基層事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的實(shí)踐與探究

摘 要：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》自2014年1月1日施行以來(lái)，各行政事業(yè)單位結(jié)合自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理框架，貫徹落實(shí)建立健全內(nèi)部控制制度，并將其有效實(shí)施。本文以基層事業(yè)單位—*市體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校為例，先介紹案例學(xué)校基本概況和內(nèi)部控制制度建設(shè)情況，再評(píng)價(jià)分析其內(nèi)部控制制度，提出有針對(duì)性的基層事業(yè)單位內(nèi)部控制制度完善建議，以此展開對(duì)基層事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的實(shí)踐與探究。

關(guān)鍵詞：基層事業(yè)單位;內(nèi)部控制制度;制度建設(shè)建議;

內(nèi)部控制制度是單位內(nèi)部建立的使各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)互相聯(lián)系、互相制約的措施、方法和規(guī)程。在財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中有這樣的規(guī)定，“內(nèi)部控制是指通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控?！苯?nèi)部控制制度，規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，要以控制目標(biāo)為方向，遵循統(tǒng)一的控制原則，將制衡機(jī)制嵌入到制度建設(shè)中，通過(guò)不同制度之間的銜接和制衡，建立健全的內(nèi)部控制制度體系，以期達(dá)到提高單位內(nèi)部管理水平的目標(biāo)。本文以*市體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校為例，先介紹案例學(xué)?；靖艣r和內(nèi)部控制制度建設(shè)情況，再評(píng)價(jià)分析其內(nèi)部控制制度，提出有針對(duì)性的基層事業(yè)單位內(nèi)部控制制度完善建議。

一、*市體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)情況

（一）學(xué)校概況

*市體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校是市體育局直屬的全額撥款事業(yè)單位，是經(jīng)省政府批準(zhǔn)的一所集初中、中專于一體的中等體育專業(yè)運(yùn)動(dòng)學(xué)校。學(xué)校成立于1985年4月，以培養(yǎng)輸送高水平體育后備人才和中等體育專業(yè)人才為主要職責(zé)，是該市競(jìng)技體育的龍頭，肩負(fù)著市競(jìng)技發(fā)展的重任。學(xué)校目前人員編制70名，現(xiàn)有教職工69人，在校學(xué)生總數(shù)800人左右。學(xué)校成立了由黨組書記、校長(zhǎng)任組長(zhǎng)，黨組成員和各科室負(fù)責(zé)人組成的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)內(nèi)部控制制度執(zhí)行落實(shí)到位。

（二）內(nèi)部控制組織架構(gòu)

學(xué)校內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)內(nèi)部控制工作辦公室，設(shè)在財(cái)務(wù)科，具體負(fù)責(zé)提出內(nèi)部控制建設(shè)建議，完善內(nèi)部控制制度和其執(zhí)行落實(shí)工作。紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施對(duì)內(nèi)部控制制度的監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)意見(jiàn)和建議。學(xué)校調(diào)動(dòng)各科室和全體教職工參與到內(nèi)部控制活動(dòng)中，推動(dòng)了內(nèi)部控制制度對(duì)單位活動(dòng)的全面控制（如下圖所示）。

（三）管控架構(gòu)

學(xué)校的管控架構(gòu)分為單位層面控制、業(yè)務(wù)層面控制和內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)三個(gè)層次。在單位層面控制中，學(xué)校成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，采用集體決策、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的的決策機(jī)制，明確學(xué)校任務(wù)和工作機(jī)制，建立較完善的崗位責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制，統(tǒng)籌部署內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行的整體工作;在業(yè)務(wù)層面控制中，對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、采購(gòu)業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)其中存在的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，建立規(guī)范化業(yè)務(wù)流程，同時(shí)強(qiáng)化事后監(jiān)督評(píng)價(jià)，嚴(yán)格考核相關(guān)責(zé)任部門和責(zé)任人;在內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)層面中，結(jié)合業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制執(zhí)行情況，著重對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的健全性、合理性和內(nèi)部控制執(zhí)行有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，不斷完善學(xué)校的內(nèi)部控制制度。

（四）工作機(jī)制和流程

學(xué)校制定了完善的工作機(jī)制和程序，實(shí)現(xiàn)了決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制相分離，起到有效制衡的效果;對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、采購(gòu)業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)制定了規(guī)范的業(yè)務(wù)流程，并制定了預(yù)算管理制度、采購(gòu)管理制度、出差審批制度和資金支出審批制度等相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)了不同制度之間的相互銜接，以制度保障執(zhí)行。（見(jiàn)三權(quán)分配表）。

二、內(nèi)部控制建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

（一）內(nèi)部控制制度的健全性

主要包括：1.根據(jù)學(xué)校需要依法制定內(nèi)部控制制度;2.能夠?qū)W(xué)校的管理活動(dòng)全過(guò)程充分地反映與控制。

（二）內(nèi)部控制制度的合理性

主要包括：1.根據(jù)內(nèi)設(shè)部門、業(yè)務(wù)范圍、人員配置、風(fēng)險(xiǎn)狀況、管理框架設(shè)置切實(shí)可行的內(nèi)部控制流程;2.內(nèi)部控制流程能夠合理預(yù)防經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn);3.內(nèi)部控制流程對(duì)提高單位內(nèi)部管理水平起到積極促進(jìn)作用。

（三）內(nèi)部控制制度執(zhí)行的有效性

主要包括：1.對(duì)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策實(shí)行集體決策制度，聘請(qǐng)專家進(jìn)行分析論證，防范決策風(fēng)險(xiǎn)和腐敗風(fēng)險(xiǎn);2.在執(zhí)行機(jī)制中明確權(quán)責(zé)和職能分工，劃分學(xué)校內(nèi)設(shè)部門和崗位的權(quán)利和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的對(duì)等分配;3.單位預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)在合法合規(guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行，財(cái)政資金支付高效安全，國(guó)有資產(chǎn)保持安全和完整，財(cái)務(wù)信息編報(bào)真實(shí)完備。

三、內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議

（一）存在的問(wèn)題

第一，內(nèi)部控制職能部門缺乏獨(dú)立性。學(xué)校建立內(nèi)控制度的積極性不高，一些其他基層事業(yè)單位也沒(méi)有獨(dú)立財(cái)務(wù)部門和相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更談不上成立內(nèi)部控制職能部門。學(xué)校內(nèi)部控制工作辦公室下設(shè)在財(cái)務(wù)科，內(nèi)部控制職能部門缺乏相對(duì)獨(dú)立性，各部門間的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)因素缺乏統(tǒng)籌兼顧，在各業(yè)務(wù)銜接過(guò)程中無(wú)法細(xì)致梳理，橫向溝通協(xié)調(diào)性差，導(dǎo)致整體內(nèi)控執(zhí)行效果都偏低。

第二，內(nèi)控工作辦公室人員配備不足。學(xué)校內(nèi)部控制工作辦公室由財(cái)務(wù)部門牽頭，學(xué)校財(cái)務(wù)專業(yè)人員僅有 2 名，一個(gè)是會(huì)計(jì)主管崗，一個(gè)是出納崗。以上崗位只能保證日常編報(bào)核算，除收支業(yè)務(wù)和記賬業(yè)務(wù)個(gè)別環(huán)節(jié)已經(jīng)做到分離外，其余崗位因人員不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)分離，更無(wú)內(nèi)部審計(jì)崗位。財(cái)務(wù)科作為牽頭部門，人員少，任務(wù)多，職責(zé)不明，平時(shí)忙于日常報(bào)銷、記賬等基礎(chǔ)工作和應(yīng)付上級(jí)大量繁雜的報(bào)表編報(bào)，在沒(méi)有系統(tǒng)、充足的培訓(xùn)下，對(duì)內(nèi)部控制的要求理解也不夠透徹，缺乏足夠深入的考量，降低了參與內(nèi)部控制的主動(dòng)性。

第三，資金管理活動(dòng)有待加強(qiáng)。一些單位存在重視預(yù)算收支，忽視預(yù)算的編制和評(píng)價(jià)問(wèn)題。部分單位管理人員認(rèn)為單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理就是從財(cái)政“要錢、花錢”的過(guò)程，預(yù)算缺乏必要的調(diào)研基礎(chǔ)，對(duì)編制預(yù)算的重要性認(rèn)識(shí)不到位，資金使用過(guò)程中滋生了財(cái)務(wù)決策的隨意性，產(chǎn)生了財(cái)務(wù)管理的“松、散、亂”現(xiàn)象，削弱了專項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行力;此外，預(yù)算資金缺乏后續(xù)跟蹤審計(jì)，效益考核不充分，成本考核不重視，使得資金效益不能達(dá)到預(yù)期效果。

第四，內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制不健全。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)層面。內(nèi)部監(jiān)督層面來(lái)看，內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的監(jiān)督任務(wù)主要由學(xué)校財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，同時(shí)財(cái)務(wù)部門又是內(nèi)部控制制度的主要執(zhí)行部門，這就難免造成自己監(jiān)督自己、控制活動(dòng)效率低下的局面。有些單位內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)如紀(jì)檢監(jiān)察等部門，這些部門受制于單位領(lǐng)導(dǎo)層，有時(shí)候不能獨(dú)立行事，沒(méi)有真正起到監(jiān)督作用。外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是財(cái)政、審計(jì)和紀(jì)檢等部門，這些機(jī)構(gòu)部門主要以事后檢查為主、事前事中監(jiān)督很少;突擊性、專項(xiàng)檢查多，日常監(jiān)督少;從監(jiān)督覆蓋面的內(nèi)容上看，也不能對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)做到全過(guò)程的監(jiān)督。

（二）改進(jìn)建議

第一，內(nèi)部控制制度體現(xiàn)適應(yīng)性和可操作性。即制度的建設(shè)必須在國(guó)家宏觀管理的基礎(chǔ)上結(jié)合單位實(shí)際，保證內(nèi)部管理有制度可依，不能依樣畫葫蘆，內(nèi)部控制制度條文的表述應(yīng)該簡(jiǎn)明規(guī)范，便于操作，注重與日常實(shí)務(wù)緊密聯(lián)系。

第二，設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部控制職能部門。內(nèi)部控制工作辦公室一般設(shè)置在內(nèi)部控制職能部門或者牽頭部門，也可以是跨部門的，由會(huì)計(jì)、采購(gòu)、審計(jì)、預(yù)算、資產(chǎn)管理、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位抽調(diào)專業(yè)人員作為內(nèi)部控制工作辦公室的成員，建立預(yù)決算、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等部門和崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成管控合力，確保經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)得到專業(yè)有效的財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部監(jiān)督。

第三，嚴(yán)格落實(shí)不相容崗位相分離制度，施行內(nèi)部授權(quán)審批和強(qiáng)化評(píng)價(jià)監(jiān)督。按照分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)的要求，明確審批審核范圍，強(qiáng)化審批審核責(zé)任;明確不同崗位的崗位職責(zé)，界限清晰，對(duì)關(guān)鍵崗位要加強(qiáng)監(jiān)督、細(xì)化責(zé)任，嚴(yán)肅考核;嚴(yán)格落實(shí)不相容崗位分離和崗位輪換制度，降低崗位風(fēng)險(xiǎn)，避免舞弊行為;定期開展重要崗位工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高專業(yè)人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

第四，重視經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。重視落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理現(xiàn)狀進(jìn)行全面摸底，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)盡可能全面、細(xì)化，包括單位層面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。每年對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一次全面評(píng)估;定期對(duì)（每季度）對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;對(duì)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)進(jìn)行評(píng)估。

第五，加快推進(jìn)內(nèi)部控制制度信息化。傳統(tǒng)的內(nèi)部控制手段存在滯后、低效、單一等局限性，數(shù)字信息化也應(yīng)逐步應(yīng)用到單位內(nèi)部控制中來(lái)，使傳統(tǒng)的與新型的內(nèi)部控制方式實(shí)現(xiàn)相互配合。在內(nèi)部控制信息系統(tǒng)中，單位出差人員通過(guò)內(nèi)部控制軟件處理待辦的事項(xiàng)業(yè)務(wù)，如出差申請(qǐng)、費(fèi)用報(bào)銷等;單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理者通過(guò)內(nèi)部控制軟件對(duì)權(quán)限范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審批和辦理;單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督者通過(guò)內(nèi)部控制軟件對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控等等。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制軟件是一個(gè)龐大而復(fù)雜的信息系統(tǒng)，六大業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，必須依賴于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)流程、內(nèi)部表單、不相容崗位、業(yè)務(wù)歸口、分級(jí)授權(quán)等基礎(chǔ)設(shè)置，一旦脫離了這些基礎(chǔ)設(shè)置，業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制將不能實(shí)現(xiàn)。因此，內(nèi)部控制信息系統(tǒng)要有基礎(chǔ)平臺(tái)的支撐和資金保障。由市級(jí)或省級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一構(gòu)建內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，相對(duì)節(jié)約購(gòu)置資金、提高專業(yè)水準(zhǔn)。

第六，內(nèi)部控制與外部監(jiān)督緊密結(jié)合，建立內(nèi)外約束機(jī)制。單位可以將內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況納入本年度工作績(jī)效考核指標(biāo)體系，建立激勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，促進(jìn)制度落實(shí)到位?；鶎邮聵I(yè)單位通過(guò)建立健全自身內(nèi)部控制制度的同時(shí)，還要自覺(jué)接受來(lái)自單位外部的監(jiān)督，諸如財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、紀(jì)檢等部門的監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查，填補(bǔ)自身制度的漏洞，促使內(nèi)部控制更加規(guī)范和合規(guī)合法。此外，繼續(xù)推進(jìn)單位信息公開和預(yù)算信息公開工作，接受社會(huì)公眾監(jiān)督和約束，確保內(nèi)部控制制度有效落實(shí)到位。

結(jié)語(yǔ)：

內(nèi)部控制制度是基層事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理制度，是單位實(shí)施內(nèi)部控制的有力保障。通過(guò)內(nèi)部控制制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系的目標(biāo)，更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。

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作者簡(jiǎn)介：孫崇揚(yáng)（1990.3-），女，漢族，山東臨沂人。主要研究方向：事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理。