城投企業(yè)全面預(yù)算管理的困境及對策探討

黃曉娜

摘要：隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，各行各業(yè)技術(shù)水平迅速提高，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的管理模式和制度已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展。凡事預(yù)則立不預(yù)則廢，城投企業(yè)面臨實(shí)體改革轉(zhuǎn)型，脫離政府平臺，全面預(yù)算管理可能會遇到系統(tǒng)認(rèn)知不足、編制不全面、預(yù)算制度與績效考核未掛鉤、實(shí)施管理缺陷等困境，以前單一的業(yè)務(wù)不復(fù)存在，為了確保更好地生存，城投企業(yè)必須認(rèn)識到全面預(yù)算的重要性，上下一致，通力協(xié)作做好戰(zhàn)略規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算考核制度，落到實(shí)處，以提高準(zhǔn)確度達(dá)到預(yù)算的目標(biāo)值。

關(guān)鍵詞：城投企業(yè);全面預(yù)算管理;困境

一、企業(yè)全面預(yù)算管理的理論概述

（一）全面預(yù)算管理的定義

全面預(yù)算管理是公司實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的管理工具，它以量化形式反映其所有業(yè)務(wù)活動(dòng)的計(jì)劃和工作目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上對其進(jìn)行控制和管理。全面預(yù)算管理將有效保障國有企業(yè)的目標(biāo)管理模式實(shí)現(xiàn)，完善各項(xiàng)職能。全面預(yù)算管理是預(yù)算管理的最高形式。在如今的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，全面預(yù)算管理的關(guān)鍵是將預(yù)算指標(biāo)與戰(zhàn)略相結(jié)合。

（二）全面預(yù)算管理的特點(diǎn)

1. 以企業(yè)預(yù)算目標(biāo)為中心

企業(yè)全面預(yù)算管理是為企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)的。企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)通常是一個(gè)模糊化、概念化的長遠(yuǎn)愿景，而全面預(yù)算管理則是讓這種愿景變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的有用工具。全面預(yù)算管理通過適當(dāng)授權(quán)、合理分配責(zé)任等手段將企業(yè)上層目標(biāo)分解為具體的作業(yè)定額，管理要求等可操作性較強(qiáng)的指標(biāo)。這不僅有利于企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也有便于企業(yè)進(jìn)行績效考評。

2. 注重企業(yè)預(yù)算全面控制

全面預(yù)算管理在制定時(shí)，涉及企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售、存儲、投融資等方方面面的信息，這就要求管理人員具有較強(qiáng)的信息整合分析能力。在預(yù)算執(zhí)行的過程之中，各部門之間是相輔相成、環(huán)環(huán)相扣的，并不是孤立的，他需要相互溝通和協(xié)調(diào)，共同促成企業(yè)目標(biāo)的達(dá)成，全面預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)的是全員參與，綜合匯總。從基層抓起直至上層全面分析綜合預(yù)算。

（三）全面預(yù)算管理的關(guān)鍵

1. 成本控制

全面預(yù)算管理職能是要做好成本控制，關(guān)鍵在控制上，確保企業(yè)增加收入就得嚴(yán)格把控，促使生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值，產(chǎn)生利潤，另外還得做好成本控制，減少成本的發(fā)生才可能實(shí)現(xiàn)預(yù)算利潤。

2. 各部門溝通合作

全面預(yù)算需要企業(yè)各部門相互配合。全面預(yù)算由不同預(yù)算模塊構(gòu)成，大方向如生產(chǎn)預(yù)算、管理預(yù)算、銷售預(yù)算等模塊。這些預(yù)算間是相互聯(lián)系，不可獨(dú)立的，由于各部門職責(zé)不同，目標(biāo)預(yù)算內(nèi)容也不一樣，同時(shí)也不可避免出現(xiàn)沖突，這就需要足夠的溝通，針對問題全面了解并解決。

3. 統(tǒng)一匯總

綜合是企業(yè)內(nèi)部控制的核心管理機(jī)制。最后將各模塊統(tǒng)一匯總，是內(nèi)部控制的有效工具。通過統(tǒng)一匯總結(jié)果可以體現(xiàn)經(jīng)營戰(zhàn)略的高度，能更好的控制、激勵(lì)、評價(jià)預(yù)算的執(zhí)行。為財(cái)務(wù)管控提供依據(jù)，同時(shí)促進(jìn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)有效實(shí)施。

二、城投企業(yè)全面預(yù)算管理面臨的困境

（一）對全面預(yù)算缺乏系統(tǒng)認(rèn)知

全面預(yù)算的推行是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，想要達(dá)到實(shí)行全面預(yù)算的效果，需要對“全面”有真正的理解，使他區(qū)別于傳統(tǒng)思路下固有的預(yù)算的概念。所謂“全面”體現(xiàn)在三個(gè)方面。

1. 全員參與

即從領(lǐng)導(dǎo)層開始，到各部門負(fù)責(zé)人，再到各崗位員工都必須參與預(yù)算編制與實(shí)施。各層次人員了解的情況都不同，層層參與，盡量做到準(zhǔn)確。

2. 業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋

包括采購、生產(chǎn)、銷售、企業(yè)管理、投融資、財(cái)務(wù)、工程建筑等各項(xiàng)活動(dòng)，以及人、財(cái)、物的各個(gè)方面。

3. 管理流程全程跟蹤

體現(xiàn)在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前、事中和事后都必須納入預(yù)算管理。但在實(shí)際推行過程中，部分領(lǐng)導(dǎo)及編制人員還是將全面預(yù)算等同于傳統(tǒng)預(yù)算，將預(yù)算編制任務(wù)簡單地分派到財(cái)務(wù)部門，讓財(cái)務(wù)部門獨(dú)自負(fù)責(zé)編報(bào)、匯總。雖然，財(cái)務(wù)人員工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，但是，財(cái)務(wù)部門是公司的某一職能部門，對公司戰(zhàn)略的理解和把控缺少前瞻性，更是欠缺全面性，同時(shí)由于各業(yè)務(wù)部門參與度不足，對指標(biāo)理解常態(tài)化等，導(dǎo)致預(yù)算的數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確反映公司的經(jīng)營結(jié)果。

（二）沒有建立完善的全面預(yù)算專門機(jī)構(gòu)

在推進(jìn)全面預(yù)算的過程中，企業(yè)應(yīng)該建立健全全面預(yù)算專門機(jī)構(gòu)，比如成立全面預(yù)算管理委員會等。

雖然在全面預(yù)算管理制度的制定中設(shè)定了預(yù)算專門機(jī)構(gòu)及其職能，但是國有企業(yè)尚處于轉(zhuǎn)型階段，在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中，各方面工作千頭萬緒，并且由于業(yè)務(wù)待定、多變等諸多原因，企業(yè)缺乏可用的專業(yè)人才，因此沒建立完善的全面專門機(jī)構(gòu)。

（三）全面預(yù)算制度與績效考核缺乏有機(jī)結(jié)合

要把全面預(yù)算管理真正實(shí)施到位，必須要有一個(gè)規(guī)范、合理的績效考核機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算考核制度，通過獎(jiǎng)懲和考核激勵(lì)全員按照預(yù)算操作。但是，多年來，城投公司的業(yè)務(wù)特殊性、公司的管理體系和方式具有濃厚的政府色彩，對于業(yè)績的考核，往往由國有資產(chǎn)管理部門出面，更多的關(guān)注點(diǎn)是融資資金的到位、項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度、資金的使用軌跡、國有資產(chǎn)的保值與增值、社會效益的產(chǎn)出等指標(biāo)，對于公司的運(yùn)營效益、員工的訴求關(guān)注較少。

（四）預(yù)算編制粗糙，缺乏實(shí)質(zhì)性指標(biāo)控制

在全面預(yù)算編制過程中，會發(fā)現(xiàn)層級單位，包括各業(yè)務(wù)部門，各下屬公司編制的預(yù)算過于簡單、粗糙。究其原因，主要是因?yàn)楦鲗蛹墕挝粚θ骖A(yù)算缺乏足夠的重視。如果說全面預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的管理活動(dòng)，是全局性的系統(tǒng)工程，各部門、各下屬公司的全面預(yù)算管理則是本部門、本公司的“一把手”工程，同樣需要在編制的過程中提到本層級戰(zhàn)略高度進(jìn)行編制，而不是作為普通的一項(xiàng)日常工作，交給員工進(jìn)行粗略的估計(jì)，沒有具體的指標(biāo)設(shè)置，沒有將未來年度的預(yù)算通過實(shí)質(zhì)性的指標(biāo)進(jìn)行分解、量化，導(dǎo)致本層級的預(yù)算粗略，所以導(dǎo)致企業(yè)的預(yù)算粗略，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)的預(yù)算編制缺乏依據(jù)。

三、城投企業(yè)全面預(yù)算管理問題的改善對策

（一）創(chuàng)建全面預(yù)算的良好氛圍

在推進(jìn)全面預(yù)算的過程中，一些企業(yè)存在認(rèn)識上的偏差，認(rèn)為預(yù)算是行政事業(yè)單位的事情。長期以來，城投類國有企業(yè)雖然是法人單位，但其經(jīng)營決策和運(yùn)作受制于地方政府，法人治理結(jié)構(gòu)及投資決策制度形同虛設(shè)，導(dǎo)致主題定位不明確，企業(yè)更多地是努力配合政府完成政府目標(biāo)，在經(jīng)營目標(biāo)上缺乏動(dòng)力。在此背景下，對全面預(yù)算的建立缺乏實(shí)施的基礎(chǔ)，但是，在如今轉(zhuǎn)型升級的大背景下，企業(yè)要想生存、發(fā)展，除了積極向外拓展經(jīng)營范圍，依靠資源、規(guī)模、技術(shù)的優(yōu)勢以外，更要積極向內(nèi)即提升管理要效益，是企業(yè)實(shí)行全面升級，真正做大做強(qiáng)。在這方面，除了企業(yè)自覺提升以外，也要主管部門做好宣傳，引導(dǎo)是全面預(yù)算的概念深入人心。

（二）建立真正的全面預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

為了順利開展全面預(yù)算，企業(yè)應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。承擔(dān)的職能主要有：一是制定頒布全面管理制度，組織編制綜合平衡預(yù)算方案。二是根據(jù)年初戰(zhàn)略規(guī)劃制定目標(biāo)，并確定全面預(yù)算編制方案。三是下達(dá)經(jīng)批準(zhǔn)的全面預(yù)算方案，協(xié)調(diào)解決和執(zhí)行匯總的重大問題。四是審議最終調(diào)整方案，綜合評定。五是審議考核和獎(jiǎng)懲方案，對全面預(yù)算總的執(zhí)行情況進(jìn)行考核。六是其他全面預(yù)算管理事宜。同時(shí)，設(shè)立管理委員會，由企業(yè)負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任，總會計(jì)師任副主任，其成員一般還包括各副總經(jīng)理和主要職能部門負(fù)責(zé)人等，通過這個(gè)架構(gòu)，使預(yù)算的觸角深入到企業(yè)的各個(gè)角落，取得各條線的第一手資料，使得變高的預(yù)算更穩(wěn)健，更具有可信度。真正體現(xiàn)了“全面”背景下預(yù)算的覆蓋，帶動(dòng)公司的各個(gè)業(yè)務(wù)納入到預(yù)算中回來。

全面預(yù)算的順利推行和有效實(shí)施，需要一個(gè)良好的基礎(chǔ)環(huán)境。上至頂層的領(lǐng)導(dǎo)，下至一線員工，需要全面的參與，積極配合。這一系列的工作，都離不開一支高素質(zhì)的員工隊(duì)伍，人才隊(duì)伍建設(shè)是企業(yè)可持續(xù)建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵，在實(shí)際工作中，可以采取以下措施：加強(qiáng)培訓(xùn)，企業(yè)可以制定完善的培訓(xùn)計(jì)劃，對企業(yè)急需人才進(jìn)行突擊培訓(xùn)，快速適應(yīng)企業(yè)某方面的人才需求;做好職業(yè)規(guī)劃，建立職業(yè)管理體系。

（三）建立真正與企業(yè)預(yù)算掛鉤的績效考評制度

為了全面預(yù)算真正“落地生根”，讓員工自覺參與到預(yù)算中來，在實(shí)踐中，建議把員工工資分為基本工資與績效工資兩部分，績效工資按照年終決算結(jié)果分配比例。讓企業(yè)員工在全面預(yù)算中獲得實(shí)實(shí)在在的好處，讓事權(quán)與財(cái)權(quán)相融合。但在實(shí)際操作過程中，考核的權(quán)限，工資薪酬的設(shè)定往往設(shè)在政府主管部門，母公司缺乏對下屬公司考核，在行政事業(yè)單位編制預(yù)算是一項(xiàng)非常普遍的事情，如今已向績效邁進(jìn)。但在國有企業(yè)，往往沒有這方面的硬性指標(biāo)。僅僅是對某些可控費(fèi)用做一些指標(biāo)量化，但是這僅僅是全面預(yù)算的一部分，如何使國有企業(yè)預(yù)算的編制如行政事業(yè)單位預(yù)算編制一樣深入人心，形成共識，除了企業(yè)內(nèi)在的不斷努力之外，還要有大的環(huán)境作支撐，取得政府部門，如財(cái)政，國資的大力支持等。年末將決算上報(bào)國資，按照考核結(jié)果定級，績效工資最后按比例發(fā)放。

（四）制定切實(shí)可行的考核指標(biāo)，便于預(yù)算的全面推進(jìn)

預(yù)算是在戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)測、決策的基礎(chǔ)上，以數(shù)量和金額的形式反映的特定期間的具體行動(dòng)計(jì)劃。根據(jù)這個(gè)表述，應(yīng)該將各層級的業(yè)務(wù)用數(shù)量和金額進(jìn)行細(xì)化，在平時(shí)，把這個(gè)作為行動(dòng)的準(zhǔn)繩，使具體行動(dòng)計(jì)劃看得見，摸得著，在年度考的時(shí)候，又可以作為考核的指標(biāo)。各層級部門針對實(shí)際情況制定合理的目標(biāo)責(zé)任狀，對照這些指標(biāo)的完成情況，予以獎(jiǎng)懲，從而提高工作的可控性和明晰性，促使預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

在全面深化國企改革的背景下，城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)范治理是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的必然要求。雖然在改革的過程中，會遇到很多的問題，但是，只要我們有堅(jiān)定的信念和勇氣，借助已有的資源優(yōu)勢及多年來在進(jìn)行城市建設(shè)過程中所積累的各種經(jīng)驗(yàn)，深刻理解《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》等文件精神，順勢轉(zhuǎn)型升級為地方性國有資本投資運(yùn)營主體，城投公司一定會有更加輝煌的明天。

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（作者單位：通遼市城市投資集團(tuán)有限公司）