鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下人防體系韌性發(fā)展的探討

谷 月 萬 丹

1 四川省城市建筑設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司 四川 成都 610000

2 成都圖語(yǔ)城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)服務(wù)有限公司 四川 成都 610000

十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策部署，到2021年出臺(tái)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不應(yīng)沿襲傳統(tǒng)發(fā)展，要敢于突破，有更多樣的發(fā)展模式值得去創(chuàng)新和探索。近幾年疫情、災(zāi)害頻發(fā)，從人防發(fā)展的發(fā)展角度，在國(guó)家第七次人防會(huì)議中提到人防建設(shè)的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換和次生災(zāi)害發(fā)生時(shí)的工程共用等問題，都是當(dāng)前城市和鄉(xiāng)村高度重視的內(nèi)容[1]。

在這樣的機(jī)遇下，我們應(yīng)該探索人防韌性發(fā)展模式，結(jié)合鄉(xiāng)村振興探索“鄉(xiāng)村＋人防”發(fā)展新模式，既能推進(jìn)軍民融合，更能推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)邁入更好質(zhì)量、更高效益、更可持續(xù)的發(fā)展道路。

1 人防發(fā)展概況

人防工作具有領(lǐng)導(dǎo)管理的“雙重性”、工作關(guān)系的“復(fù)雜性”、點(diǎn)位布局的“分散性”等特點(diǎn)[1]。自2008年以來，汶川、玉樹等重特大地震相繼發(fā)生，國(guó)家對(duì)于“防震防災(zāi)”的工作力度不斷提高。2016年，召開第七次全國(guó)人民防空會(huì)議，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)人民防空事關(guān)人民群眾生命安危、事關(guān)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)成果，要把這項(xiàng)工作擺到戰(zhàn)略位置，團(tuán)結(jié)一心開創(chuàng)人民防空事業(yè)新局面；同年，國(guó)家提出防災(zāi)體系從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)平安中國(guó)。到2019年，新冠疫情的爆發(fā)，“韌性”一詞成為熱點(diǎn)詞匯，韌性一詞本意為系統(tǒng)受到擾動(dòng)后的恢復(fù)能力，近十年來逐漸成為一個(gè)研究熱點(diǎn)，人防系統(tǒng)也開始探索人防發(fā)展的韌性。

中國(guó)人防事業(yè)發(fā)展一路披荊斬棘，克服了重重困難，如今人防系統(tǒng)要摒棄發(fā)展缺陷，提升人防系統(tǒng)的發(fā)展韌性，多維度的融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中，實(shí)現(xiàn)超前布局、高質(zhì)量建設(shè)、高效率管理的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換體系和服務(wù)保障體系。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人防韌性發(fā)展的局限

從上世紀(jì)六七十年代至今，人防規(guī)劃布局與城市規(guī)劃一直處于相脫節(jié)狀態(tài)，因缺乏整體規(guī)劃而造成大量的地下空間浪費(fèi)、人防工程與城市建設(shè)不融合等問題?，F(xiàn)階段人防的韌性發(fā)展應(yīng)該立足于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的新機(jī)遇，積極貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局。但是因人防發(fā)展的獨(dú)立性和獨(dú)特性，在推進(jìn)人防韌性發(fā)展的過程中，會(huì)產(chǎn)生以下問題：

2.1 人防系統(tǒng)發(fā)展弊病

從整體統(tǒng)籌來看，人防規(guī)劃一直以縣、市為編制主體，缺少區(qū)域聯(lián)動(dòng)規(guī)劃，沒有宏觀視野和統(tǒng)籌思維，容易形成各自為政的態(tài)勢(shì)；從區(qū)域資源利用來看，因?yàn)楠?dú)立性發(fā)展導(dǎo)致大量資源浪費(fèi)，如人防防護(hù)區(qū)之間的疏散通道、人防戰(zhàn)備資源的布局等都缺少整合利用和上位統(tǒng)籌規(guī)劃[2]?？傮w而言，人防系統(tǒng)的韌性不高，單一規(guī)劃所引起的資源浪費(fèi)，缺乏整合，整體聯(lián)動(dòng)效益較差。

2.2 人防體系群眾參與度不高

我國(guó)長(zhǎng)期處在和平年代，在這樣的大環(huán)境下人民群眾的防空意識(shí)淡薄，發(fā)展過程應(yīng)該提高人民防空的宣傳，增加群眾的防空意識(shí)，發(fā)揮人防建設(shè)的效益。另外，人防系統(tǒng)的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換發(fā)展較為遲緩，與各個(gè)層次的規(guī)劃銜接也有缺失，導(dǎo)致與民生關(guān)系不夠緊密，人民群眾對(duì)人防系統(tǒng)也就了解甚少。

2.3 與鄉(xiāng)村振興共享共建困難

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與人防規(guī)劃之間存在著相互促進(jìn)的關(guān)系，可以形成共享共建，例如將疏散基地建設(shè)與鄉(xiāng)村振興結(jié)合，平時(shí)可以提供居民所需要的基礎(chǔ)服務(wù)，城市發(fā)生重大災(zāi)害或戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下，作為城市防災(zāi)避難的重要組成部分。但是，由于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出時(shí)間比較短，且人防系統(tǒng)的自身獨(dú)立性發(fā)展的特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上開展的共享共建和提出的對(duì)策建議較為空泛，實(shí)施會(huì)有一定難度；其次，政府管控難以銜接，資源不能聯(lián)動(dòng)整合，最終不能發(fā)揮最大效益。

如何把握實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來的重大歷史機(jī)遇，如何引導(dǎo)鄉(xiāng)村與人防體系相融合，相輔相成相互促進(jìn)是當(dāng)前人防韌性發(fā)展必須解決的現(xiàn)實(shí)問題，理清兩者互動(dòng)機(jī)制，并有針對(duì)性地提出選擇路徑，才能踏上共享共建的道路。

3 人防韌性發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在契合

3.1 體系構(gòu)建，優(yōu)化韌性發(fā)展

除了人防系統(tǒng)的韌性，也要推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的韌性發(fā)展，才能進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村發(fā)展的穩(wěn)定性、可塑性，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興與人防融合發(fā)展[3]。單從設(shè)計(jì)手法而言，鄉(xiāng)村振興與人防規(guī)劃都屬于規(guī)劃先行，有預(yù)見性，可預(yù)判的規(guī)劃設(shè)計(jì)。在國(guó)家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，將人防系統(tǒng)與鄉(xiāng)村振興相融合，是機(jī)遇又是必須應(yīng)對(duì)的新要求[4]。積極響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)要求，并以合適的路徑予以落實(shí)，搭建“鄉(xiāng)村振興+人防”的發(fā)展體系。想要實(shí)現(xiàn)融合模式的高質(zhì)量發(fā)展，人防系統(tǒng)應(yīng)該從基礎(chǔ)設(shè)施、資源利用、綜合治理等方面提供全面保障，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)村面對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)與災(zāi)害沖擊的整體實(shí)力[5]。

3.2 協(xié)同配合，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

在城市面臨戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害的沖擊時(shí)，因鄉(xiāng)村的人口密度小、資源自給等優(yōu)勢(shì)使其在面臨戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害時(shí)成為重要的緩沖空間，可以為城市應(yīng)急、人口疏散、防疫隔離提供強(qiáng)有力的保障。因此在疏散基地的建設(shè)選址過程中，結(jié)合村落本底特色，打造人防與鄉(xiāng)村振興的融合的韌性發(fā)展模式具有重要的意義。

人防韌性發(fā)展的鄉(xiāng)村建設(shè)強(qiáng)調(diào)的是協(xié)同配合，基本內(nèi)涵是以鄉(xiāng)村建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展的角度，突出規(guī)劃引領(lǐng)，整合鄉(xiāng)村和人防資源，合理功能布局，構(gòu)建健康有序的韌性發(fā)展體系。例如將應(yīng)急避難場(chǎng)所、緊急疏散通道建設(shè)、應(yīng)急保障救援體系、人防疏散基地建設(shè)體系等一系列工作與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃聯(lián)合建設(shè)，共建共享實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。再者，改進(jìn)優(yōu)化城鄉(xiāng)交通體系和生命通道建設(shè)，完善快速通道的通達(dá)性，建設(shè)滿足戰(zhàn)時(shí)、災(zāi)時(shí)的醫(yī)療、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，也能為鄉(xiāng)村建設(shè)帶來發(fā)展契機(jī)。總之，協(xié)同建設(shè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間，引導(dǎo)鄉(xiāng)村資源的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換，充分利用現(xiàn)有資源加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，堅(jiān)持民生導(dǎo)向強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，融合人防疏散末端防護(hù)，優(yōu)化公共空間布局。

3.3 深化研究，搭建體系平臺(tái)

人民防空的工作特性是服務(wù)民生，這與鄉(xiāng)村振興的核心不謀而合，人防事業(yè)的獨(dú)立性限制了人防的發(fā)展，只有提升韌性，把人防系統(tǒng)建設(shè)變成人民日常的現(xiàn)實(shí)需求，才能跟上發(fā)展的需求。在人防韌性發(fā)展中，一是人防平時(shí)服務(wù)平臺(tái)搭建，鼓勵(lì)人防的平戰(zhàn)結(jié)合韌性發(fā)展，搭建轉(zhuǎn)換平臺(tái)，鼓勵(lì)人防建設(shè)的避難指揮場(chǎng)所、醫(yī)療康復(fù)場(chǎng)所等與當(dāng)?shù)厣藤Q(mào)、倉(cāng)儲(chǔ)、政府辦公、旅游度假等融合發(fā)展，且進(jìn)一步挖掘單建式人防工程的“潛力”，引導(dǎo)閑置資源的功能轉(zhuǎn)換。為群眾提供“創(chuàng)新服務(wù)”平臺(tái)，提高資源利用，提高服務(wù)水平，切實(shí)改善民生。二是構(gòu)建人防教育平臺(tái)，現(xiàn)階段隨著國(guó)際形勢(shì)的變化，人們開始關(guān)注到人防板塊，應(yīng)該將人防教育納入國(guó)民教育和國(guó)防教育的體系中，搭建線上平臺(tái)和線下教育基地，結(jié)合國(guó)防教育基地、人防科普體驗(yàn)場(chǎng)館等推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)，打造人防特色鄉(xiāng)村振興示范點(diǎn)。三是政府引導(dǎo)，利用人防易地建設(shè)項(xiàng)目，開創(chuàng)鄉(xiāng)村建設(shè)新模式，形成人口疏散、旅游休閑、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的人防融合示范窗口，搭建鄉(xiāng)村與人防的共贏平臺(tái)。

4 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人防韌性發(fā)展的策略

4.1 塑造人防鄉(xiāng)村空間，提升人防發(fā)展韌性

除了城市人防工程，對(duì)于鄉(xiāng)村而言應(yīng)以疏散地域、疏散基地的融合發(fā)展為主，在規(guī)劃設(shè)計(jì)層面，應(yīng)該結(jié)合鄉(xiāng)村的實(shí)際特色和人防建設(shè)工程，通過政府統(tǒng)籌引導(dǎo)，避免規(guī)劃難以落地，因地制宜，形成特色人防鄉(xiāng)村振興范式。

以某地人防疏散基地選址模擬分析，通過ARCGIS的數(shù)據(jù)分析，在中心城區(qū)西側(cè)5-10KM范圍內(nèi)科學(xué)、客觀地將影響疏散地域選址的因素進(jìn)行量綱統(tǒng)一,篩選出適宜建設(shè)疏散基地的村落，結(jié)合村鎮(zhèn)發(fā)展方向融入人防建設(shè)，如表1所示。

表1 鄉(xiāng)村人防融合發(fā)展轉(zhuǎn)換表

融合發(fā)展應(yīng)當(dāng)多考慮鄉(xiāng)村自身的實(shí)際和特色，通過科學(xué)合理的判斷，考慮經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)人防可持續(xù)發(fā)展。在不影響防空效能的前提下，鼓勵(lì)將可進(jìn)行平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的設(shè)施工程利用起來創(chuàng)造收益，融入疏散指揮區(qū)、接收安置集結(jié)區(qū)、人員安置區(qū)、物資儲(chǔ)備區(qū)、醫(yī)療保障區(qū)和運(yùn)輸保障區(qū)六大功能，深入推動(dòng)人防建設(shè)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展，形成收益反哺人防建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)人防事業(yè)良性發(fā)展。

4.2 明確人防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換韌性

人防建設(shè)都源于突然狀況，不論是戰(zhàn)爭(zhēng)還是災(zāi)害，要能快速有效的做出正確的對(duì)策，都得益于平時(shí)防止策略。人防建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合既能在民生服務(wù)時(shí)產(chǎn)生社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，又能在戰(zhàn)時(shí)發(fā)揮戰(zhàn)備效益。所以在人防融合鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中，以人防建設(shè)的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換為核心，提高人防設(shè)備設(shè)施的完善程度，提升當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高醫(yī)療救護(hù)水平，帶來經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)福利的同時(shí)，也為戰(zhàn)時(shí)做了充足的準(zhǔn)備。以上述篩選出可作為疏散基地的村落為例，在建設(shè)過程中應(yīng)該遵循以下原則：

(1) 與周邊城市應(yīng)急管理體系融合

需加強(qiáng)城市人防戰(zhàn)時(shí)防空應(yīng)對(duì)能力建設(shè)，同時(shí)還要加強(qiáng)城市應(yīng)急人口疏散能力和支援保障服務(wù)的建設(shè)[6]。整合鄉(xiāng)村人防建設(shè)資源要素，與周邊城市形成政府管理，村鎮(zhèn)人防基礎(chǔ)服務(wù)的韌性體系。

(2) 人防設(shè)施的融合利用引導(dǎo)

人防建設(shè)的韌性發(fā)展不僅可以推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，還可以做到人盡其材、物盡其用。以適宜建設(shè)人防疏散基地的村鎮(zhèn)為例，人防系統(tǒng)融入鄉(xiāng)村建設(shè)，提出人防疏散基地內(nèi)的指揮通信、醫(yī)療衛(wèi)生、食品供應(yīng)、供電供水、疏散通道等相應(yīng)工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也能增強(qiáng)人防工程民生服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益[7]，如表2所示。

表2 人防工程平戰(zhàn)換指引表

4.3 培育人防專業(yè)人才，增強(qiáng)人防教育韌性

(1) 加強(qiáng)人防知識(shí)普及

組織各類防空知識(shí)的教育，在學(xué)校軍訓(xùn)和教育活動(dòng)中，增加人防教育的知識(shí)講座，切實(shí)提高學(xué)生的防范意識(shí)和自救能力。結(jié)合篩選出的人防疏散基地發(fā)展人防特色學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村，辦特色人防知識(shí)宣傳活動(dòng)，以培訓(xùn)演練、夏令營(yíng)等方式，提高人防知識(shí)宣傳的體驗(yàn)感和參與性，在人防疏散基地打造人防學(xué)習(xí)基地，宣傳人防知識(shí)和愛國(guó)主義教育。

(2) 人防知識(shí)進(jìn)基地

在疏散基地中對(duì)村民開展“進(jìn)社區(qū)”的人防知識(shí)宣傳活動(dòng)，發(fā)放人防知識(shí)宣傳手冊(cè)、環(huán)保手袋、生活用品等宣傳物品，加深社區(qū)村民對(duì)人防的深度了解，營(yíng)造“鄉(xiāng)村+人防”的全村參與人防、關(guān)心人防、支持人防的良好氛圍[8]。

4.4 推動(dòng)智慧人防建設(shè)，共建軍民融合韌性

“智慧人防”建設(shè)，無論是理論發(fā)展還是技術(shù)手段推動(dòng)，首當(dāng)其沖的都是人防自身建設(shè)。把國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)融入社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)體系中是軍民融合發(fā)展的重中之重。運(yùn)用信息化手段，全面推進(jìn)全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、科技、教育等各個(gè)領(lǐng)域的軍民融合，在探索鄉(xiāng)村振興的人防韌性發(fā)展領(lǐng)域也起著重要作用。

(1) 積極融入“智慧化”建設(shè)

“智慧人防”建設(shè)為鄉(xiāng)村振興發(fā)展創(chuàng)造了新機(jī)遇，借助信息技術(shù)手段，可以實(shí)現(xiàn)人防與鄉(xiāng)村從資源共享、生態(tài)環(huán)境等諸多方面的融合發(fā)展，同時(shí)建立平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換控制平臺(tái)一體化、要素管理智能化，對(duì)人防資源與鄉(xiāng)村資源更好地優(yōu)化配置和力量整合，實(shí)現(xiàn)各類資源集聚效應(yīng)。

(2) 高效可行的軍民融合策略

“智慧人防”是一個(gè)全新的課題和領(lǐng)域，是需要人防領(lǐng)域在各類建設(shè)中支撐起來的系統(tǒng)。以智慧人防建設(shè)為契機(jī)，鄉(xiāng)村振興建設(shè)力求為智慧人防項(xiàng)目建設(shè)落地，提供土壤，提供保障，切入并布局智慧人防教育、智慧人防建設(shè)工程、智慧人防疏散體系等智慧化建設(shè)，通過項(xiàng)目的實(shí)際應(yīng)用、落地，助力于鄉(xiāng)村的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打造高素質(zhì)、高質(zhì)量的軍民融合示范村。

5 結(jié)語(yǔ)

韌性發(fā)展是近年來開始流行的一種城市建設(shè)發(fā)展理念，結(jié)合“韌性”的特性，探索人防系統(tǒng)的發(fā)展模式，其實(shí)也是一種為戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害提前謀劃布局的規(guī)劃形式。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，人防韌性發(fā)展強(qiáng)調(diào)兼顧人防建設(shè)、防災(zāi)建設(shè)和日常民生功能的協(xié)調(diào)關(guān)系，其指導(dǎo)人防規(guī)劃建設(shè)是科學(xué)可行的，也是一種必然趨勢(shì)。