中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)法律地位的現(xiàn)實(shí)困境及其法律重構(gòu)

康韓笑 祁占勇

摘要：中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)是我國(guó)教育體制改革和教育開(kāi)放過(guò)程中出現(xiàn)的一種新型辦學(xué)模式。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法的規(guī)定，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法律地位是民辦非企業(yè)單位法人。但隨著我國(guó)法治社會(huì)的不斷發(fā)展，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的民辦非企業(yè)單位法人的法律地位屬性存在著性質(zhì)不明、定位與中外合作辦學(xué)本質(zhì)屬性沖突、與現(xiàn)實(shí)發(fā)展相脫節(jié)等現(xiàn)實(shí)困境?；趪?guó)外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)法律地位的定位以及我國(guó)發(fā)展實(shí)情，采用分類管理的方法，將營(yíng)利性中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)定為公益公司法人，非營(yíng)利性中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)定為民辦事業(yè)單位法人，不僅符合國(guó)際慣例，而且有助于促進(jìn)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)規(guī)范、健康、持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu);法律地位;現(xiàn)實(shí)困境;法律重構(gòu)

十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記親自部署教育對(duì)外開(kāi)放重大改革措施，多次對(duì)教育對(duì)外開(kāi)放作出重要指示，提出教育對(duì)外開(kāi)放的路徑之一，是要與國(guó)際一流資源合作實(shí)現(xiàn)高層次的合作辦學(xué)[1]。中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)承載著教育對(duì)外開(kāi)放的重要使命，既能增加我國(guó)國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)國(guó)際間教育溝通和合作，也是實(shí)現(xiàn)教育國(guó)際化的關(guān)鍵所在?；诖耍型夂献鬓k學(xué)機(jī)構(gòu)模糊的法律地位，既不利于學(xué)校自身的發(fā)展，更不利于優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)入我國(guó)。法律地位一般指權(quán)利主體在法律上所處的地位，其法律地位是決定他與其他主體之間形成法律關(guān)系（即權(quán)利義務(wù)）的性質(zhì)和內(nèi)容，這種法律關(guān)系的變動(dòng)不以個(gè)人意志變化而轉(zhuǎn)移[2]。在大陸法系國(guó)家和地區(qū)，凡是具有權(quán)利義務(wù)主體地位的組織體都被稱為法人。[3]以此證成，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法律地位即界定其是何種類型的法人，通過(guò)區(qū)分不同類法人的管理運(yùn)作方式，推動(dòng)中外合作辦學(xué)蓬勃發(fā)展。

一、改革與發(fā)展：中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)現(xiàn)行法律地位

2001年我國(guó)正式加入世貿(mào)組織，是中國(guó)產(chǎn)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的新起點(diǎn)。中外合作辦學(xué)既是我國(guó)踐行世貿(mào)組織教育服務(wù)貿(mào)易承諾的重要形式，也是我國(guó)教育事業(yè)中的重要組成部分，更是現(xiàn)代大學(xué)制度的一種創(chuàng)新[4]，滿足了學(xué)生不用出國(guó)就可以享受高質(zhì)量的國(guó)際化教育需求[5]，成為我國(guó)高等教育現(xiàn)代化進(jìn)程中不可替代的環(huán)節(jié)，促進(jìn)了我國(guó)教育事業(yè)朝國(guó)際化發(fā)展。中外合作辦學(xué)作為推動(dòng)國(guó)家間多領(lǐng)域交流的重要載體，既要遵守國(guó)際公約中的規(guī)則，同時(shí)也受到國(guó)內(nèi)法的規(guī)范。

（一）《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》下的教育服務(wù)

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》作為WTO文件體系中的主要協(xié)定，每個(gè)國(guó)家入世后，視為對(duì)其當(dāng)然適用，但各國(guó)可根據(jù)自身國(guó)情對(duì)不同領(lǐng)域作出承諾和限制。我國(guó)《服務(wù)貿(mào)易具體承諾減讓表》（以下簡(jiǎn)稱《減讓表》，通過(guò)水平承諾和具體承諾對(duì)各類服務(wù)開(kāi)放的程度作出相應(yīng)規(guī)定。固然，初期各國(guó)對(duì)教育能否作為產(chǎn)業(yè)進(jìn)行貿(mào)易，還存在認(rèn)識(shí)上的分歧，但《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》將包括教育在內(nèi)的12大類世界服務(wù)貿(mào)易進(jìn)行了劃分，反映了教育貿(mào)易服務(wù)也是其內(nèi)容之一。我國(guó)《減讓表》第五部分的具體承諾，對(duì)教育服務(wù)作出規(guī)定：一是規(guī)定教育對(duì)外開(kāi)放的范圍，除國(guó)家明令不予開(kāi)放的部分特殊教育領(lǐng)域和義務(wù)教育領(lǐng)域外，其他教育領(lǐng)域悉數(shù)開(kāi)放;二是解釋了跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在、自然人流動(dòng)四種服務(wù)模式在中國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制和國(guó)民待遇限制的條件。中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)屬于服務(wù)方式中的商業(yè)存在，即其他國(guó)家在我國(guó)領(lǐng)土上設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)，在我國(guó)領(lǐng)土內(nèi)提供教育類的服務(wù)?！稖p讓表》對(duì)教育服務(wù)商業(yè)存在市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制規(guī)定是“將允許中外合作辦學(xué)，且外方可獲得多數(shù)擁有權(quán)”，奠定了外國(guó)教育機(jī)構(gòu)與中國(guó)教育機(jī)構(gòu)之間合作的基礎(chǔ)，表明我國(guó)的教育市場(chǎng)將融入國(guó)際教育市場(chǎng)，并為國(guó)際教育服務(wù)貿(mào)易提供自由生長(zhǎng)的空間和環(huán)境[6];國(guó)民待遇限制為“不作承諾”，意味著我國(guó)在外國(guó)教育機(jī)構(gòu)來(lái)華辦學(xué)中不承諾賦予外國(guó)組織國(guó)民待遇，在這方面仍享有國(guó)家教育自主權(quán)，如舉辦學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)時(shí)，我國(guó)國(guó)民可能在許多領(lǐng)域獲得其他成員國(guó)不能享有的權(quán)利，或者在辦學(xué)流程上也與我國(guó)國(guó)民有所差異。[7]

（二）中外合作辦學(xué)的歷史進(jìn)程

改革開(kāi)放初期，我國(guó)教育對(duì)外交流與合作逐步恢復(fù)，隨著改革開(kāi)放的不斷深入推進(jìn)，中外合作辦學(xué)也拉開(kāi)了帷幕。作為一項(xiàng)涉外教育貿(mào)易活動(dòng)，中外合作辦學(xué)要接受諸多法律制約，1995年《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）第六十七條對(duì)教育開(kāi)放作出規(guī)定，以法律的形式賦予中外合作辦學(xué)合法效力。隨后，在中國(guó)入世浪潮推動(dòng)下，《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》（以下簡(jiǎn)稱《中外合作辦學(xué)條例》）和《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》應(yīng)運(yùn)而生，以專門(mén)法的形式調(diào)整中外合作辦學(xué)中存在的法律關(guān)系;《中華人民共和國(guó)外貿(mào)法》則立足于對(duì)外貿(mào)易服務(wù)業(yè)發(fā)展的總體情況，規(guī)定國(guó)際服務(wù)貿(mào)易企業(yè)和組織的設(shè)立和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。多部法律法規(guī)的實(shí)施填補(bǔ)了這方面的法律空白，解決了無(wú)法可依的問(wèn)題，對(duì)規(guī)范中外合作辦學(xué)有重要意義。與此同時(shí)，國(guó)家政策不斷引導(dǎo)中外合作辦學(xué)的發(fā)展路徑。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視教育對(duì)外開(kāi)放，在舉辦的多個(gè)國(guó)際論壇、會(huì)議等重大場(chǎng)合向世界宣示中國(guó)教育對(duì)外開(kāi)放的未來(lái)期許。[8]《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開(kāi)放工作的若干意見(jiàn)》《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動(dòng)》《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)高校中外合作辦學(xué)黨的建設(shè)工作的通知》《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》等國(guó)家大政方針的推行，都對(duì)教育開(kāi)放提出了新要求、新期許。2020年6月，教育部等八部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快和擴(kuò)大新時(shí)代教育對(duì)外開(kāi)放的意見(jiàn)》，提綱挈領(lǐng)地確立了教育對(duì)外開(kāi)放新目標(biāo)，要求進(jìn)一步加強(qiáng)中外合作辦學(xué)改革力度，提高高校境外辦學(xué)的水平。

（三）中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)現(xiàn)行法律地位

一個(gè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)取決于它由什么人舉辦，以辦學(xué)主體的視角看，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的兩大支柱是中國(guó)教育機(jī)構(gòu)和外國(guó)教育機(jī)構(gòu)。有學(xué)者提出若中外合作大學(xué)的中方學(xué)校是公辦屬性的，那么基于公有財(cái)產(chǎn)全民所有制的原則進(jìn)行判斷，中外合作大學(xué)就屬于公立性質(zhì)。[9]這里需要明確的是公辦學(xué)校一般是由國(guó)家組建，學(xué)校的資金基本來(lái)源于國(guó)家政府的財(cái)政撥款，雖然中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)中的中方合作大學(xué)具有公立性質(zhì)，但我國(guó)公立高校在民法中的法律地位是清晰的，即公立高校是事業(yè)單位法人[10]，不屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)，且其辦學(xué)資金來(lái)源較為多元，不屬于國(guó)家政府的財(cái)政撥款，從以上兩點(diǎn)可知中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)具有公辦性質(zhì)。相比之下，民辦學(xué)校一般由企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織或公民個(gè)人舉辦，使用非國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，主體構(gòu)成和經(jīng)費(fèi)來(lái)源與中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)有相似之處。從法源看，《中外合作辦學(xué)條例》頒行的依據(jù)是《教育法》《職業(yè)教育法》及《民辦教育促進(jìn)法》，上位法中包括《民辦教育促進(jìn)法》，說(shuō)明其性質(zhì)更偏向于民辦。另外，2003年民政部《關(guān)于對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)登記有關(guān)問(wèn)題的通知》的第一項(xiàng)要求取得許可證的中外辦學(xué)機(jī)構(gòu)，在辦理民辦非企業(yè)單位登記手續(xù)時(shí)，以《中外合作辦學(xué)條例》中的條款為依據(jù)，為機(jī)構(gòu)辦理民辦非企業(yè)單位登記事務(wù)。綜上，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)具有民辦性質(zhì)，并登記注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位。

二、限制與制約：中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)法律地位的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)范性文件要求設(shè)立中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)必須符合法律和相關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的基本條件，具有法人資格，但都未對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法律身份作出進(jìn)一步的解釋，即在法律的視角下，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)在《民法總則》法人類型的劃分中，還處于空白地帶。中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)姓“公”還是姓“民”，或者與這兩類學(xué)校都不同，亦即中外合作大學(xué)屬于公辦類學(xué)校、民辦類學(xué)校還是第三類學(xué)校，教育行政部門(mén)在不同時(shí)期有不同的見(jiàn)解。[11]以高等學(xué)校為例，2014年以前教育部公布的全國(guó)普通高等學(xué)校名單，將具有法人資格的中外合作大學(xué)均列為民辦高校[12]，而在2015年時(shí)公布的全國(guó)普通高等學(xué)校名單中這類中外合作學(xué)校被單列為中外合作辦學(xué)[13]。可見(jiàn)，關(guān)于中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)是何種屬性的認(rèn)定一直比較模糊。

（一）民辦非企業(yè)單位法人性質(zhì)不明

改革開(kāi)放改變了公眾的生活，公眾對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求持續(xù)增長(zhǎng)，僅依靠政府及其附屬事業(yè)單位提供公共服務(wù)的格局難以為繼[14]，政府隨即開(kāi)始尋找能夠解決這一問(wèn)題的方法。20世紀(jì)90年代隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，市場(chǎng)和資本逐漸在民間積累了一定數(shù)量。因此，利用市場(chǎng)和資本增加社會(huì)服務(wù)供給成為政府的必然選擇。[15]但是，社會(huì)服務(wù)的特殊性不允許其完全采用市場(chǎng)調(diào)控的模式。這一時(shí)期出現(xiàn)的民辦醫(yī)院、民辦學(xué)校等，就因其公共利益和資本投資的雙重屬性，既不能按照公辦性質(zhì)管理，也缺乏完全企業(yè)化的可能性，于是“民辦非企業(yè)單位”作為一種特別法人成為新的組織身份。同時(shí)，由于機(jī)構(gòu)改組，人事部和民政部在管理權(quán)限上發(fā)生矛盾沖突，經(jīng)國(guó)務(wù)院從中調(diào)解，民政部門(mén)繼續(xù)管理一部分民辦事業(yè)單位，同時(shí)民政部成立社團(tuán)管理司專管民辦非企業(yè)單位。隨即，《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》《民辦非企業(yè)單位登記管理辦法》兩個(gè)文件的頒行，不僅為民辦非企業(yè)單位未來(lái)發(fā)展指明方向，同時(shí)規(guī)范了民辦非企業(yè)單位的設(shè)立流程。這類法人是由我國(guó)根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要獨(dú)創(chuàng)的一種類型，在一定程度上紓解了我國(guó)公共資源不足、短缺的困境。為引導(dǎo)和鼓勵(lì)民辦非企業(yè)在提供社會(huì)服務(wù)中發(fā)揮作用，國(guó)家和地方通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)政策法規(guī)，規(guī)范民辦非企業(yè)的舉辦過(guò)程，建立民辦非企業(yè)的基本制度框架。但直至2017年出臺(tái)的民法典總則編對(duì)法人類型的劃分也未涵蓋民辦非企業(yè)法人，因此，當(dāng)這一政策術(shù)語(yǔ)升格為法律概念時(shí)，并沒(méi)有準(zhǔn)確界定其內(nèi)涵和外延，我們只知道它“不是什么”，卻不知道它“是什么”。[16]

（二）民辦非企業(yè)單位法人的定位與中外合作辦學(xué)本質(zhì)屬性沖突

民辦非企業(yè)單位法人在創(chuàng)設(shè)之際就奠定了其非營(yíng)利組織的基調(diào)，作為非營(yíng)利組織，要滿足不以營(yíng)利為目的、投資者不求經(jīng)濟(jì)回報(bào)和不享有機(jī)構(gòu)所有權(quán)的基本特征?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》從法理邏輯上進(jìn)一步明確了民辦非企業(yè)單位的非營(yíng)利屬性，《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》從實(shí)踐運(yùn)用上對(duì)民辦非企業(yè)單位作出要求。由此可見(jiàn)，民辦非企業(yè)單位的非營(yíng)利性毋庸置疑。具體到教育事業(yè)，我國(guó)《教育法》等法律法規(guī)，也以“不得營(yíng)利為目的”作為對(duì)教育舉辦者的期待;在向教育部提問(wèn)“中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，營(yíng)利和非營(yíng)利的辦學(xué)有什么區(qū)別？”答復(fù)中，提到“《中外合作辦學(xué)條例》第三條規(guī)定，中外合作辦學(xué)屬于公益性事業(yè)，不應(yīng)當(dāng)實(shí)施營(yíng)利性的中外合作辦學(xué)活動(dòng)”[17]。登記為民辦非企業(yè)單位法人的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是非企業(yè)單位或非營(yíng)利組織。這一點(diǎn)在我國(guó)內(nèi)部雖然是統(tǒng)一的，但中外合作辦學(xué)是我國(guó)在參與《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》下的一種教育服務(wù)貿(mào)易，該協(xié)定中的第一條第三款定義了服務(wù)貿(mào)易需要遵循的規(guī)則，從中探析世界貿(mào)易組織框架下的教育服務(wù)帶有一定的商業(yè)色彩，既不是政府職能所能涵蓋，也不在公益性服務(wù)的范疇，它只用于私人消費(fèi)，而不是公共消費(fèi)。[18]以國(guó)際法中“條約必須遵守”的基本原則為邏輯起點(diǎn)，盡管《減讓表》對(duì)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中教育服務(wù)的規(guī)定作出一定減讓與限制，但也不能完全違背《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的契約規(guī)則。將中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)囿于非營(yíng)利組織的框架內(nèi)，不利于外方優(yōu)質(zhì)教育資源的引進(jìn)，違背了資本逐利的特性，也與中外合作辦學(xué)應(yīng)該具有的屬性相沖突。

（三）民辦非企業(yè)單位法人與現(xiàn)實(shí)發(fā)展相脫節(jié)

《民辦教育促進(jìn)法》在修訂過(guò)程中，刪去舊法第五十一條的“合理回報(bào)”的條款，將第十八條第一款修訂為民辦學(xué)校舉辦者自主選擇辦學(xué)類別的條款，基于此民辦學(xué)校分類管理的模式在我國(guó)落地生根。如前所述，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)類似于民辦性質(zhì)，加之中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的涉外性，未來(lái)也將面臨分類管理的問(wèn)題。目前，營(yíng)利性學(xué)校和非營(yíng)利性學(xué)校具體法人類型的界定仍存在困境。

一是營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)擬采用的分類管理辦法是參照民辦學(xué)校管理方式劃分，我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》只在營(yíng)利性民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余和學(xué)校終止的相關(guān)規(guī)定中提到適用《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）有關(guān)規(guī)定，卻未在立法內(nèi)容中要求營(yíng)利性學(xué)校登記為企業(yè)法人。國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中也未見(jiàn)對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校性質(zhì)的說(shuō)明。一籌莫展之際，工商總局、教育部印發(fā)《關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）為營(yíng)利性民辦學(xué)校如何登記注冊(cè)提供了思路。文件第一項(xiàng)提出營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)在《公司法》和《民辦教育促進(jìn)法》的調(diào)整下，登記注冊(cè)為有限責(zé)任公司或股份有限公司。盡管上位概念中營(yíng)利性民辦學(xué)校的屬性之辯尚不明確，但工商總局、教育部通過(guò)規(guī)范性文件限制和縮減了《民辦教育法》概念下?tīng)I(yíng)利性民辦學(xué)校的法律身份，要求所有營(yíng)利性民辦學(xué)校登記注冊(cè)為公司法人。[19]基于此，在上位法律、法規(guī)或法律解釋出臺(tái)之前，現(xiàn)階段營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依據(jù)《通知》的規(guī)定登記為公司制企業(yè)法人。實(shí)際上，簡(jiǎn)單地將民辦學(xué)校登記為有限公司或股份公司有所不當(dāng)。將《公司法》和《民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)行對(duì)比，機(jī)構(gòu)運(yùn)行上，《公司法》規(guī)定有限責(zé)任公司和股份有限公司分別設(shè)立股東會(huì)（股東大會(huì)）、董事會(huì)（執(zhí)行董事）、監(jiān)事會(huì)（監(jiān)事），其中股東會(huì)作為公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，股東通過(guò)股東會(huì)行使自己的權(quán)利。[20]《民辦教育促進(jìn)法》則規(guī)定由理事會(huì)或董事會(huì)作為民辦學(xué)校的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，舉辦者通過(guò)理事會(huì)或董事會(huì)參與學(xué)校事務(wù)管理。管理人員上，《公司法》對(duì)董事會(huì)成員構(gòu)成并無(wú)強(qiáng)制規(guī)定，而《民辦教育促進(jìn)法》要求學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或其代表、校長(zhǎng)、教職工代表等組成。其中三分之一以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具備五年以上的教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。二者在權(quán)力運(yùn)行、機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成上存在較大差異，若將其登記為有限公司或股份有限公司，不僅在現(xiàn)實(shí)管理中有矛盾，更會(huì)在法律適用上產(chǎn)生沖突。

二是非營(yíng)利學(xué)校。建立分類管理制度之前，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)一律按照“非營(yíng)利性”登記為民辦非企業(yè)單位，這一規(guī)定不僅在法理上缺乏合理的解釋，在現(xiàn)實(shí)中也不利于學(xué)校的發(fā)展?！懊褶k非企業(yè)”這一概念之所以在實(shí)踐中受到阻礙，正是由于在我國(guó)現(xiàn)有法律體系中，無(wú)法找尋到一個(gè)與之相對(duì)應(yīng)的解釋，且與這一說(shuō)法相關(guān)的文件頒布時(shí)間較早，后續(xù)也未根據(jù)社會(huì)發(fā)展需求做出相應(yīng)調(diào)整或者在上位的法律概念中增加相關(guān)說(shuō)明。

因此重新定位非營(yíng)利性中外合作機(jī)構(gòu)法人屬性時(shí)，應(yīng)打破這一局面，尋找合情合理的法律定位，避免再發(fā)生像“民辦非企業(yè)”這樣模糊不清的概念。

三、開(kāi)放與創(chuàng)新：中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)法律地位的法律重構(gòu)

中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)是集中外之力共同建設(shè)的產(chǎn)物，國(guó)外高校進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)開(kāi)展合作教育主要是看重中國(guó)市場(chǎng)所能提供的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將中國(guó)作為教育資源的輸入大國(guó)，通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的轉(zhuǎn)換。將中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)認(rèn)定為民辦非企業(yè)單位，不論是理論邏輯還是實(shí)踐運(yùn)作都會(huì)成為學(xué)校發(fā)展的阻礙，我國(guó)政府需要將《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》框架下對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域作出的承諾與國(guó)內(nèi)法律有效銜接，使中外合作辦學(xué)在教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域以營(yíng)利性“商業(yè)存在”形式存在具備合法性[21]，打破原有的定位方式，參考其他國(guó)家合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)法律地位定位的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)2016年修訂后《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，該法將民辦學(xué)校的分類管理制度納入法條，并以“學(xué)校存續(xù)期間舉辦者能否取得辦學(xué)收益、學(xué)校終止時(shí)能否分配辦學(xué)結(jié)余”作為區(qū)分營(yíng)利性和非營(yíng)利性的關(guān)鍵點(diǎn)。舉辦者以營(yíng)利為目的，可以向中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)主張資產(chǎn)及其收益權(quán)利;不以營(yíng)利為目的，學(xué)校辦學(xué)結(jié)余不用于分配，剩余資產(chǎn)繼續(xù)用于公益事業(yè)。[22]如此，應(yīng)根據(jù)不同機(jī)構(gòu)性質(zhì)重新定義中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法律地位。

（一）公益公司：探索營(yíng)利性中外合作機(jī)構(gòu)新路徑

教育的本質(zhì)內(nèi)涵蘊(yùn)含著教育的公益性，中外合作辦學(xué)的貿(mào)易服務(wù)性賦予其具備營(yíng)利創(chuàng)收的可能性。中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)更偏向于民辦屬性，作為教育資源輸入國(guó)的馬來(lái)西亞、南非和越南等國(guó)家，都將合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)定位為私立學(xué)校，如澳大利亞的公立高校莫納什米在馬來(lái)西亞和南非建立的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)、墨爾本皇家科技學(xué)院在越南的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)。而馬來(lái)西亞則將國(guó)際合作辦學(xué)納入了私立高等教育系統(tǒng)的體系內(nèi)，外國(guó)大學(xué)的分校一旦成立，就要受到與當(dāng)?shù)厮搅⒋髮W(xué)相同的監(jiān)管，而且在立法上對(duì)本國(guó)和外國(guó)私立教育機(jī)構(gòu)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。同時(shí)，受邀在馬來(lái)西亞設(shè)立校區(qū)的外國(guó)大學(xué)必須成立一家馬來(lái)西亞公司來(lái)運(yùn)營(yíng)該校區(qū)，該公司必須擁有馬來(lái)西亞的多數(shù)股權(quán)。[23]私立高等教育機(jī)構(gòu)大多是營(yíng)利性組織，所以馬來(lái)西亞跨國(guó)合作教育不僅受《私立高等教育機(jī)構(gòu)法》的規(guī)制，還與《國(guó)家高等教育基金公司法》有著密切聯(lián)系。[24]

英美法系中對(duì)私立學(xué)校認(rèn)定相對(duì)自由寬松，營(yíng)利性和非營(yíng)利性均有涉及，以美國(guó)為例，營(yíng)利性私立學(xué)校一般按公司對(duì)待，在工商部門(mén)注冊(cè)，并在教育部門(mén)登記，同時(shí)須按公司法納稅。營(yíng)利性大學(xué)雖然在提供教育服務(wù)中發(fā)揮了作用，但也因其逐利性一直飽受爭(zhēng)議。營(yíng)利性教育批評(píng)者引用了前愛(ài)荷華州參議員湯姆·哈金在2012年的一份報(bào)告，該報(bào)告分析了30所營(yíng)利性大學(xué)，發(fā)現(xiàn)它們學(xué)士學(xué)位的費(fèi)用是公立學(xué)校同類學(xué)位的4倍。哈金還發(fā)現(xiàn)，在2008-2009學(xué)年，63%的學(xué)生在一年后退學(xué)。因此，美國(guó)也在尋求營(yíng)利性大學(xué)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，公益公司（BenefitCorporation）的出現(xiàn)，為營(yíng)利性大學(xué)的定位提供了思路。公益公司是一種新的法人實(shí)體，除了向股東返還利潤(rùn)外，還負(fù)有追求公共利益的義務(wù)。從法律上講，它是一種營(yíng)利性的、有社會(huì)義務(wù)的企業(yè)形式，具有所有傳統(tǒng)的企業(yè)特征并與社會(huì)責(zé)任相結(jié)合。[25]目前，美國(guó)已經(jīng)有36個(gè)州通過(guò)了《公益公司法案》，法案中基本都堅(jiān)持將公共利益目標(biāo)寫(xiě)入章程、限制股東利潤(rùn)分配、定期發(fā)布第三方公益報(bào)告的原則。[26]在此背景下，營(yíng)利性學(xué)校找到這一著力點(diǎn)，在過(guò)去的幾年里，已經(jīng)有六所營(yíng)利性大學(xué)重新注冊(cè)成為公益性公司，肩負(fù)著追求公益性的同時(shí)也營(yíng)利的雙重使命。[27]如位于明尼蘇達(dá)州的拉斯穆森學(xué)院（RasmussenCollege）實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的營(yíng)利性公司向公益性公司的轉(zhuǎn)型，學(xué)院官員表示，此舉將提高該學(xué)院所服務(wù)社區(qū)的透明度、問(wèn)責(zé)制和公共服務(wù)。[28]就營(yíng)利性學(xué)校從純公司運(yùn)作轉(zhuǎn)向公益公司，美國(guó)約翰霍普金斯大學(xué)凱里商學(xué)院的助理教授邁爾斯認(rèn)為：“長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)的營(yíng)利性公司一直是主導(dǎo)模式。當(dāng)我們想到一個(gè)成功的企業(yè)時(shí)，我們通常指的是一個(gè)能產(chǎn)生大量利潤(rùn)的企業(yè)，認(rèn)定為公益性公司，將向市場(chǎng)發(fā)出信號(hào)，表明該組織不會(huì)將利潤(rùn)最大化作為唯一的成功衡量標(biāo)準(zhǔn)?！眳⑴c起草特拉華州公共利益立法律師之一的亞歷山大也指出：“公益公司在這種情況下，是兩全其美的選擇，舉辦者既籌集資金發(fā)展企業(yè)，但同時(shí)可以向利益相關(guān)者，如學(xué)生、社區(qū)和員工保證，公司不只是為了賺錢?！盵29]2017年我國(guó)通過(guò)并實(shí)行的《民法總則》改變了原有《民法通則》里法人的分類類型，首次將營(yíng)利法人作為一個(gè)獨(dú)立概念納入我國(guó)法律體系，將法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、特別法人，其中營(yíng)利法人包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等，目前在學(xué)理和法理中對(duì)其他企業(yè)法人的討論甚少，但側(cè)面反映，除有限責(zé)任公司和股份有限公司外，其他類型的企業(yè)法人作為合法營(yíng)利法人的一種可以被創(chuàng)設(shè)。美國(guó)營(yíng)利性學(xué)校注冊(cè)為公益公司的定位和性質(zhì)，與我國(guó)營(yíng)利性中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的屬性不謀而合，將營(yíng)利性中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)登記為公益公司，既在一定程度上滿足營(yíng)利目的，又確保教育的公益性。

（二）民辦事業(yè)單位：找尋非營(yíng)利性中外合作機(jī)構(gòu)新模式

非營(yíng)利性中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)以非營(yíng)利性為目的，符合《民法總則》第八十七條第一款對(duì)非營(yíng)利法人的規(guī)定，首先確定其屬于一種非營(yíng)利法人。大陸法系國(guó)家大部分將私立學(xué)校認(rèn)定為非營(yíng)利性法人，與我國(guó)不同的是，其他國(guó)家非營(yíng)利性私立學(xué)校通常被認(rèn)定為社團(tuán)、財(cái)團(tuán)法人等。法國(guó)私立學(xué)校的辦學(xué)類型通常集中在協(xié)會(huì)、企業(yè)或基金會(huì)三大類。其中協(xié)會(huì)作為一個(gè)公益組織，以非營(yíng)利為目的進(jìn)行活動(dòng)，既可以享受政府資助，也可以接受社會(huì)資助，是多數(shù)私立學(xué)校選擇的對(duì)象。而企業(yè)作為營(yíng)利性組織，必須按照民商法運(yùn)作，按照稅法納稅，實(shí)踐中鮮有管理者會(huì)選擇這種法律身份?；饡?huì)建立在籌集大量資金及服務(wù)于一般利益的前提下，被極少數(shù)私立學(xué)校所接受。[30]德國(guó)由各州的教育法律對(duì)相關(guān)教育事業(yè)進(jìn)行規(guī)范。州立學(xué)校法并未通過(guò)強(qiáng)制性和授權(quán)性規(guī)范來(lái)規(guī)范非公立學(xué)校的法律地位，因此它實(shí)際上為非公立學(xué)校存在的法律形式提供了選擇空間。一般情形下可以選擇的三種主要法人形式為：注冊(cè)協(xié)會(huì)、私人財(cái)團(tuán)法人和股份有限公司。[31]日本獨(dú)創(chuàng)了學(xué)校法人類型，學(xué)校法人是設(shè)立私立學(xué)校的唯一合法主體?！端搅W(xué)校法》將學(xué)校法人的法律地位限定為財(cái)團(tuán)法人，屬于非營(yíng)利組織，禁止從事法律規(guī)定以外的營(yíng)利性活動(dòng)[32]，私立學(xué)校具有非營(yíng)利的性質(zhì)不言而喻。

《民法總則》第八十七條第二款在非營(yíng)利法人劃分中提到了社會(huì)團(tuán)體的概念?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中所稱的社會(huì)團(tuán)體，是由中國(guó)公民自愿組成，依照章程的規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目的和會(huì)員共同意愿的非營(yíng)利性社會(huì)組織。該規(guī)定將設(shè)立主體限定為中國(guó)公民，與中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的涉外性相矛盾。結(jié)合我國(guó)特色國(guó)情及法條中的規(guī)定可見(jiàn)，非營(yíng)利性中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的設(shè)立目的、設(shè)置機(jī)構(gòu)等都與事業(yè)單位法人有相似之處，只在設(shè)立主體和資金來(lái)源上與事業(yè)單位有所差異。前文提到中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)類似于民辦學(xué)校，從《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》兩個(gè)與民辦辦學(xué)密切相關(guān)的政策文件中可以看出，我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展離不開(kāi)社會(huì)力量作為補(bǔ)充，政府需要積極鼓勵(lì)、大力支持社會(huì)力量興辦教育事業(yè)，使社會(huì)力量在捐贈(zèng)、資助、投資、合作等方式的基礎(chǔ)上，組織或參與法律法規(guī)允許的學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)。正因?yàn)槿绱耍缮鐣?huì)資金（民間力量）主導(dǎo)，參與教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等社會(huì)福利事業(yè)的組織，可以歸入“事業(yè)單位”范疇，界定為“民辦事業(yè)單位”。[33]

實(shí)際上，民辦事業(yè)單位的提出并非毫無(wú)根據(jù)。從法律規(guī)定上看，雖然我國(guó)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》在2004年頒布之后，為規(guī)范事業(yè)單位的設(shè)立、管理等發(fā)揮了重要作用，但已無(wú)法很好地滿足現(xiàn)今出現(xiàn)的新情況，因此可將“民辦事業(yè)單位”納入《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，解決實(shí)踐中的新挑戰(zhàn)。從現(xiàn)實(shí)角度看，民辦事業(yè)單位的登記方式在民辦教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公益服務(wù)機(jī)構(gòu)中已展開(kāi)試點(diǎn)。如2014年寧波市出臺(tái)的《寧波市非營(yíng)利全日制民辦學(xué)校開(kāi)展事業(yè)單位登記管理暫行辦法》強(qiáng)調(diào)，只要學(xué)校符合公益、非營(yíng)利性和國(guó)有資產(chǎn)三大要素特征，可以向教育行業(yè)行政管理部門(mén)申請(qǐng)審核，審核通過(guò)后再經(jīng)事業(yè)單位登記，從而有機(jī)會(huì)獲得事業(yè)單位法人身份。[34]2016年杭州市蕭山區(qū)以向蕭山老年醫(yī)院頒發(fā)民辦法人證書(shū)為契機(jī)，開(kāi)啟了區(qū)域內(nèi)各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理的先河。結(jié)合理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)選擇登記為民辦事業(yè)單位的理念就不是無(wú)源之水、無(wú)本之木。登記為民辦事業(yè)單位后，在法律地位上同公辦事業(yè)單位無(wú)異，除不保障經(jīng)費(fèi)財(cái)政的投入外，在資格、人才、土地、稅收和政府購(gòu)買服務(wù)等方面享有與同類公辦事業(yè)單位同等待遇的同時(shí)，還能享受政府對(duì)民辦社會(huì)事業(yè)的扶持政策。[35]這樣既引導(dǎo)社會(huì)力量和外資積極融入到中外合作辦學(xué)的教育事業(yè)中，發(fā)揮市場(chǎng)在辦教育中的特有力量，又能讓政府更好地履行職能，真正解決教育領(lǐng)域公平性不足的問(wèn)題。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）