重點行業(yè)，在此基礎上對整個系統(tǒng)的運行情況進行預估，合理配置監(jiān)管資源;通過綜合性的監(jiān)管措施完成對整個系統(tǒng)的科學監(jiān)管。三是針對性。按照本國金融系統(tǒng)的特點，科學地分析當前金融機構面臨的風險現(xiàn)狀和整個體系的健康狀況，有針對性地采取監(jiān)管措施，補齊金融系統(tǒng)短板，增強金融體系整體抗沖擊性。

宏觀審慎框架下的監(jiān)管工具，主要是對實際操作層面各類可用的措施的總體代指。監(jiān)管措施不同，但監(jiān)管目標相同，即提高金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，防范并化解當前面臨的各類風險，提高金融體系應對風險的韌性。具體包括微觀監(jiān)管工具、財稅工具等。宏觀審慎工具不應由單一機構掌管運用，而應由央行、金融監(jiān)管當局、財稅部門等不同機構聯(lián)合掌管實施。從功能視角看，不同的監(jiān)管工具實現(xiàn)監(jiān)管目標的路徑各有差異。從宏觀上可以概括為三大類。一是周期型工具。周期型工具涵蓋范圍相對較廣，涵蓋了宏觀層面的資本金和資金杠桿工具，也涵蓋了資產(chǎn)價格、資金成本等數(shù)量型工具。二是反脆弱性工具。如簡化金融機構復雜度和業(yè)務鏈條，建立衍生品集中清算制度等。三是風險救助性工具，包括破產(chǎn)金融機構的有序處置和清算安排、中央銀行的最后貸款人職能等金融安排。

二、世界主要經(jīng)濟體金融監(jiān)管模式演進

（一）當前世界四種主流金融監(jiān)管模式

依據(jù)治理體制、經(jīng)濟規(guī)模及發(fā)展階段、金融監(jiān)管傳統(tǒng)不同，各國金融監(jiān)管模式各不相同。通過對西方發(fā)達國家和市場開放較早的發(fā)展中國家的實踐看，主要由四大類型的監(jiān)管模式可供借鑒。一是采用最多的綜合性監(jiān)管;二是以監(jiān)管目標為導向的功能監(jiān)管;三是根據(jù)監(jiān)管對象細分的分業(yè)監(jiān)管;四是注重協(xié)調(diào)性的雙峰監(jiān)管。

綜合監(jiān)管是由一個綜合型監(jiān)管機構對整個金融體系進行監(jiān)管。目前，德國、加拿大和新加坡采用該模式。綜合監(jiān)管模式的優(yōu)點：一是易形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系和標準。二是可避免因監(jiān)管邊界模糊導致的監(jiān)管漏洞或重疊，從而擴大監(jiān)管覆蓋面，減少監(jiān)管盲區(qū)，最大程度上抑制市場參與者利用監(jiān)管政策套利情況的發(fā)生。三是可從更加全面、綜合的角度監(jiān)管金融機構，監(jiān)管機構可對金融機構各類業(yè)務合規(guī)性、潛在風險以及持續(xù)經(jīng)營能力進行全面審查、考核和評估，有助于全面識別金融風險。而站在監(jiān)管部門的視角看，該監(jiān)管模式對于自身的管理較為友好，保證了監(jiān)管機構內(nèi)部協(xié)調(diào)的效率。從監(jiān)管部門內(nèi)部管理的角度看，綜合監(jiān)管有利于監(jiān)管機構根據(jù)金融機構業(yè)務和風險合理配置監(jiān)管資源，監(jiān)管的重點放在重點業(yè)務、重點機構和重點領域。綜合監(jiān)管模式的不足：一是可能存在單一監(jiān)管失靈，金融體系某方面的風險容易被忽略。二是監(jiān)管機構的復雜、龐大，易出現(xiàn)交流協(xié)調(diào)困難。三是監(jiān)管權力過度集中和缺乏競爭約束機制易造成監(jiān)管效率下降。綜合監(jiān)管當局在工作中易產(chǎn)生“集團思維”，往往會過度關注對金融系統(tǒng)影響最大的風險機構或業(yè)務，導致新產(chǎn)品和新業(yè)務蘊含的風險不能在早期被及時發(fā)現(xiàn)。

功能監(jiān)管是以金融業(yè)務類型為基礎實施跨產(chǎn)品、跨市場監(jiān)管模式。在此模式下，監(jiān)管機構的重心有所側重，主要是基于金融機構的活動，及時調(diào)整監(jiān)管政策，最終目標是找到最有效的制度結構去實現(xiàn)給定的功能。目前采用該監(jiān)管模式的國家較多。西方發(fā)達國家，典型代表有意大利和法國;發(fā)展中國家的代表是巴西。功能監(jiān)管模式的優(yōu)點，一是可以采用相對統(tǒng)一的標準監(jiān)管類型不同、業(yè)務不同的金融機構，避免監(jiān)管套利。二是可以集中監(jiān)管資源。一方面能夠有效地引入專業(yè)性更強的監(jiān)管力量，提高監(jiān)管成效;另一方面，可以進一步強化監(jiān)管機構的公信力和權威性，有利于市場主體更好地了解監(jiān)管機構的思路，引導正確的市場預期，監(jiān)管行為“對癥下藥”。三是促進金融機構公平競爭，因為監(jiān)管是依據(jù)業(yè)務劃分，由此開展相同業(yè)務金融機構即使法律屬性不同，也適用相同的監(jiān)管框架，監(jiān)管效率較高。功能監(jiān)管模式的不足，一是創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管邊界有時難以界定，若監(jiān)管機構互相爭奪創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管權，則會造成金融壓抑;若監(jiān)管機構均認為創(chuàng)新產(chǎn)品不屬于自己管轄范圍，則易形成“踢皮球”現(xiàn)象。二是功能監(jiān)管模式對系統(tǒng)性風險缺乏有效管理手段，該模式獲得的宏觀審慎監(jiān)管信息相對零碎、松散，難以監(jiān)測到潛在系統(tǒng)性風險。

分業(yè)監(jiān)管是根據(jù)金融機構許可類型及法律屬性類型分設監(jiān)管機構，開展金融機構監(jiān)管。監(jiān)管機構從審慎和行為兩個方面監(jiān)管金融主體。目前，美國采用的就是該監(jiān)管模式。我國當前的監(jiān)管架構也與之有較大的相似性。分業(yè)監(jiān)管模式適用于金融分業(yè)經(jīng)營或部門分工、界限比較明確的金融環(huán)境，監(jiān)管范圍交集較少，有利于防止權力過度集中。但分業(yè)監(jiān)管也存在一些不足：一是伴隨金融混業(yè)經(jīng)營和業(yè)務邊界模糊，監(jiān)管邊界也隨之模糊，導致部分交叉業(yè)務面臨無人監(jiān)管或多頭監(jiān)管問題。二是分業(yè)監(jiān)管不利于混業(yè)競爭。若開展相似業(yè)務金融機構分屬不同監(jiān)管部門，由于適用的法律規(guī)范不同，導致監(jiān)管尺度、監(jiān)管負擔差異，進而容易滋生特定業(yè)務流向監(jiān)管負擔最低領域的“監(jiān)管套利”行為。三是監(jiān)管責任重疊、存在多頭監(jiān)管。監(jiān)管重疊是各個監(jiān)管部門對同一監(jiān)管主體的經(jīng)營行為有同樣的監(jiān)管職責，一定程度上造成了監(jiān)管資源的冗余;而多頭監(jiān)管主要是對同一行為有著不同的監(jiān)管目標，會干擾市場主體對監(jiān)管目標的判斷和理解把握，造成監(jiān)管目標不清晰、監(jiān)管成本增高，社會公共資源浪費。

雙峰監(jiān)管理念最早源自英國的經(jīng)濟學研究領域，后被引入金融監(jiān)管體系并得到了進一步發(fā)展和延伸。該理念認為政府應建立兩個獨立的監(jiān)管機構，分別負責保持金融穩(wěn)定和保障消費者權益。雙峰監(jiān)管理念主要應用國家是英國和受英式管理體系影響較大的國家。從實踐看，除英國外，英聯(lián)邦國家中的澳大利亞也采用該模式，此外荷蘭的監(jiān)管體制也具有明顯的雙峰監(jiān)管特點。雙峰監(jiān)管模式的優(yōu)點：一是可以保持銀行體系穩(wěn)健與維護消費者權益并重;二是可以避免監(jiān)管機構職能的重疊;三是有利于市場的可持續(xù)發(fā)展。一方面促使市場參與者的合規(guī)意識和職業(yè)道德不斷提升;另一方面還可以更好地保護市場消費者的權益。雙峰監(jiān)管模式的不足：一是主觀抉擇目標的優(yōu)先性，當消費者利益和監(jiān)管目標發(fā)生沖突時，雙峰監(jiān)管的保護重點偏向性較強。該監(jiān)管思路傾向于認為銀行系統(tǒng)穩(wěn)健性永遠是最重要的;二是存在兩個部門同時監(jiān)管一家銀行的情況，監(jiān)管負擔較高;三是消費者保護主要通過對商業(yè)銀行的行為監(jiān)管實現(xiàn)，對信息披露的充分性以及評級機構、審計機構專業(yè)水準要求較高。

（二）世界主要經(jīng)濟體應對金融危機的金融監(jiān)管體系改革和調(diào)整

在次貸危機發(fā)生前，美國的金融體系奉行分業(yè)經(jīng)營，配套的監(jiān)管措施也是分業(yè)監(jiān)管。從監(jiān)管法規(guī)看，主要是以格拉斯斯蒂格爾法案為基礎，營造了相對寬松的監(jiān)管環(huán)境。但該模式在金融危機下暴露出監(jiān)管重疊、成本過高等弊端。危機發(fā)生后，美國政府通過多德弗蘭克法案對分業(yè)監(jiān)管的漏洞進行了彌補，將提升宏觀審慎體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性作為改革重點，提高監(jiān)管效率，對重要的機構、重要的業(yè)務領域進行規(guī)范。一方面由金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會來監(jiān)管和解決國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風險。另一方面，又在美聯(lián)儲內(nèi)部設立獨立的監(jiān)管機構，即金融消費權益保護局，強化了宏觀審慎監(jiān)管和行為管理，完善其分業(yè)監(jiān)管體系。

歐盟作為一個主權國家集團，貨幣雖然統(tǒng)一，但對各國金融機構監(jiān)管的難題一直沒有解決。金融危機后，歐盟設立歐洲系統(tǒng)性風險委員會（ESRB），協(xié)同歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）、歐洲證券和市場監(jiān)管局（ESMA）和歐洲保險和養(yǎng)老金監(jiān)管局（EIOPA）負責金融體系宏觀審慎監(jiān)管，同時負責銀行、證券和保險微觀審慎監(jiān)管。2012年6月，為解決監(jiān)管職能和監(jiān)管權力分散于各成員國，泛歐監(jiān)管執(zhí)行力弱這一弊端，歐盟進一步明確提出，應建立單一標準的監(jiān)管和處置體系，包括單一監(jiān)管機制（SSM）、單一處置機制（SRM）和單一存款保險計劃（SDIS），增強宏觀審慎執(zhí)行處置能力。

金融危機前，英國主要通過金融服務局（FSA）、英格蘭銀行和財政部共同對金融機構實施監(jiān)管，但金融危機中該模式的表現(xiàn)反映出其存在的不足，即沒有一個強有力的監(jiān)督機構來監(jiān)管金融體系風險，同時在英國法律法規(guī)體系中，宏觀審慎監(jiān)管制度也不完善。于是，英國在金融危機后依次推出《2009年銀行法案》《改革金融市場》《金融監(jiān)管的新方法—判斷、焦點及穩(wěn)定性》《2012年金融服務法》等法律文件，改革現(xiàn)有金融監(jiān)管框架。在新監(jiān)管體系中，金融服務局被拆分為審慎監(jiān)管局和金融行為局。英格蘭銀行內(nèi)部新設金融政策委員會實施宏觀審慎監(jiān)管，制定貨幣政策。審慎監(jiān)管局被并入英格蘭銀行，同時增強了金融政策委員會的獨立性。英國的強化宏觀審慎的雙峰監(jiān)管體制也得到進一步完善。

日本早期金融體制帶有較多政府干預成分，在金融監(jiān)管框架設置、金融立法、政策實施、行為監(jiān)管等方面“金融行政”特征鮮明。經(jīng)濟泡沫破滅后，日本進行了金融監(jiān)管改革，新的金融監(jiān)管框架融入了宏觀審慎管理理念。在日本，承擔監(jiān)管職責的機構并非日本央行，而是將監(jiān)管權設置在金融廳。日本銀行主要職能是對在日本銀行開立賬戶的金融機構進行現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測，并對其業(yè)務運營、風險管理、資本充足率和盈利能力進行評估，維護整個金融體系的穩(wěn)定。此外，日本設置了存款保險公司，對投保的金融機構進行監(jiān)管，對金融機構的行為進行一定程度的約束，同時保護存款人的資金安全，也起到了維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定的作用，提高了應對風險沖擊的能力。

三、我國金融監(jiān)管的改革與發(fā)展

十九屆五中全會上，我國確立了“一委一行兩會”的監(jiān)管架構，對宏觀審慎監(jiān)管模式進行完善的基礎性變革，有利于整合監(jiān)管力量和監(jiān)管資源，避免多頭監(jiān)管和重復監(jiān)管帶來的弊端，對維護國家金融體系的長治久安有重要的現(xiàn)實意義。

國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員是我國宏觀審慎監(jiān)管框架的核心。人民銀行內(nèi)部設立宏觀審慎管理局和金融委辦公室秘書局，承擔銀行風險宏觀審慎監(jiān)管以及系統(tǒng)性重要機構監(jiān)管等方面的職責。隨著監(jiān)管理念不斷發(fā)展進步，我國的監(jiān)管思路也逐漸轉變，從單一地職能監(jiān)管和業(yè)務監(jiān)管逐步發(fā)展為宏觀審慎和微觀監(jiān)管，形成了與貨幣政策相互協(xié)調(diào)、配合的“雙支柱”監(jiān)管模式。同時，對于監(jiān)管機構的設置也從“一行三會”調(diào)整為“一行兩會”，成立銀保監(jiān)會，負責銀行、保險業(yè)的微觀審慎和行為監(jiān)管。中國證監(jiān)會整體職能和機構設置保持相對穩(wěn)定。此外，財政部和發(fā)改委也各自承擔一小部分職責范圍內(nèi)的金融監(jiān)管職能，同時在省、市、縣三級地方政府均開始設立地方金融監(jiān)督管理部門。

具體實踐中，借鑒世界各國在加固宏觀審慎監(jiān)管體系方面的具體措施和經(jīng)驗，在當前金融結算電子化、網(wǎng)絡化;資金跨境流動業(yè)務快捷化、渠道多元化;金融風險暴露突然化、蔓延快速化;金融監(jiān)管主體創(chuàng)新提速，業(yè)務模式快速變革、迭代的背景下，要實現(xiàn)金融風險對經(jīng)濟體系影響創(chuàng)面的最小化，有效對沖、消化金融危機對經(jīng)濟運行帶來的振動和沖擊，必須建立協(xié)調(diào)聯(lián)動、快速反應的宏觀審慎監(jiān)管體系，提升風險處置、風險阻斷行動能力。具體的講，應加強宏觀審慎監(jiān)管專門機構或聯(lián)合委員會建設，構建充分體現(xiàn)我國經(jīng)濟發(fā)展水平和運行特點的監(jiān)測體系，提升對周期風險、宏觀風險、風險蔓延快速識別、應對能力;強化金融監(jiān)管處置法規(guī)制度建設，構建流程周密、授權充分的監(jiān)管處置環(huán)境，提升監(jiān)管部門化解、處置突發(fā)金融風險的職權和能力，快速、高頻消解金融體系運行中暴露的風險和風險隱患，保持經(jīng)濟和金融體系各項指標在合理區(qū)間健康運行。

四、進一步完善宏觀審慎監(jiān)管的政策建議

（一）持續(xù)完善金融立法，強化監(jiān)管機制

一是強化法律法規(guī)制度建設，在現(xiàn)有金融立法的基礎上，針對當前面臨的問題，出臺相應的細則，或者以上位法的形式增強監(jiān)管法規(guī)的權威和可執(zhí)行性，建立適合當前司法體系的金融法規(guī)體系，以法律的形式明確金融治理體系中的處置機構、處置權力、可處置性評估、恢復和處置計劃、信息獲取和信息共享、實施程序、權益制衡等方面的規(guī)定，為人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、存款保險基金管理機構、財政及法院分工合作，形成一套行之有效的問題處置體系。

二是協(xié)調(diào)好宏觀審慎與微觀監(jiān)管、審慎監(jiān)管與貨幣政策、行為監(jiān)管與功能監(jiān)管之間的關系，從而形成更高層次的監(jiān)管合力，更好發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管的效果。更加強調(diào)人民銀行的監(jiān)管作用，在當前工具基礎上完善逆周期調(diào)節(jié)機制。增強微觀管理能力，約束資本市場的行為。在對金融市場風險進行處置的過程中，協(xié)調(diào)好風險處置與金融市場參與者權益保護之間的關系，維護市場參與者尤其是市場參與者的權利。

（二）科學設置金融機構處置機制

一是學習借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，建立統(tǒng)一的金融處置部門，統(tǒng)一管理存款保險基金、投資者保護基金等基金，并賦予該機構對系統(tǒng)重要性金融機構的認定及管理、金融機構風險等級評估、接收處置計劃、確定處置及清算程序等職責，實現(xiàn)對銀行、證券、保險以及金融控股公司等全部類型金融機構的有效處置，防止金融風險通過市場微觀鏈條進行傳播。

二是以數(shù)量型監(jiān)管指標為基礎，建立適用于整個金融市場的風險識別、風險預警和風險處置體系，形成系統(tǒng)化的金融風險防控體系。首先，通過逆周期操作目標，及時干預市場主體的順周期行為，阻斷風險在短時間內(nèi)的傳播和蔓延。其次，提高監(jiān)管政策的協(xié)同性、互補性，防止出現(xiàn)重復監(jiān)管和多頭監(jiān)管，填補監(jiān)管遺漏。再者，注重風險防控和消費者權益保護并重的監(jiān)管思路。避免在化解金融風險時侵害市場參與者的合法權益，確保金融市場的可持續(xù)發(fā)展條件得到保障。

（三）加強監(jiān)管措施與貨幣政策的協(xié)調(diào)

一是建立聯(lián)席會議制度，相互通報監(jiān)管政策的目標和執(zhí)行情況，根據(jù)實際的效果，對宏微觀審慎政策進行評估，依據(jù)評估結果，對各監(jiān)管條線的措施進行協(xié)同調(diào)整，同時定期或不定期商討重大問題。

二是從建立程度較高的金融信息聚合中心，強化信息共享，提升監(jiān)管的協(xié)同性，懲治不規(guī)范的市場行為，維護金融市場的穩(wěn)定。

三是建立定期信息披露制度。根據(jù)需要定期或不定期披露監(jiān)管信息，利用大數(shù)據(jù)手段監(jiān)測市場的看法和預期，掌握政策的執(zhí)行情況，緩解政策預期對金融市場帶來的沖擊。

（四）補全地方金融監(jiān)管缺口

從宏觀層面完善治理體系的同時，重視監(jiān)管體系中的基層建設。目前，中央層面監(jiān)管框架還不能對所有區(qū)域特色金融業(yè)務實施有效監(jiān)管。但當區(qū)域性的金融風險發(fā)生時，按照屬地管理原則，地方政府在救助和處置方面要承擔重要責任，這就使得地方政府的責任、權力和利益不相匹配。為解決上述問題，必須做到兩頭并重，即在從宏觀和全局角度采取改革措施的同時也應研究如何建立、健全和完善地方金融機構的監(jiān)管制度體系，發(fā)揮中央和地方的監(jiān)管措施相互協(xié)調(diào)，消滅監(jiān)管空白和重復監(jiān)管，更好地達成協(xié)同監(jiān)管的目標?！?/p>

（責任編輯：夏凡）

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