古代官吏考課制度對(duì)我國公務(wù)員績(jī)效考核制度的啟示

宋小蓉，戚興宇

（西南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都610041）

在古代，文官考課制度是統(tǒng)治者為了鞏固國家政權(quán)，對(duì)官員的工作進(jìn)行管理而形成的考核體系。如今，公務(wù)員作為人民利益的捍衛(wèi)者與執(zhí)行者，為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，從古代官吏考課制度中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)代公務(wù)員績(jī)效考核的特點(diǎn)，不斷完善我國公務(wù)員績(jī)效考核制度，對(duì)構(gòu)建具有中國特色的公務(wù)員考核理論與方法具有重要的意義。

一、古代官吏考課制度的概念

（一）官吏考課制度定義

考課即考核，也被稱作考績(jī)、考校或上計(jì)等。它是州政府開展各種職務(wù)管理的基礎(chǔ)，是古代中央對(duì)權(quán)力擁有者或執(zhí)行者日常工作及任務(wù)的完成情況進(jìn)行考察的一項(xiàng)活動(dòng)［1］。

（二）官吏考課制度的特點(diǎn)

我國古代官吏考課制度起源于春秋時(shí)期，在西周，將考核劃分為不同級(jí)別，專門針對(duì)中央和地方制定不同的考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)?？颊n制度在隋唐時(shí)期逐漸得到發(fā)展，尤其是從唐朝開始，設(shè)置了專門考核官吏的機(jī)構(gòu)。明清時(shí)期是官吏考課制度發(fā)展的鼎盛時(shí)期。古代考課制度主要有考核定期化、機(jī)構(gòu)專門化、考核內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、考核第等化、方式多樣化等特點(diǎn)。

1.考核定期化

從先秦時(shí)期起，就實(shí)行了固定的周期考核；秦漢時(shí)期，提出了實(shí)施考試的“計(jì)算系統(tǒng)”；在唐代，評(píng)估分為小考試和重考，或者直接把最近幾年的小考綜合在一起，用來作為決定官員升遷降職的依據(jù)；在宋代，考課制度又被稱為“磨勘”［2］，這種制度考察主要集中在任職時(shí)間；明代，將考試分為考滿和考察；清朝初期，在明朝考滿法的基礎(chǔ)上，每年進(jìn)行一次考核，為了使考課制度更有效，實(shí)施了京察與大計(jì)制，京察主要用來評(píng)估在京官員，大計(jì)主要用來評(píng)估地方官員。

2.機(jī)構(gòu)專門化

將部門按不同的職能進(jìn)行劃分，使其明確自身的權(quán)力和職責(zé)，從而提高工作效率，也在一定程度上使考課評(píng)估專業(yè)化、制度化、合法化。我國歷史上各朝代設(shè)置的考課機(jī)構(gòu)（見表1）。

3.考核內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化

具體表現(xiàn)有兩方面的內(nèi)容：（1）考核內(nèi)容方面。從考課制度出現(xiàn)開始，對(duì)官員的考察主要集中在當(dāng)?shù)貞艨诘脑鰷p、百姓的收成好壞、日常交通開支、社會(huì)治安、病蟲災(zāi)害防治、對(duì)教育的重視程度等幾個(gè)方面。其中，戶口增減和百姓要交的捐雜是考察的主要內(nèi)容。（2）考核標(biāo)準(zhǔn)方面。各個(gè)朝代為了穩(wěn)定政權(quán)，均設(shè)置了具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，以加強(qiáng)對(duì)官吏工作能力方面的了解與評(píng)估，各朝代考核標(biāo)準(zhǔn)有詳細(xì)設(shè)定［3］（見表2）。

4.考核第等化

對(duì)考核結(jié)果按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確的優(yōu)劣區(qū)分，從而來評(píng)定官員的政績(jī)，這樣有利于防止考核工作浮于表面，可以更具體地反映評(píng)估結(jié)果的差異，避免“中央趨勢(shì)效應(yīng)”。

5.方式多樣化

建立考核責(zé)任制、考課監(jiān)督制、訪單制度、設(shè)冊(cè)記錄平時(shí)政績(jī)、考績(jī)結(jié)果與獎(jiǎng)懲緊密結(jié)合等。對(duì)考核不合格者，采用降職、革職、勸退等方式懲罰?？颊n監(jiān)督制，也是為了強(qiáng)化政權(quán)，設(shè)置獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)之外的檢查機(jī)構(gòu)，以防官員的貪腐行為。

表1 我國歷史上的考課機(jī)構(gòu)

表2 各朝代考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置

二、我國公務(wù)員績(jī)效考核制度存在的問題及原因分析

（一）我國公務(wù)員考績(jī)制度存在的問題

1.考核主體單一

目前，我國公務(wù)員的考核，仍然由被考核官員的主管領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)小組來決定其成績(jī)的優(yōu)劣，缺少其他機(jī)構(gòu)或者與被考核官員有關(guān)系的成員對(duì)被考核者的工作表現(xiàn)發(fā)表看法。隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)管理方式發(fā)生變化，這種考核的方式具有很大的弊端，不能全面反映被考核者的實(shí)際情況，很可能發(fā)生徇私舞弊的現(xiàn)象。

2.考核內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)缺乏針對(duì)性

關(guān)于公務(wù)員的具體考核，雖然國家頒布了《公務(wù)員法》，但是缺少針對(duì)性的評(píng)估準(zhǔn)則。單個(gè)部門或者各級(jí)公務(wù)員有不同的分工，工作難度不同，在業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估時(shí)不能直接套用這一標(biāo)準(zhǔn)。此外，沒有統(tǒng)一量化各項(xiàng)考核的指標(biāo)，在實(shí)際的考核過程中，標(biāo)準(zhǔn)不一，沒有實(shí)際參考價(jià)值［4］。

3.考核方式缺乏創(chuàng)新性

目前，我國針對(duì)公務(wù)員的考核形式主要包括自我報(bào)告、個(gè)人會(huì)談和民主評(píng)估，這些方式不能客觀、全面地反映被考核者的實(shí)際情況，也不能有效避免因人際關(guān)系帶來的主觀評(píng)價(jià)。在其他社會(huì)領(lǐng)域使用的情景模擬法、心理測(cè)試法等沒有被很好地利用到對(duì)公務(wù)員的評(píng)價(jià)中。

4.考核程序缺乏客觀性

在部分單位，考核主要采用上級(jí)對(duì)下級(jí)的業(yè)績(jī)進(jìn)行審查的形式，對(duì)下級(jí)的考核主要看平時(shí)與領(lǐng)導(dǎo)的親疏關(guān)系，較少采用量化的、客觀公平的考核來對(duì)下級(jí)的工作進(jìn)行評(píng)估，對(duì)下級(jí)的優(yōu)差決定權(quán)還是在領(lǐng)導(dǎo)手中［5］。

（二）公務(wù)員績(jī)效考核制度存在問題的原因

1.傳統(tǒng)思想的影響

受封建等級(jí)思想的影響，我國行政機(jī)構(gòu)上行下效，考核制度形同虛設(shè)，考評(píng)最終結(jié)果還是領(lǐng)導(dǎo)說了算。

2.領(lǐng)導(dǎo)體制的影響

《公務(wù)員考核條例（試行）》規(guī)定，設(shè)立評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)開展各部門的績(jī)效考核工作，但由于各地實(shí)際情況不同，評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)形同虛設(shè)，大多數(shù)的考核出現(xiàn)民主考核流于形式或者意見太多、難做決定的情況［6］。

3.績(jī)效考核法律法規(guī)不健全

我國的《公務(wù)員法》及《公務(wù)員考核條例（試行）》關(guān)于公務(wù)員的考核內(nèi)容較籠統(tǒng)，“德、能、勤、績(jī)、廉”五個(gè)方面的內(nèi)容沒有細(xì)化和量化，難以實(shí)施［7］。

4.公務(wù)員工作的特點(diǎn)

由于公務(wù)員的工作主要以服務(wù)為主，考核內(nèi)容和質(zhì)量難以用數(shù)據(jù)來核定，在大多數(shù)情況下，考核只能采用主觀定性的方法，這使得評(píng)估難以實(shí)現(xiàn)量化。

三、我國公務(wù)員績(jī)效考核制度的完善

我國公務(wù)員考核制度借鑒了國外公共部門人事管理制度，如果將古代官吏考課制度同現(xiàn)代公務(wù)員制度相結(jié)合，更能提高公務(wù)員的工作效率。

（一）考核主體多元化

參與績(jī)效考核的主體應(yīng)包括與被考核者發(fā)生關(guān)系的組織和個(gè)人，即被考核者本人、上級(jí)、同事及下屬，甚至還有外部機(jī)構(gòu)［8］。獨(dú)立于考核機(jī)構(gòu)的監(jiān)察體系，它的主要職責(zé)就是監(jiān)督在考核期間是否有徇私舞弊的行為。多元化的考核主體，能夠使考核更加全面和客觀，一定程度上保證了考評(píng)結(jié)果的真實(shí)性、公平性及有效性。

（二）考核內(nèi)容細(xì)化

唐代關(guān)于考核的規(guī)定是最具體的，其考課制度開創(chuàng)了古代吏治的輝煌時(shí)代，因?yàn)樵谏鐣?huì)主義新時(shí)代，國家公務(wù)員隊(duì)伍龐大，他們的工作量也很大，所以國家人事部門更應(yīng)該細(xì)化考核內(nèi)容，不僅有利于被考核者明確自己的職責(zé)范圍，而且獎(jiǎng)懲制度也能真正起到激勵(lì)促進(jìn)的作用［9］。

（三）考核內(nèi)容量化

將考核內(nèi)容通過具體的數(shù)據(jù)來進(jìn)行衡量，將公務(wù)員的工作內(nèi)容量化，以具體的工作完成指標(biāo)情況來對(duì)其工作進(jìn)行評(píng)估。由于目前存在某些公務(wù)員為了突出政績(jī)弄虛作假的現(xiàn)象，國家人事部門在設(shè)置考核內(nèi)容時(shí)應(yīng)切實(shí)考量公務(wù)人員的實(shí)際政績(jī)，全面、客觀和公正地了解他們的實(shí)際工作能力。

（四）考核模式透明化

唐朝實(shí)施考課制度遵循透明化的原則，即無論是考課的內(nèi)容，還是考課的結(jié)果，都必須公之于眾，目的就在于通過監(jiān)督來糾正不當(dāng)行為。同時(shí)官員還要自述功過政績(jī)，接受別人的意見及批評(píng)?，F(xiàn)今也可以將公務(wù)員的功過政績(jī)透明化、考核程序透明化。

隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，政治環(huán)境發(fā)生了巨大變化，對(duì)公務(wù)員也有了不一樣的認(rèn)識(shí)和要求，不僅要在改進(jìn)公務(wù)員考核制度時(shí)學(xué)習(xí)外國的成功經(jīng)驗(yàn)，也要從中國古代優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化中汲取精華，發(fā)展具有中國特色的公務(wù)員績(jī)效考核制度。