多網(wǎng)融合下的都市圈客運(yùn)系統(tǒng)發(fā)展思路*

周予婷，戴新鎏，孫洪濤，馬波濤

（1 中國鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 研究實(shí)習(xí)員，北京100038；2 中國鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 處長、研究員，北京100038；3 中國鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 副研究員，北京100038；4 中國鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 研究員，北京100038）

1 多網(wǎng)融合下的都市圈客運(yùn)系統(tǒng)發(fā)展背景

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市、城鎮(zhèn)之間人口、商品、資源的流動(dòng)進(jìn)一步加強(qiáng)，逐步形成了一體化發(fā)展的新格局。 以北京、上海、杭州等特大城市、大城市為核心的都市圈結(jié)構(gòu)日漸成熟，這些都市圈中人們的出行需求越來越多元，尤其是都市圈內(nèi)部通學(xué)、通勤、就醫(yī)的短途出行需求快速攀升，在都市圈核心城市就業(yè)，周邊節(jié)點(diǎn)城市居住的“雙城生活”現(xiàn)象越來越多，傳統(tǒng)的鐵路、城軌、公交各自發(fā)展的格局已經(jīng)不再能適應(yīng)今后一體化發(fā)展趨勢(shì)。 2019年，國家發(fā)改委發(fā)布了《國家發(fā)改委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》， 發(fā)文中明確提出要打造軌道上的都市圈，統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建軌道交通為骨干的通勤圈，推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通四網(wǎng)融合；《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》中也提出要建設(shè)“全國123出行交通圈”，即都市圈1 小時(shí)通勤，城市群2 小時(shí)通達(dá)，全國主要城市3 小時(shí)覆蓋，對(duì)都市圈客運(yùn)系統(tǒng)發(fā)展提出了新的要求。

追溯世界大都市圈客運(yùn)系統(tǒng)發(fā)展歷程， 成熟的客運(yùn)系統(tǒng)在構(gòu)建中心城區(qū)高密度軌道交通網(wǎng)的同時(shí)， 依據(jù)區(qū)域定位和廊道特征不同程度地采用城際鐵路、市域（郊）鐵路與之銜接并向城外延伸，并輔以中運(yùn)量的地面公交加以補(bǔ)充， 不同交通方式之間有效銜接， 以滿足都市圈不同功能層次的出行需求[1]。

2 實(shí)例分析——東京都市圈多網(wǎng)融合客運(yùn)系統(tǒng)

東京都市圈公共客運(yùn)系統(tǒng)由軌道交通和地面公交組成。 其中，東京都市圈軌道系統(tǒng)以服務(wù)為基礎(chǔ)，分為5 個(gè)功能層次，其主要指標(biāo)是站間距和旅行速度，運(yùn)營中通過多樣化的運(yùn)輸組織實(shí)現(xiàn)各層次功能[2]。 東京都市圈公共客運(yùn)系統(tǒng)主要有以下特征：

1） 日本鐵路公司 （JR） 承擔(dān)部分短途通勤功能。 日本鐵路公司主要運(yùn)營新干線長途列車，東京鐵路網(wǎng)絡(luò)密集，七條主要的新干線匯聚于此，通過鐵路前往其他城市十分方便。 但和我國不同的是，日本鐵路公司也運(yùn)營城市通勤軌道交通線路，線路總長達(dá)1 117 km。

2） 軌道交通覆蓋范圍廣，分擔(dān)率高。 東京地鐵與日本鐵路、私營鐵路共同組成了東京城市軌道交通系統(tǒng)，整體服務(wù)范圍涵蓋東京都、神奈川縣、埼玉縣與千葉縣， 城市軌道交通覆蓋整個(gè)東京都心，在公共交通中的分擔(dān)率達(dá)75%以上。

3） 限制地下鐵發(fā)展范圍，發(fā)展市域（郊）鐵路。地下鐵路建設(shè)成本高昂，因此服務(wù)半徑不宜過大，除僅在市中心地段土地資源緊張、地價(jià)高的地區(qū)建設(shè)地下鐵，東京都市圈周邊的放射狀軌道交通線路主要是JR 和私鐵線路，將東京都與周邊小城市相連通，承擔(dān)周邊城鎮(zhèn)與東京都之間的通勤客流的運(yùn)輸。

4） 軌道交通之間實(shí)現(xiàn)直通運(yùn)轉(zhuǎn)。 JR 和私鐵都承擔(dān)了大都市圈通勤任務(wù)，而地鐵擔(dān)任城市內(nèi)的交通任務(wù)。 東京都市圈內(nèi)不同的鐵路公司的線路之間換乘需要通過閘機(jī)， 甚至需要換另一個(gè)車站乘車，這是十分不方便的。 因此日本的軌道交通實(shí)現(xiàn)了直通運(yùn)轉(zhuǎn)的貫通運(yùn)營模式，即日本鐵路、私鐵、地下鐵的車可以行駛在其他公司的線路上，從而使得周邊小城市的通勤一族不必在上班的路上浪費(fèi)不必要的換乘時(shí)間，提高通勤效率。 東京地鐵有10 條線路實(shí)現(xiàn)了與市域（郊）鐵路的直通運(yùn)營。隨著首都圈規(guī)模的擴(kuò)張，直通運(yùn)行服務(wù)距離逐漸增加，已從市中心向外延伸了50 km 左右。

5） 常規(guī)公交作為軌道交通的補(bǔ)充。東京的公共交通以軌道交通為主，常規(guī)公交是東京的次要公共交通方式，是軌道交通的一種補(bǔ)充。 主要業(yè)務(wù)范圍是：長途巴士、機(jī)場巴士、軌道交通未覆蓋區(qū)域的出行服務(wù)，以及地鐵站間接駁。 除軌道交通和常規(guī)公交外，東京有一條有軌電車線和一條輕軌線路。

6） 公共交通引領(lǐng)都市圈發(fā)展。東京都市圈的公共交通系統(tǒng)引導(dǎo)了其區(qū)域空間規(guī)劃，東京區(qū)部依托JR 山手線打造了“一核七心”（一核為東京都心，七心均為中央商務(wù)區(qū)）的城市結(jié)構(gòu)。 東急電鐵發(fā)起規(guī)劃開發(fā)了距離東京市中心20～35 km 的多摩新城，對(duì)既有鐵路線路進(jìn)行擴(kuò)展，極大緩解了東京都的人口、產(chǎn)業(yè)一極集中開發(fā)現(xiàn)象。

7） 注重打造綜合立體交通樞紐。東京的大型客站如東京站、新宿站、澀谷站等,往往是幾條地鐵與干線鐵路、市域（郊）鐵路的換乘站，并將公共汽車站、出租汽車站、地下停車場以及商業(yè)設(shè)施等布局在同一建筑物內(nèi)或用地下通道聯(lián)絡(luò)在一起, 形成地下、地面和地上的綜合立體交通樞紐。 每個(gè)客站都有若干個(gè)進(jìn)出口,數(shù)量少則十幾個(gè)，多則數(shù)十個(gè)，方便乘客出入。

3 東京都市圈客運(yùn)系統(tǒng)發(fā)展帶來的啟示

1） 打破傳統(tǒng)鐵路服務(wù)范疇，深入都市圈內(nèi)部客運(yùn)。 在我國，傳統(tǒng)的鐵路的服務(wù)范疇主要是城市與城市、區(qū)域與區(qū)域之間的旅客及貨物運(yùn)輸[3]。 隨著我國新型城鎮(zhèn)化、 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，京津冀、長三角一體化程度將進(jìn)一步提升，節(jié)點(diǎn)城市、衛(wèi)星城、核心城市邊緣組團(tuán)與核心城市中心城區(qū)間會(huì)形成高強(qiáng)度的通勤客流。 鐵路可以充分利用線路資源的富裕能力，在穩(wěn)固中長途客運(yùn)市場的同時(shí)，深入都市圈公共客運(yùn)，提供便捷、舒適的都市圈內(nèi)部短途運(yùn)輸服務(wù)。

2） 優(yōu)化多種交通方式運(yùn)輸組織。使用聯(lián)通多網(wǎng)的運(yùn)營組織模式，如貫通運(yùn)營；此外綜合考慮客流特征和運(yùn)輸能力，在同一方向上開行由不同擔(dān)當(dāng)企業(yè)、不同速度、不同停站方案的列車，充分利用線路能力實(shí)現(xiàn)多元化的運(yùn)輸服務(wù)。

3） 深度開發(fā)綜合交通樞紐發(fā)展?jié)摿?。東京都市圈的大型綜合交通樞紐在實(shí)現(xiàn)國鐵、私鐵、地下鐵等多條軌道線路的運(yùn)營的同時(shí)，較好地實(shí)現(xiàn)了與道路交通、民航等交通系統(tǒng)的接駁。 此外，樞紐還兼具促進(jìn)商業(yè)開發(fā)的作用，與周邊商業(yè)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了較高程度的互聯(lián)互通，是相對(duì)成熟的TOD 發(fā)展模式。

4 我國都市圈客運(yùn)系統(tǒng)的發(fā)展思路

4.1 多網(wǎng)融合下的都市圈客運(yùn)系統(tǒng)功能層次劃分

多網(wǎng)融合下的都市圈客運(yùn)系統(tǒng)范疇囊括了從區(qū)域?qū)哟蔚母删€鐵路到廣覆蓋城市內(nèi)部的常規(guī)地面公交。 本文以出行半徑、站間距、旅行時(shí)間為主要指標(biāo)，將都市圈多網(wǎng)融合客運(yùn)系統(tǒng)分為以下五個(gè)層次（見表1）。

值得注意的是，都市圈客運(yùn)系統(tǒng)各功能層次基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)并不是割裂開來的。 我國東中西部發(fā)展極不平衡，中西部地區(qū)都市圈發(fā)展剛剛起步，出行需求遠(yuǎn)低于東部。 對(duì)于這樣的需求差異，采用不同的規(guī)劃建設(shè)思路：對(duì)外出行方面，客流較大的方向，修建多條較高標(biāo)準(zhǔn)線路分別承擔(dān)城際功能和對(duì)外中長途運(yùn)輸功能，其中城際線路通過較為密集的設(shè)站覆蓋周邊城市組團(tuán)、衛(wèi)星城、節(jié)點(diǎn)城市，而對(duì)外中長途出行干線采用較大站間距，主要兼顧大站客流。 客流較小的通道，利用一條線路兼顧中長途運(yùn)輸與城際運(yùn)輸功能，通過有效的行車組織在同一線路上分別開行大站停、 站站停等不同層次、不同速度的列車，分別滿足城際和對(duì)外中長途出行的功能。

表1 都市圈客運(yùn)系統(tǒng)功能層次

4.2 多網(wǎng)融合下的都市圈客運(yùn)系統(tǒng)發(fā)展思路

4.2.1 建設(shè)多層級(jí)綜合交通樞紐， 優(yōu)化樞紐內(nèi)部設(shè)施，提高樞紐服務(wù)水平

建設(shè)都市圈層面綜合交通樞紐， 實(shí)現(xiàn)國鐵干線、城際鐵路、市域（郊）鐵路、地鐵、輕軌的換乘，覆蓋城市機(jī)場和主要客運(yùn)站，同時(shí)建設(shè)市域（郊）層面綜合交通樞紐，承擔(dān)市域（郊）鐵路與城市軌道交通的換乘。 構(gòu)造“多點(diǎn)式”的樞紐布局，從而避免某一樞紐超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，提升內(nèi)外轉(zhuǎn)換效率，提高城市的區(qū)域輻射能力。 優(yōu)化各層級(jí)綜合交通樞紐內(nèi)部換乘路線，縮短乘客換乘時(shí)間，結(jié)合客流流向，實(shí)現(xiàn)主要客流流向流經(jīng)線路的同臺(tái)換乘。

提高樞紐周邊地塊的利用率，大力發(fā)展TOD 模式， 重視樞紐車站與周邊用地一體化綜合開發(fā)，充分發(fā)揮綜合交通樞紐對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用。

保障樞紐后方集疏運(yùn)體系的有效運(yùn)行，以常規(guī)地面公交、 有軌電車等公共交通方式作為接駁，形成完整的“綠色交通”出行鏈。 樞紐周邊合理設(shè)置停車設(shè)施，保障乘客停車需求；優(yōu)化樞紐周邊行車線路，通過渠化等疏導(dǎo)方式保障私家車在接送乘客時(shí)可快速駛?cè)?、駛離樞紐出入口。

4.2.2 補(bǔ)強(qiáng)市域（郊）鐵路短板，完善都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)

控制地鐵建設(shè)規(guī)模，重視發(fā)展城市周邊的放射狀鐵路線路。 結(jié)合城市軌道交通規(guī)劃，使市域（郊）鐵路通過適當(dāng)延伸的方式接入城市軌道交通系統(tǒng)。規(guī)劃市域（郊）鐵路與城市軌道交通多條線路換乘，避免單點(diǎn)換乘造成的高峰時(shí)段人流擁擠。 銜接模式轉(zhuǎn)向“線路換乘”與“貫通運(yùn)營”相結(jié)合。 結(jié)合系統(tǒng)制式，有條件的盡可能實(shí)現(xiàn)市域（郊）鐵路與城市軌道交通的貫通運(yùn)營[4]。

作為城市軌道交通系統(tǒng)的部分運(yùn)能補(bǔ)充，市域（郊） 鐵路始發(fā)終到站可適當(dāng)向中心城區(qū)內(nèi)部進(jìn)一步延伸，沿途設(shè)站相對(duì)城市軌道系統(tǒng)較少，主要設(shè)站在大型客流集散地。 可以承擔(dān)遠(yuǎn)郊區(qū)進(jìn)入中心城區(qū)對(duì)時(shí)間要求較高的客流，也可以對(duì)能力緊張的城市軌道交通線路能力進(jìn)行一定的釋放，減少早晚高峰進(jìn)出城線路“人擠人”現(xiàn)象，優(yōu)化旅客出行體驗(yàn)。

一方面，對(duì)于正在規(guī)劃中的線路，結(jié)合重要的城鎮(zhèn)發(fā)展廊道，預(yù)留鐵路發(fā)展條件；另一方面，除了利用既有承擔(dān)客運(yùn)功能的高、 普速線路開行市域（郊）鐵路列車外，也可結(jié)合貨運(yùn)鐵路外遷，對(duì)棄用貨運(yùn)線路進(jìn)行技術(shù)改造，預(yù)留開行市域（郊）鐵路列車的條件，實(shí)現(xiàn)市域空間生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、交通、設(shè)施一體化，支撐都市圈一體化發(fā)展。

4.2.3 運(yùn)營服務(wù)多元化、定制化，提高客運(yùn)系統(tǒng)的適應(yīng)性

隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以及京津冀、長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，一些發(fā)達(dá)都市圈內(nèi)城市同質(zhì)化發(fā)展現(xiàn)象減弱，各城市定位逐漸明確，節(jié)點(diǎn)城市與核心城市之間形成了較強(qiáng)的周期性通勤客流。 城際鐵路可順應(yīng)這一趨勢(shì)，在客流較大的城際線路實(shí)行公交化開行， 客流一般的線路可結(jié)合客流潮汐特性、周期特性有針對(duì)性、方向性地開行公交化班列。例如早高峰期間，可高頻次開行周邊節(jié)點(diǎn)城市到核心城市的車次，晚高峰期間反之。 城際列車到達(dá)終點(diǎn)站時(shí)，為避免逆高峰客流方向的較低客流造成運(yùn)力浪費(fèi)，列車可不立即折返，采用套跑的方式擔(dān)當(dāng)中長途方向的車次。

此外， 在對(duì)都市圈整體的鐵路網(wǎng)系統(tǒng)的用地規(guī)劃中，考慮在節(jié)點(diǎn)城市分散設(shè)置具有一般整備、檢修、維修功能的動(dòng)車所。都市圈通勤客流在早高峰期間由周邊節(jié)點(diǎn)城市流向核心城市，晚高峰由核心城市流回節(jié)點(diǎn)城市，因此，動(dòng)車組早間可直接由節(jié)點(diǎn)城市動(dòng)車所出發(fā)運(yùn)營，擔(dān)當(dāng)主要通勤客流方向，即節(jié)點(diǎn)城市向核心城市的車次，保障針對(duì)通勤客流的充足運(yùn)力；同時(shí)，分散性的中小型動(dòng)車所布設(shè)也可以節(jié)約土地資源緊張的核心城市的鐵路配套設(shè)施用地。

4.2.4 建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)路地規(guī)劃視角，實(shí)現(xiàn)高效率運(yùn)營

目前，大部分國鐵干線、城際鐵路、市域（郊）鐵路的規(guī)劃與運(yùn)營單位為國鐵集團(tuán)，而地鐵、輕軌、地面公交主要由地方政府管理運(yùn)營。 城市管理部門往往從城市發(fā)展、財(cái)政收支、城市形象等角度思考，而鐵路部門往往從運(yùn)輸組織效率、運(yùn)輸市場競爭力等方面考慮[5]。 視角的不同會(huì)導(dǎo)致線網(wǎng)之間規(guī)劃和運(yùn)營的協(xié)調(diào)性不夠，造成區(qū)域的運(yùn)力不均衡、路網(wǎng)覆蓋盲區(qū)大、以及換乘不便的狀況產(chǎn)生，影響都市圈客運(yùn)系統(tǒng)的運(yùn)輸效率。

對(duì)于新建線路及客站的規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)盡可能協(xié)調(diào)路地規(guī)劃視角，結(jié)合城市總圖規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃都市圈客運(yùn)系統(tǒng)。 車站選址要保證有足夠的用地滿足車站站房、站場、廣場布置，附近有充足的用地用于客運(yùn)設(shè)施配套，以滿足機(jī)車車輛或動(dòng)車的檢修和整備，但新設(shè)車站不能距主城區(qū)太遠(yuǎn)，以保證車站較好的可達(dá)性[6]。

都市圈客運(yùn)系統(tǒng)多網(wǎng)融合不僅體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，也包括不同部門提供的交通服務(wù)的協(xié)同共享，這就要求不同城市、不同交通方式之間有相應(yīng)配套的協(xié)調(diào)機(jī)制。 在具體機(jī)制上，各個(gè)城市能協(xié)調(diào)的資源和提供的配套機(jī)制有限，仍然需要加強(qiáng)與其他城市的統(tǒng)籌規(guī)劃、同步建設(shè)、制度配合，運(yùn)營聯(lián)動(dòng)、管理聯(lián)控。 完善相關(guān)配套政策和保障措施，提供全方式、全環(huán)節(jié)、全覆蓋的交通出行鏈條服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“旅客出行一票制”“換乘安檢互認(rèn)”等，提升客運(yùn)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量和效率，為實(shí)現(xiàn)“多網(wǎng)融合”高質(zhì)量發(fā)展提供制度和機(jī)制保障。

4.2.5 結(jié)合都市圈發(fā)展程度，控制客運(yùn)系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)節(jié)奏

現(xiàn)階段我國各都市圈間發(fā)展不平衡。 以北京、上海等特大城市為核心城市的大都市圈客流強(qiáng)度高，出行需求結(jié)構(gòu)復(fù)雜，對(duì)于這類發(fā)展程度的大都市圈，東京、紐約、巴黎等成熟大都市圈的發(fā)展模式極具參考性，需要構(gòu)建運(yùn)量大、覆蓋廣的綜合交通運(yùn)輸體系，以多種交通方式互補(bǔ)的形式建成完善的出行鏈。 尚未發(fā)育成熟的中西部都市圈雖在核心城市形成了較高的人口規(guī)模， 但中心城區(qū)規(guī)模并不大，產(chǎn)業(yè)集中度還不夠高，城市之間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不足，對(duì)外開放程度也較低，人員交流相對(duì)較少；地方財(cái)政收入規(guī)模難以覆蓋軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施高昂的建設(shè)運(yùn)營成本，客運(yùn)系統(tǒng)尤其是軌道交通的規(guī)劃與構(gòu)建應(yīng)當(dāng)有一定的需求支撐，大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)設(shè)施鋪開建設(shè)會(huì)造成大量人力和物力的浪費(fèi)。 在規(guī)劃保持一定超前性的同時(shí)，充分利用既有線路開行城際列車、市域（郊）列車，合理安排新線建設(shè)，以適應(yīng)居民需求和支付能力的建設(shè)節(jié)奏逐步調(diào)整優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)，同時(shí)積極爭取有利的政策環(huán)境，引導(dǎo)這一類都市圈逐步向一體化、協(xié)同化發(fā)展。

5 結(jié)語

與以行政區(qū)劃為單位進(jìn)行區(qū)域組織和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃不同，都市圈這一空間概念強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。 交通網(wǎng)絡(luò)是城市的骨架，完善、立體、多層次的客運(yùn)交通系統(tǒng)是支撐都市圈不同圈層、不同組團(tuán)協(xié)調(diào)發(fā)展的骨干力量。 本文以日本東京為例分析了成熟都市圈的多網(wǎng)融合模式下的客運(yùn)系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營思路，我國以特大城市、大城市為核心的成熟都市圈客運(yùn)系統(tǒng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)“綜合性樞紐高質(zhì)量服務(wù)、大運(yùn)量軌道網(wǎng)絡(luò)層次化建設(shè)、補(bǔ)充性公交線網(wǎng)廣泛性覆蓋”，以滿足都市圈中不同區(qū)域、不同導(dǎo)向的交通需求，塑造都市圈客運(yùn)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化空間構(gòu)造，帶動(dòng)都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。 但值得注意的是，現(xiàn)階段我國城市群、都市圈發(fā)展不平衡，尚未發(fā)育成熟的中西部都市圈客運(yùn)系統(tǒng)的規(guī)劃與構(gòu)建不可脫離需求，在規(guī)劃保持一定超前性的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)控制建設(shè)節(jié)奏，與都市圈發(fā)展程度適配。